泛西江流域生态补偿机制探析

摘 要：当前泛西江流域尤其是广西贵州在西江流域水土保持、环境治理、富氧含量等方面做出了巨大贡献，但是国家针对泛西江流域没有具体的生态补偿机制，泛西江流域的林农及城市对西江的水源保护积极性不高。本文试图通过对泛西江流域城市的调研，以梧州市调研报告为主，通过实证调研考察泛西江流域城市及农村经济发展对西江流域的影响，呼吁国家及泛西江流域省市尽快制定出有利于西江生态补偿的政策机制。

关键词：泛西江流域 生态补偿机制 构建

一、泛西江流域构建生态补偿机制的重要性

十七大报告中明确提出要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”同时党的十七届五中全会提出，协调区域生态补偿制度机制是贯彻落实科学发展观的重要举措。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。

1.生态补偿机制的涵义和类型。对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿机制是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细的讲是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以我们在本文中采取了狭义的概念。

2.泛西江流域构建生态补偿机制的重要意义。

2.1建立生态补偿机制是解决“泛珠三角”区域性生态服务有效供给的重要途径。作为公共产品或公共服务，生态环境具有显著的跨区域性，这种跨区域性的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担。但在具体的财政实践中，区域性生态服务的各受益地区往往隶属于不同的行政区划，分属于不同级次的财政，而且不同区域的政府财力又存在巨大差异，因此，协调处理好“泛西江流域”区域内生态与经济之间的关系非常复杂。破解这个难题的一条重要途径是建立行之有效的生态补偿机制，通过财政资源在特定区域内由经济发达地区向贫困地区横向转移，使生态受益者和提供者在成本和收益的分担与享受上趋于合理，从而激励起贫困地区保护生态环境的积极性，形成生态补偿与环境保护的良性互动关系。

2.2建立生态补偿机制是“泛西江流域”区域可持续发展的基础。“泛西江流域”区域中，向社会提供大量生态服务的地区和生态脆弱和环境敏感地区，基本上是贫困地区或欠发达地区，如广西、貴州、云南等省、区。贫困地区往往没有能力筹措大量生态服务所需的自有财政资源。于是，一方面经济发达地区财力充足，却“免费搭车”享受贫困地区提供的生态服务；另一方面，贫困地区财政困难，甚至背负巨额财政赤字，却要为本地区以外的多个地区提供大量的生态服务。在这种情况下，贫困地区的地方政府自然是优先发展经济满足本地居民的低层次需求而舍弃环境保护，甚至可能为了所谓的经济发展，不惜以牺牲环境、掠夺性开发自然资源为代价。最终，处在相邻地区或同流域上下游的地区都不得不承受共同的环境灾难。因此，构建“泛西江流域”区域生态补偿机制是区域实现可持续发展过程中必须要解决的重大课题。

二、泛西江流域生态建设取得的成就与面临的困境——以梧州市为例

梧州市地处广西东部、珠江流域中游与广东肇庆接壤，是广西重点林区，生态区位极为重要。梧州市全市土地总面积1885万亩，林业用地面积1457万亩，占全市土地总面积的77%。其中区划为公益林地305万亩，占林地面积的20.9%；商品林地1152万亩，占林地面积的79.1%，全市森林覆盖率为74.8%，居广西各地之首，是典型的“八山一水一分田”林业大市。梧州市在生态建设方面取得的成就是巨大的，2011年5月梧州市在全区率先荣获全国“森林城市”的美誉。

1.梧州市在西江流域生态环境保护建设等方面取得成就。

1.1林业生态保护方面，植树造林、森林资源培育工作扎实开展。“十五”期间全市完成造林面积59468.85公顷，实施了包括珠江流域防护林体系工程、退耕还林工程、国家重点生态公益林、生态效益补偿试点工程、种苗工程、森林病虫害防治工程、环城森林景观工程以及农村沼气池国债项目等一系列重点工程，完成珠防林5120.3公顷、退耕还林19800公顷、环城森林景观工程1300多公顷。森林资源得到有效的保护，实现了森林面积和蓄积的双增长，森林采伐限额、森林防火和森林病虫害防治均没有突破自治区制定的控制指标。林业产业稳步增长，到2011年年初，梧州市的森林覆盖率为74.8%。

1.2工业污染防治方面。至2000年底，我市基本完成了工业污染源达标排放工作阶段任务。“十五”以来，我市始终坚持“预防为主、防治结合、综合治理”的方针和“谁污染谁治理、污染者付费”的原则，结合产业结构调整和技术改造，努力实现污染全过程控制。加强了对工业污染企业的环境监管，全面推进实施排污申报登记动态管理。广西三威林产工业有限公司成为广西第二家通过ISO14000环境管理体系标准认证的工业企业。认真贯彻限期治理制度，加快了重点污染源的治理进度。“十五”期间，全市共安排工业环境污染治理项目146个，总投资5592.21万元，梧州市在西江流域水质保护方面做出了巨大的贡献。

