实践路径下的地方法治建设评估考察

黄丽云 施生旭

(福建农林大学公共管理学院， 福建福州 350002)

实践路径下的地方法治建设评估考察

黄丽云 施生旭

(福建农林大学公共管理学院， 福建福州 350002)

地方法治建设评估的强实践性特征在于适应性、应用性的价值取舍。对地方法治建设评估三个样本微观运行的反思研究可以发现，相对于法治建设呈现复杂的生长时序与空间上的相互制约关系，地方法治建设评估存在诸多实践困境。要解决这些困境，就必须加强顶层设计，兼顾量化和质性方法，应用大数据技术完善技术体系，并建立有效的应用机制。

地方法治建设； 评估系统化； 实践针对性

一、地方法治建设评估的实践方法论

法治建设评估一般包含组织体系(如评估主体、评估对象等)、技术体系(如评估内容、评估标准、考核办法等)、制度体系(如结果运用、社会环境等)等要素。着眼于一般意义上的划分标准，学界对法治建设评估实践方法的主流观点有：

(一)主体分类说

主要评价法治评估的结构要素，分析法治评估的主体模式特征。[1]如将法治评估分为政府型评估与社会型评估。[2]政府型评估主要由政府主导，组织和实施的或由政府委托科研院校组织实施的。如2010年司法部、全国普法办组织开展法治城市、法治县(市、区)创建活动，全国绝大多数地区都开展了该评估活动，大部分采用内部测评、不公布法治指数的自我测评方式。法治政府评估中，据不完全统计，目前已经超过三分之二的省(自治区、直辖市)出台了有关法治政府建设的考评指标体系及依法行政考评办法。社会型评估则由第三方评估机构发动、组织和实施的。如世界银行的世界治理指标、香港法治指数、中国社会科学院法学所发布的“法治蓝皮书”指数测评、北京市法治建设状况综合评价指标体系、上海社科院法治市情研究中心拟定的上海法治建设指标体系等，以专著或论文形式发布。

(二)评估内容分类说

此类研究以设计政府、地方、行业法治评估体系为主要内容，多为阐述法治评估的功能、原则和目标等。根据“概念操作—维度分解—指标设计”的演绎逻辑过程，[3]细分法治维度、实际测评重点等的不同，法治评估内容分为法治环境评估、法治实施评估和法治价值评估，[4]也有学者进一步将其分为法治环境和法治建设评估。[5]国际上的法治环境评估，一般认为有世界银行的世界治理指标(WGI)、世界正义工程(WJP)的法治指数等。世界治理指标将治理内容界定为“一个国家现存权威的传统和体制”，而“法治指数”是其6个子指标之一，具体包含合同执行、金融诈骗与洗钱、组织犯罪、警察质量、暴力犯罪、司法独立与公正等40余项衡量指标。世界正义工程的“法治指数”基于《世界人权宣言》以及其他一些相关法律文件对法治的要求，评价了法治的100多项变量。依据“普通人口抽查”和“专家型调查问卷”两大数据来源，形成了一套包含60个指标的评价体系。国内的法治环境评估，在河北省、贵州省、河南省等5个地方进行，运用政府数据，借助社会调研、问卷调查等考察法治建设水平。但其评估范围过于宽泛，目前逐步被法治建设评估所取代。法治建设评估如经济合作组织(OECD)创建的METAGORA项目，中国法治政府评估、中国司法文明指数、浙江余杭法治评估等，通过对制度运作的微观测评，测算法治制度与运行的匹配程度，发现法治实践中的各种问题，以便给出对策建议。

