深化乡镇国库集中支付改革的思考

蒋晓燕

经过十多年的改革实践，国库集中支付改革基本覆盖到全国各市县，成为财政财务管理的核心基础性制度。但作为我国现行财政管理体制中最底层的乡镇财政，集中支付改革进度却相对缓慢。2014年，随着财政部下发《关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》各地陆续贯彻执行，辖区内部分乡镇积极探索国库集中支付改革，努力推行乡镇财政科学化、精细化管理，缩短了财政资金管理链条，取得了积极的成效，但也发现存在一些问题。

现行的乡镇财政管理体制主要有两种模式：“乡财乡管”和“乡财县管”。由于不同管理体制下乡镇财政的预算管理、权限范围等方面都存在着较大差异，因此，国库集中支付制度改革也相应选择不同的模式。将乡镇视同县级预算单位或按一级财政实施改革。我省由于农业税改革后，乡镇财政收入较少，辖区内乡镇金库先后被撤销，绝大多数地区并不具备独立的乡镇金库，且大部分实行了乡财县管。

乡镇集中支付改革前，政府和财政所及其预算单位开立有多个账户，改革后按照国库单一账户原则，规范乡镇财政账户。根据当地实际情况，各乡镇参照预算单位，在代理银行开设单位零余额账户及乡镇代管资金财政专户，用于财政直接支付和授权支付及核算财政代管的预算单位资金、村级资金及保证金。原在各商业银行开设的其他账户均予撤销，乡镇所有预算资金按照国库集中支付流程进行拨付使用。建立起对乡镇资金支付运用的监测平台，对每笔财政资金的流动实行预算、计划、支付业务流程的全控制。

科目使用的准确、细化，既可以使得财政资金使用更加透明，做到专款专用，避免挤占挪用，又为下年度预算编制提供参考依据。另一方面，由于改革后，各乡镇用款必须通过财政国库支付中心的审核确认才能支付，实现财政监督窗口前移，减少资金使用的随意性。同时国库作为资金集中管理部门，乡财政所作为乡镇财政业务主管部门行使各自的职能，对乡镇财政资金共同监管，并形成相互监督作用管理，提高了财政资金的安全性。

改革前，各支出股室以年度预算、追加预算为依据，编制预算指标控制数，并根据预算单位上报的分月用款计划，进行指标开单，指标信息经各支出股市负责人审核后发送预算股和国库股；支出时，各支出股室打印拨款通知书，经股室负责人和经办人签章后送达国库股，由国库股开具预算拨款凭证，并送达人民银行办理资金拨付。改革后，由预算单位在国库集中支付系统中提出直接（授权）支付申请，经乡财政所审核原始凭证同意后，登录支付系统进行审核，打印直接支付凭证，经国库部门签章后交人行或代理银行进行支付。支出流程的改变，解决了财政资金层层下拨、分散支付、流进环节多和多户头存放等问题，拨款到账时间由原来的2—3天，变为现在的即拨即到。

资金集中存放，强化了政府对财政资金的调控能力。乡镇财政国库集中支付制度改革后，未支出的大量财政资金不再沉淀在乡镇账户上，原来分散在各账户上的资金统一纳入到国库集中支付平台核算，大量资金集中存放在国库单一账户上，由财政统一调度和管理，人行国库部门财政预算存款余额也有了显著提高，财政部门可以充分利用沉淀的财政资金，集中财力、最大限度地将可支配财力用在刀刃上，财政资金统筹调度能力显著增强，从根本上提高了财政资金的使用效益，并有利于财政资金的集中优化配置。

改革前，各乡镇按月申报用款计划，可能与乡镇实际资金的使用情况不一致，造成计划与实际不相符。实行乡镇国库集中支付改革后，通过规范支付流程，并紧密联系资金的实际使用情况，对乡镇的每筆资金流向都明晰掌握，大大强化了乡镇财政管理部门的预算管理意识，有效提高基层人员的财务管理水平，该纠错的事项及时与单位沟通，该拒付的事项严格执行，确保了预算支出的合规性。

由于改革前乡镇（街）原来的管理模式较为松散，资金由单位自行管理。改革后，单位使用资金受到乡财所和国库部门共同监管，原来不规范的支出行为在国库集中支付模式下已无法运行。部分乡镇对改革没有形成正确的认识，认为实施国库集中支付制度后，乡镇对单位资金无法自已支配，影响了乡镇的财务管理权和资金使用权。

乡镇财政预算编制缺乏科学性，随意性较大。如对预算收入的安排是按照上年实际执行数，加上一定增量测算，实际执行起来往往与预算编制相差较远，常常一边执行一边调整预算。预算编制的不科学加大了预算执行的难度，乡镇用款的计划性不够，资金使用的进度把控不严，年初预算不到位，年末决算不正确，直接影响乡镇集中支付改革的顺利进行。

虽然财政国库改革试点方案中确定零星开支应采用授权支付处理，但在我省实地调查中发现，乡镇预算单位的公务卡办卡效率、使用率普遍不高，造成了乡镇集中支付大多使用直接支付处理。

各地使用的国库集中支付系统，与网络平台、指标系统、部门预算系统分属不同的供应商，如需技术支持时，需要与各方沟通，协调起来比较麻烦，影响业务处理效率。

一是农村电信部门运行维护机制滞后，如果发生网络故障，不能在第一时间解决，从而造成用户无法登录服务器，业务无法进行。二是后备电力保障机制不健全，在用电旺季或发电淡季，一旦农村电力供应出现困难，代理银行、乡财政所的设备便难以保障正常运行。

我保障改革的顺利进行，应努力做好宣传工作，帮助乡镇对国库集中支付意义和作用形成正确的认知，妥善处理改革过程中存在的意义和矛盾，化解分歧，争取早日规范实施乡镇财政资金支付，确保乡镇财政运行安全和高效，促进乡镇财政财务管理的科学化、精细化和规范化。

完善乡镇财政预算管理，推进国库集中支付改革要不断完善部门预算，深入细化预算编制，确保在财政资金支付过程中，有明晰的预算作为参考依据。最终达到强化预算监督，提高预算编制的科学性、预算审核的严肃性和预算执行的均衡性。

在强化集中支付代理银行资金准入把关的同时，要进一步加强日常管理、业务辅导和人员培训，提升代理银行业务处理能力和风险防范能力。

建议财政、国库、银行各方以省级为单位推进以减少浪费为目的的改革，整合系统、信息资源，强化技术支持管理，为基层财政日常工作运行提供更好的技术支持。