1.3在确保航运和压咸补淡方面。2004年秋，珠三角发生了1951年以来最为严重的干旱，咸潮上溯空前严重，澳门特区、珠海、中山、广州等地1500多万居民日常饮水安全和200多万亩农作物生产受到严重威胁。2005年1月，国家防总在珠江流域首次大规模压咸补淡应急调水，调水线路长达1336公里，涉及贵州、广西和广东三省区，此后，这种远程调水成为经常性措施。

2.梧州市在西江流域生态环境保护方面面临的困境。

2.1公益林补偿过低，严重打击林农护林积极性。为了兼顾森林资源利用过程中的经济价值和生态价值，我国自2001年起即开始启动森林生态效益补偿工作，但对公益林的生态补偿至今仍远不能适应现实的要求。这一现象在珠江流域地区各省中均存在，在位处中上游而经济发展速度较慢的广西区尤为突出。目前广东等省的公益林补偿标准均在国家统一标准的基础上有所增加，但上游各省却因财力有限而举步维艰，使珠江流域地区的公益林建设存在严重挑战。特别是随着集体林权制度改革后，商品林收益进一步扩大，使这一矛盾更显突出。梧州市305万亩公益林，其中林地面积1457万亩，占林业总面积的21%。

2.2城镇农村环境污染逐步突出，治理难度加大。首先，乡镇农村的生活垃圾及生活废水逐渐成为目前难以解决的环境问题。随着乡镇农村经济的发展，尤其是乡镇的生活方式发生了巨大的变化，现代化的生活方式逐步进入城镇农村，使其生活消费丰富多样的同时对环境的影响越来越大，水环境污染防治形势日益严峻，生态环境的破坏及垃圾、生活污水的任意排放已对环境构成了威胁。其次，乡镇农村的水环境污染防治问题形势日益严峻。乡镇农村生活污水的任意排放已对环境构成了威胁；农业产业的较化发展，农药、化肥等化学品使用强度较大，农业面源污染日趋严重，严重影响水环境质量，污染防治形势日益严峻，逐渐成为目前难以解决的环境问题。

2.3资源开发污染水体严重.近几年随着梧州市的经济发展速度的提升，尤其是对森林资源和矿产资源的开发一定程度上造成了水土流失和水质的变化。在林业采伐过程中有些甚至不采取水土保持措施，特别是林业采伐项目，林区道路环山而行造成严重的水土流失。

在矿产资源开采方面，以梧州岑溪市为例，岑溪市盛产大理石、铁、锰等。著名的“岑溪红”是中国大理石名牌之一。岑溪市城区供水由岑溪市水利供水有限公司一水厂和二水厂负责。一水厂供水水源为岑溪市赤水水库，供水方式为自流式供水。赤水水库为岑溪市城区供水骨干工程，从1979年建成至今一直为岑溪市城区供水，其水质状况良好。但是岑溪市樟木至归义一段蕴藏丰富的铁、锰矿石，近年来采矿业的开发工业的发展，对赤水水库水质有一定的影响，使赤水水库水质中铁锰元素超标。

三、泛西江流域生态补偿机制的构建

1.完善公益林生态补偿的纵向机制，提高公益林保护积极性。建立公益林生态补偿制度，确保公益林经营所需的补偿资金来源，是公益林持续经营的前提条件，纵向补偿是公益林生态补偿机制的重要组成部分。但是在实际操作上，泛西江流域补偿机制必须纵向化，我们喊这个口号喊了很多年了，“谁受益、谁补偿”，但是这么多年，我们没有建立这样的补偿机制，广西曾经跟广东说，我们为了你们珠江水的清洁和饮用的安全，我们做了很多保护工作，我们失去了很多发展的机会，而广东则告诉广西说，我们已经给你做贡献了，你们广西每年都有很多人到我这里来打工，他们都取得了收入，所以你不能再跟我们要什么生态补偿机制了。所以只要中央政府在这上面不做统筹的组织工作，广东自然不会给广西、贵州、云南补贴。

广西区的生态补偿标准相较于珠江流域地区的其他省份而言较低，同时存在对林农林利益的不完全保护，以梧州市藤县为例，藤县森林覆盖率75.42%，其中政府划定的公益林为79万亩，但是直到目前为止浔江岸边仍有30万亩的公益林没有得到财政的补偿，占到公益林的40%，当地林农护林积极性严重受到削弱，目前国家提高了公益林的补贴标准，由原来的5元提高到现在的10元，这样在很大程度上促进了林农的护林积极性。