(三)评估方法分类说

此类研究侧重评估技术与方法的介绍和探讨。比如将法治指标分为定性和定量指标，前者以文字、符号或数字表示，不能进行数学计算，而后者则以数值表示，可以进行数学运算。[6]定性指标、定量指标是法治建设评估指标的两大基本构成，但当前评估实践有过度量化的倾向。为了实现将复杂的信息数量化、图表化，有的把不能量化的指标也硬生生的量化，而忽视了一些代表公平性的指标。定量指标数据来源于客观数据和主观数据。客观数据主要是政府各部门提供的绩效考核数据和材料；主观数据是以调查问卷、访谈等形式获取的社会调查数据。主客观数据各有所长，各地评估对此态度也大不相同。总体而言，政府主导型评估中的客观数据占较大比重，而社会主导型评估较为倚重主观数据。如中国法治评估项目全部内容都是通过问卷调研所获得的。[7]在评估具体方法上涉及如何收集处理数据、分配权重、计算结果、公布结果、后续分析研究等过程。一般认为，目前存在计量隐患，有过程不公开、具体运用有瑕疵、缺乏结果校验机制等问题。[8]

这些研究初步突破了理论研究与实际操作相隔离的困境，为地方法治建设评估提供实践方法。法治建设评估是复杂的系统工程，是评估主体、制度结构、法治环境共同作用的结果。这些复杂而微妙的关系是简单的文本分析所无法透射的，需要加强具体实践性操作反思，总结主要特征，厘清目标取向，提出推进地方法治建设评估实践的可操作性建设。

二、地方法治建设评估的三个样本分析

近年来，一些地方悄然进行法治建设评估，规模颇为壮观，纷纷出台了地方法治建设指标体系和评价标准。如四川省依法治省评价指标体系、评价标准和评估办法，江苏法治社会建设指标体系，河南省公众法治环境满意度评价，法治昆明综合评价指标体系，浙江余杭法治指数等。见表1。笔者对各省市法治建设评估进行调查研究，曾赴上海、天津、浙江、四川、河南、山西等地实地考察。目前无论在理论还是实践上对地方法治建设评估尚未形成统一的认知标准。笔者选择实际运行并正式对外发布评估结果的河南省公众法治环境满意度评估、法治昆明综合评价、法治余杭量化评估为样本进行观察，从中总结现状，发现问题，以期为地方法治建设评估研究及实践提供借鉴。

表1 地方法治建设评估实践分类及概况

(一)河南省法治环境公众满意度调查

河南省是我国第一个量化法治环境公众满意度的省份。2011年，河南省根据法治环境主要构成要素，以公民守法、法律监督、普法效果、总体评价等9个指标在全省开展河南省法治环境公众满意度调查。调查使用CATI计算机辅助电话调查方式，采用国际通用的李克特量表法。调查结果向各市通报，尤其是直接通报到书记、市长和政法委书记。调查结果计入省政府普法依法治理工作考核分值的10%。凡调查结果排在后20名的县(市)、排后10名的区不得参评全国、全省的先进荣誉。[17]

该实践以公众为评估主体，把公众满意度转化为主观数据来概括地方法治环境水平，便于统一标准，进行地区间的比较，实用性强，积极意义不容忽视。但该实践在大规模援引社会统计方法的同时未就法治环境需要何种量化方法进行深入思考，评估内容设计上较为薄弱，只有简单的几个问答题，弱化了法治评估应具有的评判反馈价值。评估方法、程序设计上没有克服经验性的固有缺陷，受制于政府绩效信息公开不足、民意调查技术不成熟等困难，再加上公众的价值观念、文化程度、传统习惯等认知水平，辖区差异、生活水平等评价要素对该调查结果具有较强的影响，该评估的解释力和认可度有限，在实行二年后停止，需要辅以其他方法。

(二)云南昆明法治综合评估

2010年，云南昆明市以《中共昆明市委关于推进依法治市建设法治昆明的实施意见》等为具体指导思想，组建昆明市法治建设领导小组，组成“专家+职能部门法治建设骨干”的21人课题组。2010年9月，发布了《法治昆明综合评价指标体系》并正式发布评估结果，属国内第一个正式公布市级(省会城市)法治指数的地方。

