农村土地制度改革的条件和时机是否成熟——农村土地制度改革进行时系列解读 （二）

文/董祚继

农村土地制度改革的条件和时机是否成熟
——农村土地制度改革进行时系列解读 （二）

文/董祚继

任何一项重大行动，总是既要对行动的必要性进行审慎分析，又要对行动的可行性进行充分评估，农村土地制度改革自然不能例外。上篇《为什么要改革农村土地制度》回答了这项改革的必要性，本篇《农村土地制度改革的条件和时机是否成熟》则要分析改革的可行性。

但是，回答农村土地制度改革的可行性问题，困难要大得多。土地制度是国家的基础性制度，事关国家经济发展、政治文明、社会稳定和生态改善，事关广大人民群众的切身利益和长远生计——这也决定了土地制度改革的复杂性和艰巨性。改革的必要性毋容置疑，但改革的方式、力度、路径、步骤却需要精心选择、慎重权衡。实际上，迄至目前，在农村土地制度改革的所有重大问题上几乎都存在争议。这也提示我们，必须对改革的条件和时机进行充分论证。

结合农村土地制度改革的试点实践，笔者认为，应当全面评估改革经济上是否可承受、政治上是否有保障、社会上是否可接受、实践上是否可操作。

经济可承受性

以经济建设为中心是兴国之要，经济发展仍然是解决中国所有问题的关键。因此，农村土地制度改革对经济发展将产生哪些直接和间接的影响，包括政府财力能否承受得起，仍然是首先需要考虑的问题。

应当看到，经过革命、建设特别是改革开放30多年来的实践形成的以公有制为基础，以用途管制、土地征收、产权保护为主要内容的中国特色土地制度，有力保障和促进了经济社会发展。现行土地制度纵有百般不是，但在城乡繁荣发展、综合国力增强中所作出的历史性贡献不容抹杀。所以，即使对这一制度持严厉批评态度的学者，也肯定“地方政府通过获得大量土地出让收入弥补了地方财政不足的问题……通过行政手段征地，避免了土地买卖双方之间的讨价还价，避免了很多投资项目久拖不决，它起到的作用能够保证基础设施建设投资快、见效快”。一些严谨的学者则给予了很高评价。比如：“好在中国的土地制度是一条‘拦水坝’，所以我们要保持土地制度的基本稳定，这是应对机动化和城市蔓延非常重要的关键政策”。又如：在工业化、城镇化、住房商品化快速推进中，土地“扮演了一个极其重要的角色，发挥出了无可替代的杠杆作用，在地方政府招商引资发展经济、融资搞基础设施和市政公共设施建设、扩大政府可用财力等方面，到处都有土地的身影。再如，没有土地财政，“不会有今天中国的城市化的高速发展。……没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话”，因此土地财政是“中国和平崛起的制度基础”。

因此，对于现行土地制度，改革要维持什么、改变什么，改变的部分对未来中国经济发展，特别是工业化、城市化、区域发展、基础设施建设等将带来哪些重大影响，确实需要冷静分析、审慎决策，避免“瞎折腾”。在此略加分析：

——缩小征地范围，理想的状态当然是把所有带有经营性质的建设用地都排除在土地征收之外，让其直接向农村集体经济组织和农户协商购地，但是，即使我们能够区分出公益性用地与经营性用地，仍然有许多难题待解。比如，这样严格限定征收范围后会对工业化、城镇化进程造成多大影响，会不会导致工业化、城镇化进程“断崖式”跌落？又如，包括实体经济在内的产业发展用地，直接向集体经济组织和农户协商购地，会增加多少制度性交易成本，会不会导致负重前行的实体经济雪上加霜？再如，同一区域内，公益性用地实行征收，经营性用地直接入市，农民是否接受这种“双轨制”安排，“双轨制”下农民与政府之间的博弈对征地成本和时间效率究竟会产生多大影响？