2.加强区域合作，拓展泛西江流域生态补偿的横向机制。从泛西江流域的实际情况看，经济欠发达的西部地区，往往是大江大河的上游发源地，是生态建设的重点区域。广西区100个县（市） 个中一半以上属于珠江流域，占据广西区国土面积65%。笔者建议在《泛珠三角区域环境保护合作协议》的框架下，首先在梧州市与珠江中、下游地区之间，也应努力探索适当的生态补偿方式。现阶段可考虑采用试点的方式，在黔、桂跨省区水资源保护协作机制的基础上，选择梧州市藤县北流河、蒙江，苍梧县浔江江桂江等河流源頭的公益林进行跨省区生态补偿，借鉴江西省东江源区生态补偿协作中的宝贵经验，在纵向补偿的基础上拓展横向补偿的具体方式，实行横向的生态转移支付制度。使林权人的权利得到合理的保障。由于流域内公益林的生态补偿往往涉及到上、中、下游的利益，因此在省级政府积极协作的同时，也应努力争取中央政府的支持，最终拓展公益林生态补偿的横向机制。

3.联合争取国家或区域构建生态补偿的转移支付制度。生态转移支付制度主要是生态关系紧密的区域（或流域）内经济发达地区向欠发达或贫困地区转移一定的财政资金， 用以补偿后者因提供生态服务而产生的效益外溢损失及发展机会不均等所造成的机会成本。泛西江流域尤其是广西各地市为西江流域的环保做出了不可替代的贡献，贡献是大的，但是付出也是艰辛的。据了解，过去10年间广西各级财政为珠江流域生态建设与保护投入的资金以超过300亿元，仅自治区本级财政植树造林投入资金累计就达到了33.8亿元，而2010年全广西财政收入仅为1228亿元，远远低于一个深圳市的财政收入总额。[5]广西的各地级市财政更是熬不如此，但是，广西各地市在财政收入极低的情况依然对环保投入较多。

以梧州市为例，近几年梧州市打造“绿城水都，百年商铺”，在西江生态林保护方面投入巨资，使得梧州市森林覆盖率达到了74.6%，并与2011年初成功的创建了广西第一个森林城市的荣誉称号。成果的背后是艰辛的付出，梧州市2010年全年财政收入50.9亿元，而2009—2010年投入生态建设等环保项目中的资金却高达25亿元之多，占年均财政支出的25%还要多，与广西情况相似的还有贵州和云南。2011年8月曝光的云南曲靖市越州镇5000吨铬污染事件震惊了全中国。

4.建立生态补偿多元化，尽快制定《泛西江流域生态补偿协定》。2010年9月，羊城600万市民迎来了甘甜的西江水，西江引水工程通水西江清水引入穗惠及600万人口，全面提升广州供水战略安全。上面一段报道是摘自广州市自来水厂对广州引入西江水后的重大影响，但是不知道广州人民在喝道了甘甜的西江水后，能否想象到为保持这样甘甜水质的西江流域人民生活状况。社会在发展，反西江流域的各省、各地市的环境同时也在发生着潜移默化的变化，尤其是这次貌似突如其来的云南曲靖市越州镇珠江发源地铬污染事件，这次事件的发生或许提醒了珠江下游乘坐多年“免费搭便车”的无忧的珠三角人们。西江上游的人民在守着富矿过着穷日子的时代也许快要过去了，如果珠三角发达地区依然无视生态补偿的构建，那样最终受到影响对大大的依然是珠江下游。反西江流域地区不但在珠江水质保护方面做出了巨大的贡献，同时在珠江淡水期的“压咸补淡”，“确保航运”，“供应电力”等方面做出牺牲。政府间转移支付是一个区域内纵横交错的完整体系，因此，只有制定《“泛珠三角”生态补偿机制协定》，才能界定好各级政府的收支权限，同时建立起有效的管理机构。根据国外经验和我国实际情况，可以在“泛西江流域”合作框架下成立一个专门机构来进行转移支付方案的确定和支付资金的拨付，这个机构具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。

生态补偿机制是一项新生的事物，几乎没有现成的经验可循，而且它牵涉不同的行政管辖区，不同级次的财政，各地方的经济、生态环境禀赋又大不相同，因此这项制度的推行，不但要求“泛珠三角”区域内的各地方政府达成共识、联合行动，还需要中央政府在宏观层面上进行必要的协调并提供配套的制度支撑。

参考文献：

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京：人民出版社， 2007.

[2]王翊，黄金铃.东西部地区公益林生态补偿资金需求分析[J]生态经济.2007（2）.

[3]中国新闻网http：//www.chinanews.com/estate/2011/02-10/2832122.shtml.

作者简介：王民祥，男，35岁。中共肇庆市委党校理论室，讲师。