该指标体系由3个一级指标、13个二级指标、33个三级指标代表三个模块：法治的社会环境系统、法治的制度环境系统、法治的人文环境系统。法治的社会环境系统数据来源于官方统计数据。法治的制度环境数据采用日常检查评分和年度综合评分的方式，包括统计相关数据、评价台帐资料、抽查具体案卷和实地检查等多种形式。法治的人文环境数据来源于国家统计局昆明调查队的调查数据。这三个模块数据作为基础数据，最后由独立、匿名的评估专家组和对照组进行综合评价，得出分值。[18]

从评估主体看，该实践具有“政府+公众+专家组”的特征，既可以避免政府机关的自我评价与总结的局限，又克服单纯由公众、专家对法治进行简单判断的不确定性，对于发现问题、推进法治薄弱环节的改革具有积极意义。但从评估内容看，设计者从社会、制度和人文三个方面来量化法治，具体又分为政治、社会、市场等领域，范围过于宽泛。从评估方法看，各种指标内部存在着各种遗漏。比如，定量分析远多于定性分析，如二级指标下“社会安全”细分为五个三级指标：万人刑事案件立案数，万人交通事故死亡数，万人拥有警察数，年一审公诉案件数，亿元GDP生产安全事故死亡率。这种对昆明法治状态的整体性评价并没有进行质性分析，也没有再细分到政府的具体部门，仅以政府提供的绩效数据为准。此外，依法行政指标权重在所有的二级指标中居于第1位，其权重分配做法需要一个合理的解释。

(三)杭州余杭法治量化评估

余杭法治指数以余杭区委区政府的文件为蓝本进行指数设计和构建，以法治余杭建设的九大任务为依据,分解为总指标、区级机关指标、乡镇指标、农村社区指标四个层次，形成包括27项主要任务、77项评估内容的指标体系。自2008年以来连续发布评估结果。

余杭法治评估具体实施主体有四类：一是公众评估，面向公众发放涉及党内廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感等方面的9种调查问卷，调查公众对辖区法治建设的满意度，以权重的35%进行计算；二是法学专家评估，占权重的30%；三是外部组评估，由企业家、新闻记者等进行的评估，占权重的17.5%；四是内部组评估，由来自党委、人大、政府及司法机构中直接参与法律工作的公务员进行评估，占权重的17.5%。从评估方法、程序看，余杭法治评估量化政府职能为纵向指标与横向指标，重在考察各部门的法治绩效。余杭法治评估数据来源为法律数据和调查数据。具体调查方式有实地调查、电话访问和网上调查等，调查区域涉及党政军工农学商等单位，还包括火车站、汽车站等人员聚集的地方。[19]其指数权重设置采用德尔菲法，使用确属合理。

余杭法治评估在设置评估主体、评估内容、指数权重等方面吸收借鉴香港法治指数的一些成功经验，是当前国内最有影响力的评估实践。但课题组过于重视定量评估，对定性分析并无相关实践储备。从2008年开始的评分结果公布情况看，其得出的最后得分实际上主要依靠评估组的主观经验。据介绍，内部组、受调查的群众均是随机抽样，不确定性或随机性太高。而专家组的得分几乎一直高于外部组和内部组。[20]专家组的评分是在短时间内根据各种台帐资料建设起的相关判断，其权威性值得商榷。另外，余杭区作为杭州的一个区，其没有立法权，无法设计与立法相关的指标，对具有立法权的省市借鉴意义有限。

(四)三个评估实践样本的启发

从上例可以看出，地方法治建设评估的方法、原则、构建思路差异较大。主要特点包括：一是当前地方法治建设评估本质上为目标性绩效评估，遵循体制性进路，借助制度变量来评估制度的治理结果和运行质效。二是从评估的路径看，一般将地方法治建设内容进行层层分解，转化为指标进行评价，大致形成内部、外部及内外部结合的评估路径。三是评估内容一般分为主观指标和客观指标。主观指标体现公众的法治满意度，客观指标反映各项法治建设基础的完备程度等。