——政府土地收入方面，倘若把所有带有经营性质的建设用地都排除在土地征收之外，由此会减少多少土地出让收入（2011～2015年全国地方政府国有土地使用权出让金收入分别是3.15万亿元、2.89万亿元、4.13万亿元、4.29万亿元、3.25万亿元，其中一半左右是征地拆迁补偿等成本性支出，但征地补偿却构成了农民的当前收益）？会减少多少新增建设用地土地有偿使用费收入（2015年中央新增费收入是252亿元，地方新增费收入是561亿元）？

——提高征地补偿标准，理想的状态当然是按照土地规划用途，参照市场价格给予被征地农民补偿（征收一定比例的增值收益），由此政府需要增加多少征地补偿支出？当然，征地范围缩小后，征地补偿支出也会相应减少，增减是否平衡（2011～2013年全国征地补偿支出分别是1.5万亿元、1.4万亿元、2.2万亿元）？

——政府土地出让收入将大幅减少，征地补偿支出却未必减少，政府财力因此会受到多大影响？原先由国有土地有偿出让收入提取并用于社会保障、廉住房建设、教育、农业发展、农田水利、农业土地开发、生态补偿等基金，以及新增费支持的土地整理、基本农田建设等资金将由何处补上？未来的城市建设资金将如何筹集（2010～2013年全国城建支出分别是7621亿元、5565亿元、3049亿元、3775亿元）？

——集体经营性建设用地直接入市和宅基地流转，将促进农村经济发展，增加集体经济组织和农民土地财产性收入，对于GDP的增加和农民人均收入水平的提高会有多大贡献等等。

显然，只有对上述影响进行整体测算和综合对比后，才能判断改革对经济增长和政府财力的影响。否则，改革设计就可能陷入“盲人摸象”。

政治可保障性

对于农村土地制度这样一项关系亿万农民切身利益的社会基础制度的改革，政治上有保障是前提。按照社会主义民主政治制度建设和政治文明的要求，政治上有保障至少包括三层含义：一是在政治目标上，必须坚持和完善中国特色社会主义制度；二是在政治过程上，必须符合坚持人民主体地位、充分发扬人民民主的基本原则；三是在政治观念上，必须符合社会主义核心价值观，特别是社会公平正义。

农村土地集体所有制与城市土地国有制共同构成社会主义土地公有制，这是与我国基本国情、社会文化和根本制度相适应的土地公有

制形态。旧中国长期实行土地私有制导致无法摆脱贫困落后和周期性社会动荡，以及人民公社时期农村社会生产力遭到极大破坏的教训都充分说明，农村土地既不能重回私有制的老路，也不能落入国有化的陷阱。一些人寄望农村土地制度改革能够促成农村土地私有化，一些人把农村土地“还权赋能”的改革措施误读为土地私有化，这是我们要高度警惕的。正如马克思在《资本论》第三卷和《论土地国有化》等著述中抨击的，土地私有制是“荒谬的东西”，“在农村，土地私有制是合理农业的最大障碍之一；在城市，则会引起土地投机”。我们重温马克思主义经典作家的重要论述，对农村土地集体所有制的进步意义就不能有任何怀疑，并将其作为改革必须牢牢守住的底线。

农村土地制度改革的另一个政治逻辑，就是要充分尊重民意诉求，充分吸纳主流民意。中国共产党在革命时期的土地改革主张，深得亿万农民拥护，成为革命成功的关键。新中国成立以来，什么时候土地制度和政策顺应民意、符合民情，什么时候农村社会生产力就得到解放和发展。新形势下改革农村土地制度，主线仍然是处理好农民和土地的关系，前提仍然是充分尊重农民意愿。农民土地能不动就不动，要动也要把选择权交给农民，不能搞强迫命令，不能刮风，不能一刀切。值得注意的是，由于缺乏表达意见的管道，大多数农民的真实看法在现实中很难得到反映，社会上某些偏狭观点反而成了“主流民意”。对此，我们要善于甄别。不同于国家建设强制性征收土地，对于集体土地入市和宅基地流转，要给农民更大自主权，原则上只要直接利益关系人不同意，就不能动土，可以按此划出一条改革红线。