相对于法治建设呈现的复杂的生长时序与空间上的相互制约关系，法治评估具有不可克服的局限。比如，量化结果的片面性、量化工作的困难性和实践意义上的非客观性等缺陷。地方法治建设具有强实践性特征。因此法治建设评估的核心价值，不在于评估过程好与坏、科学与不科学的判断。评估数据本身只是手段，而背后的法治建设短板才是需要正视的现实。地方法治建设评估要以问题为导向，考虑符合地方实际的应用价值，考量其对地方法治建设关键性、节点性问题解决的贡献。

三、地方法治建设评估的改进建议

(一)加强顶层设计，确保地方法治建设评估的系统性

法治建设评估涉及面广，在缺乏全国性统筹设计情况下，不同地区、行业各自为政、各自评估，不同程度出现了定性和定量不够科学的缺陷，未能充分实现对制约地方法治建设的关键性环节、节点性问题、核心难题等发掘、分析的功能。中国的法治国情指数，绝非一幅孤立的法治行进图，而是法治与社会协调发展的整体演进图。它必须以经济社会发展为坐标，以法治状况与经济社会发展的相关性分析为核心内容，符合经济社会发展与法治相互关系的一般性理论假说。[21]笔者认为，地方法治建设评估要从中央关于法治建设“三个共同推进”“三位一体建设”的战略布局高度进行科学谋划、顶层设计，以建设“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”为要求，系统构建法治建设评估指标体系与考核标准，明确考核内容、原则与方式、程序。还要考虑不同层级区域法治建设的重心和资源禀赋的不同，细化市、县(区)、乡镇、社区的考核标准。同时积极鼓励地方根据实际情况进行有不同侧重点的创新，实现法治建设评估的规范化、程序化和科学化。

(二)兼顾量化和质性方法，确保地方法治建设评估的针对性

法治建设评估是一个复杂的系统工程，既要厘清作为系统三要素的评估对象、评估程序和评估主体，又要考量各要素相互间的吸引、制约并与系统本身的互动，还要关注社会转型与法治成长之间的关联。[22]解决当前地方法治建设评估实践中出现的过度量化问题，实现量化与质性的互补互惠。一是扩展量化指标的深度和前瞻性。对法治建设评估的前提条件，比如制度完善、政策导向和社会环境等因素要通过变量的设计和权重的分配实现定量。二是对地方法治建设的重大问题、关键节点要融入定性研究方法。定性研究可以采取实地体验、开放访谈、参与型与非参与型观察、个案调查等多种方法，明确量化的具体价值指向，对地方法治建设的重点问题、关键环节进行过程性的研究和剖析，实现定量研究无法比拟的优势。[23]三是引入投入、过程、产出、效果指标，更合理地设置主客观指标。比如组织机构健全、法律公共服务产品充足属于投入指标；依法决策、科学立法、规范化执法属于过程指标；制定出来的法规、行政裁决属于产出指标；社会平安稳定、社会秩序良好、群众满意度高等属于效果指标。客观指标更多地适用在投入、过程、产出阶段，而主观指标尽可能多适用在效果阶段。

(三)应用大数据技术，实现地方法治建设评估的信息化

法治建设评估涉及现代治理体系各环节各领域的数据，体量极其庞大。要运用大数据等现代信息技术手段实现新技术与新机制、新平台的有机融合，实现各类专业数据在采集加工、分析检索、输出检验等过程与各类公共数据的集成应用。一是建立法治评估数据库。对各类评估信息按照分类标准进行智能+ 人工归类。这类似于淘宝网站中的添加商品至购物车的操作，操作要求简单、便捷。二是分析梳理相关评估数据。被评估地方、部门依据考核标准、考核方案将相关数据上传数据库。根据考核方案中的考核频率，对相关项目进行智能计分、排名并自动生成相关表格。同时分析地方法治建设过程中亟待解决的短板及其成因。三是数据反馈。根据各地、各部门的责任分工，将问题交办相对应的地方、部门，限期解决。四是优化评估体系。通过数据反馈，及时调整、优化评估体系指标的内容、权重等，与本地法治建设发展要求相匹配。

(四)完善应用机制，提升地方法治建设评估的效用性

一是将地方法治建设评估与其他考评有机结合。做好法治建设评估与地方绩效考核、综治考核、环境保护考核、文明创建考核等的统筹、整合与衔接，建立考评结果共享互认机制，避免重复考评、多头考评造成的消极后果。二是建立评估结果的信息共享机制。以相关的信息载体、共享平台，对法治建设评估所涉及的评估方式、评估重点、数据采集、权重设置等过程性问题与评估结果进行公示，实现法治信息公开及公民知情权的享有。三是强化对评估结果的运用。按照《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，作为主要负责人日常考核、年度考核、任期届满考核考察、职务任免的重要依据。对不认真履行第一责任的党政主要责任人，上级党委要及时告诫和约谈，严肃批评；对连续发生重大违法案件、造成严重社会后果的，要严肃问责、依法追究。

注释：

[1] 汪全胜：《法治评估主体的模式探析》，《法治研究》2015年第2期。

[2][10][19] 钱弘道：《法治评估的实验——余杭案例》，北京：法律出版社,2013年，第43,98-114,97页。

[3] 张德淼、李 朝：《中国法治评估指标体系的生成与演进逻辑——从法治概念到评测指标的过程性解释》，《理论与改革》2015年第2期。

[4] 李 朝：《法治评估的类型构造与中国应用一种功能主义的视角》，《法制与社会发展》2016年第5期。

[5] 孟 涛：《法治指数的建构逻辑——世界法治指数分析及其借鉴》，《江苏行政学院学报》2015年第1期。

[6] 伍业峰：《统计指标的概念、角色及其抽象》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2011年第5期。

[7] 朱景文主编：《中国法治评估报告(2015)》，中国人民大学法治评估研究中心，2016年4月(未刊稿)，第1-177页。

[8] 周祖成、杨惠琪：《法治如何定量——我国法治评估量化方法评析》，《法学研究》2016年第3期。

[9][18] 王启梁、李 娜：《区域性法治评价的初步尝试——2009年“法治昆明综合评价指标体系”是如何形成的》，《云南大学学报》(法学版)2015年第6期。

[11] 《关于在全省开展〈江苏法治社会建设指标体系(试行)〉的通知》，2016年11月29日，http://www.frjs.gov.cn/31006/201611/t3112924.shtml，2016年12月29日。

[12] 《法治湖北建设指标体系征求意见稿出炉 围绕九个方面设立》，2013年10月5日，http://www.hubei.gov.cn/zwgk/bmdt/201310/t20131005_472965.shtml，2016年12月29日。

[13] 王称心、蒋立山：《现代法治城市评价：北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，北京：知识产权出版社，2008年,第69-81页。

[14] 姚颉靖、彭 辉：《上海法治评估的实证分析》，《行政法学研究》2015年第2期。

[15] 张 帆、 吴大华：《论我国地方法治环境生成评估指标体系的设计——以贵州省为例》，《法制与社会发展 》2013年第3期。

[16] 李燕霞：《地方法治评价体系论纲——以“法治浙江”建设为例》，《浙江社会科学》2006年第3期。

[17] 黄丽云：《当前地方法治建设的阶段性特征》，《中国司法》2015年第8期。

[20] 钱弘道：《2012年度余杭法治指数报告》，《中国司法》2013年第11期。

[21] 蒋立山：《中国法治指数设计的理论问题》，《法学家》2014年第1期。

[22] 金善达：《法治指数评估的制度建设研究》，《福建法学》2014年第4期。

[23] 陈向明：《定性研究方法评介》，《教育研究与实验》1996年第3期。

[责任编辑：石雪梅]

2016-12-25

福建省中国特色社会主义理论体系研究中心2016年年度项目“福建省法治建设评价指标体系构建研究”(fj2016B028) 作者简介：黄丽云， 女， 福建长乐人， 福建省司法厅、 依法治省办副处长， 福建农林大学硕士生导师、 江夏学院法学院兼职教授， 法学博士、 理论经济学博士后；施生旭， 男， 福建大田人， 福建农林大学公共管理学院副教授、 硕士生导师， 厦门大学公共管理学院在读博士后。

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