从政治文明的维度考察农村土地制度改革问题，核心还在于是否有利于维护社会公平正义。如果改革结果不能使大多数人受益，却导致大量土地增值源源不断落入少数人囊中，那是有违社会公平正义精神的，也是与改革初衷背道而驰的。中国地域广大，不同地区农村发展差异很大，改革需要兼顾效率与公平，体现发展差别化。有专家近年来一直奔走呼号，强烈质疑某些改革的正当性，认为是让沿海地区违法用地者得利，却使广大内地合法用地者受损；造就了大城市郊区5%的土地食利者阶层，却剥夺了广大农区95%的农民发展权利；迎合了少数人的不合理要求，却加剧了国家征地的整体困难，影响社会整体利益。有专家对纵容城市资本下乡表达担忧，认为不受节制的资本好比“一匹野马”，需要装上“辔头”，因为资本本身的趋利性和流动性，决定了其内在的“非理性繁荣”。这些质疑并非没有道理。显然，一个放任资本逐利、违背公平正义的制度，不可能得到大多数人民拥护，也不可能保障人民安居乐业、实现社会长治久安，因而就不是一个政治上可靠的制度。不加分析、一味盲从，或钳制舆论、一边倒鼓而呼，对改革未必是好事。

社会可接受性

社会对改革是否接受，也是农村土地制度改革必须深入研判的问题。既要吸取过去的经验教训，也要考虑社会大众的观念变化，更要重视改革主体——农民是否接受。

如实说，留存在我们大脑中的农村土地制度改革印记并非总是那么美好。前有山东德州农村宅基地有偿使用制度改革的戛然而止，后有新世纪初年南方诸省集体经营性建设用地入市试点的无疾而终，改革失败的原因虽然多种多样，但都离不开农村社会的复杂性，特别是农村土地所承载的东西太多太多。即使像广东这样集体经营性建设用地流转坚持最久、效果最好、赞许也最多的改革，都免不了给人留下很多疑问。比如，跨世纪到来之前珠三角地区乡村建设一度几近失控，大量高产农田被吞噬（估计有数百万亩之巨），留下大片“三旧”土地（数量同样有数百万亩之巨），以及大量非法土地（超过“三旧”土地的1／3）。这样的“改革”样式显然不能复制，新的改革之路又是否找到了呢？目前关于农村土地制度的观念分化严重，这里仅就宅基地制度改革问题略作比较。比如，对于宅基地取得，支持无偿取得者认为，我国农村宅基地使用权法律制度是以居住保障为基础建立的，权利的取得、权利的内容、权利的行使都必须符合这一价值取向，这也成为宅基地使用权无偿取得的正当性基础；支持有偿取得者认为，宅基地有偿取得不仅能够约束居民多占、超占宅基地行为，而且“使用者付费”才能体现宅基地的集体性质，并为培育宅基地流转市场创造条件；也有人主张，有偿还是无偿，应由当事人协商，不应由国家统一规定。又如，对于宅基地流转，支持者认为，禁止宅基地流转不符合“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的宪法规定，不能以宅基地无偿取得为由限制流转，只要不是重复享受，无偿取得的权利也可以有偿转让；反对者认为，农村宅基地使用权是以自用为目的，以身份为前提，不得以买卖、抵押、租赁、赠与及其他方式转移给集体经济组织以外的自然人和法人，开禁宅基地交易，作为社会弱势群体的农民必定是最终的受损者；也有人认为，应当渐进式允许宅基地使用权流转。对于宅基地退出、宅基地抵押等等，也都众说纷纭，分歧严重。

在理论界改革共识一时难以形成的情况下，我们应该更多倾听农村土地制度改革的主体——农民的心声。这里我们需要引用一些数据。宁夏平罗是33个改革试点县市之一，近年来农村产权制度改革有声有色，形成了所谓“平罗模式”，他们的一条重要经验就是注意收集民意。这次在制定宅基地制度改革实施方案之前也开展了民意调查，共发放问卷调查表9000份，重点就新增宅基地有偿取得、自愿有偿退出、原有宅基地超占面积有偿使用，以及新建大社区、集中安置区的选址、修建、农民住房保障权利如何落实等，广泛征求村民和乡村干部的意见。在收回的8900余份问卷中，拥护和支持改革的农户达到80%以上；60%的农户建议将现有宅基地和房屋打破界限在全县范围内转让，支持符合条件的农户可跨乡镇、跨村申请使用宅基地。在此基础上，平罗对全县宅基地占用现状进行了全面调查摸底，调查数据进一步佐证了农民意愿，从而为改革决策提供了扎实基础。

另据中国人民大学课题组2014年7～9月对冀、鲁、豫三省九县市779个农民问卷调查，4.5%受访者家庭曾有过宅基地交易经历，愿意把自家宅基地“卖掉”的比例为45.9%，对于宅基地抵押贷款持支持态度的比例达到71.4%。课题组由此得出，农民对农村土地的依赖程度已经变弱，农民对宅基地有不同的权利权能主张，也表明当前“渐进式”赋权的农村土地制度改革（而不是更激进的私有化）符合农民意愿。

上述调查当然不能反映全国农村的全貌。应该看到，沿海农村与内地农村、城市近郊与农村腹地、二三产业发达地区与传统农区情况各不相同，农民对改革的意愿、承受能力等都会存在差异，具体改革方案还应该结合各地实际确定。

实践可操作性

实践是检验改革的基本标准，也对改革条件提出了很高要求，包括经济发展形势、集体经济组织管理能力、土地管理基础、相关工作进展等，都对改革推进产生重大影响。

当前我国经济下行压力大，土地市场分化明显。从土地征收制度改革来看，政府要把主要精力放到稳增长、扩内需上，这将使缩小征收范围、提高征收补偿标准面临更大困难。从集体经营性建设用地入市来看，经济趋缓、需求不旺、投资风险增大，将导致集体建设用地进入市场的内生动力不足，降低土地所有权人参与入市的积极性。对于宅基地制度改革来说，经济活动降温，不仅导致有偿使用、抵押流转活跃度降低，而且退出储备、前期工作等将面临筹资困难。

各地农村集体经济组织总体比较薄弱，这对入市主体作用的发挥将产生明显影响。作为集体土地所有权主体的农村集体经济组织，在农村土地制度改革中承担着关键角色，但目前农村集体经济组织的法律性质和地位缺乏统一的法律规定，集体经济组织自身建设不健全、主体地位不明晰、产权归属不明确、管理能力和水平低是较为普遍的现象。这在改革前尚不足以构成重大障碍，而随着改革的推进，集体土地资产管理、土地收益分配、农民自主管理等将明显增多，要求大大提高，相关问题都将浮出水面。

从农村土地制度改革试点情况看，农村土地管理基础不够扎实、科学性不强的问题普遍突出，制约了改革的推进。各种历史遗留问题错综复杂，土地及农房产权资料缺失、权属争议、违法违规等情况大量存在，过去私下交易行为问题丛生、尾大不掉。土地调查不实问题比较突出，调查成果与实际现状不少存在差异。多数地方乡镇土地利用总体规划论证不够、编制不详，村级土地利用规划更是空白，改革普遍面临规划依据不足的难题。

农村改革具有整体性和系统性，农村土地制度改革更是与产权、规划、投资、财政、金融、税收、社保等相关领域改革密切相关。实际中，相关改革不配套问题相当突出。显然，单兵突进式的改革难以肩负起历史重任。

以上从经济、政治、社会、实践四个方面分析了农村土地制度改革的环境条件和影响因素，着重指出了面临的重大制约、困难和挑战。总体而言，改革的有利和不利因素并存，牵引与羁绊作用都有；改革的底线和方向已经明晰，但改革的重点、力度和方式还需要进一步实践探索。当前试点已进入下半场，任务仍很艰巨，应尽量给试点多一些空间、少一些约束，让大家大胆尝试、大胆探索。惟其如此，改革才能深化，才能如期交出一份令人满意的答卷。（未完待续）