完善盐业体制改革的建议

李言言

摘要：盐业体制的改革与人们的生活和经济的发展息息相关，盐业体制的完善也会促进经济的发展。本文通过介绍盐业改革的历程及其原因，进一步充分分析了改革后的影响，进而提出了完善盐业体制的法律建议，希望对盐业实践的发展有所帮助。

关键词：盐业体制；监管体制；社会责任

食盐专营的管理制度在我国由来已久，甚至可以追溯到春秋战国时期。在古代生产力低下的情况下，食盐专营管理制度对于国家的发展有着促进作用，不仅可以增加国家的税收，保证食盐的生产安全和秩序，更重要的还有利于食盐市场的稳定和国家的安定。在近现代，历届政府也大都出台了关于食盐专营的制度。新中国成立后，也是延续食盐专营的制度，相继颁布了《食盐专营办法》。随着经济的发展和社会的进步，原有的专营制度并不能适应现在的市场化经济发展，盐业专营体制改革的呼声越来越高。国家在几次对盐业改革都未成功的情况下，于2014年废除了《食盐专营许可证管理办法》。最终，在2016年公布了《盐业体制改革方案》，对食盐专营体制有所放松，不再是国家强制性的定价，也可以进行跨区域的经营，也不会再出现因跨区域使用食盐而受处罚的现象。

一、食盐专营制度改革的原因

食盐专营制度因不利于现代经济和社会的发展而进行改革，但并不能因此来否认食盐专营制度的成就。食盐专营制度在消除碘缺乏病和维护食盐安全以及对增加国家的财政收入都起了巨大的作用。但食盐专营制度仍然存在着不合理的地方。总结下来主要是在以下几个方面。

首先，是盐业专营体制的运行机制存在弊端，因为食盐专营，只有定点食盐企业才有资格生产食盐，就会造成国家各个地区食盐的整体利用水平低下。食盐专营不利于技术的创新，相比较于美国和日本，我国食盐的提取技术落后、生产经营管理方式不先进。当然也会造成食盐产业结构过于单一，市场没有集聚效应，食盐的提取、生产、运输和储存的流通环节就会增多。其次，管理体制不合理。众所周知，我国政企不分的局面也是由来已久，在食盐管理部门更是存在。食盐的政府管理部门和食盐企业没有独立的分开，不但造成管理效率低下的局面，也为政府的寻租和腐败打开了方便之门，这也是盐业改革的一个动力。最后，是利润分配存在弊端。许多地区借着食盐专营之名，进行食盐的垄断经营，进一步使食盐经营地区垄断的合法化，以此来获得高额的利润。正是因为食盐专营可以以很少的成本获得巨额利润，这也就催生了许多制造和售卖假盐私盐的单位。这些都是促进食盐专营制度改革的重要原因和动力。

二、食盐专营制度改革后的影响

（一）普通食盐的价格和安全不能得到保证

虽然食盐在生活中使用量比较小，而且我们对食盐的价格并不是十分的敏感，但食盐却是在我们的生活中必不可少的。食盐体制改革后，我们最关心的是食盐的价格和食盐的安全问题。2016年5月5日公布了《盐业体制改革方案》，明确指出了食盐不再是政府指导定价，而是由食盐生产企业自主确定价格。我们知道企业具有“经济人”追求利益最大化的特性，这一规定出来后，就不能避免有食盐企业为了追求自身利益最大化而在食盐的价格和质量上做不好的变通。很有可能就会出现食盐企业为了争夺市场份额而进行低价销售等不正当的市场竞争活动。食盐专营放开后也并不能保证食盐企业生产出食盐的安全问题。这就需要盐业主管部门对市场要加强监测，防止价格巨大波动和出现大的安全问题。

（二）促进市场竞争，中高端食盐有望发展

《盐业体制改革方案》也明确指出了食盐的生产企业可以进行食盐的流通和食盐的销售。我们知道之前食盐专营，食盐生产企业只能进行生产，并不能进行销售，只可以按照指定价出售给盐业公司，再由盐业公司以批发价销售给各大超市、商场等。食盐专营改革后，这一规定对于促进市场竞争有着巨大的作用。

食盐生产企业进入流通和销售领域后，就会减少食盐的许多流通环节，利润也会重新分配。这样食盐行业企业竞争力就会增强，市场竞争加大，不仅可以激发食盐行业的创新能力，也会增加食盐行业为了减少成本而去革新技术，促进生产水平和技术的进步。

此外，放开对食盐生产企业的约束后，食盐生产企业可以依靠自身的力量建立自己的品牌。因为此次改革还允许生产企业进行跨地区的生产和销售，食盐生产企业也可以扩大自己的影响力，用自身的品牌影响力开展经营，进行生产和销售的一體化经营，打破原来的食盐生产和销售脱离的现状。食盐企业强大后，进一步，中高端的食盐可能会进一步的发展。

长期研究食盐专营制度的四川理工学院法学院副教授罗毅指出，改革方案虽然保留了食盐专营制度，但原有的垄断局面已经被打破，“某种程度上来说，改革方案中的专营已经由原来的垄断经营模式转变成一种行政许可”。改变原来的垄断经营模式，从各方面说，都是对市场竞争有促进的作用，也有利于中高端食盐的出现和发展。

（三）食盐专营仍保留，存在于批发行业

方案强调，将在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革。方案并未取消食盐专营而是用了“完善食盐批发环节专营制度”的表述。也就是说专营仍然会存在于批发环节。这就意味着并没有直接取消专营，这样的好处是食盐政府部门和企业部门的分开有更多的准备时间，对于盐业公司之后发展留了思考空间。

20世纪90年代，我国普遍碘缺乏，为了解决这一问题，国家规定食盐中必须加碘。1996年5月国务院颁布了《食盐专营办法》，对食盐产销实行国家指令性计划管理，对食盐价格实行政府定价。这就奠定食盐专营的基础，各地也都出台了一些专营的规定。这样食盐公司掌握着食盐的经营权和监管权，并不利于市场经济的发展。随着经济社会的发展，弊端日益显现。这其中最主要的原因，是取消食盐专营会导致国家倡导的碘盐的下降，不利于我国碘缺乏症的持续解决，也不利于食盐生产质量的安全保障。

（四）激发企业和行业活力

1.激发创新。市场竞争中，由于多元主体的加入，垄断利益必将不复存在。食盐的生产企业和食盐的批发企业也会将重点研发新的食盐产品，这样食盐市场也会有更多的食盐产品供消费者进行选择。竞争就会增大，食盐行业生存面临危机，必然会倒逼食盐行业体制的改革，进而对食盐行业的国有企业改革有了促进作用，改变国企原来不合理的制度，增加企业的创新力和活力。

2.激发市场潜力。在2016年的改革方案出台前的食盐管理制度相对不那么宽松，对于食盐企业树立自身品牌价值的实现有一定的阻碍作用，也没有最大程度挖掘和体现食盐市场的潜力。改革后，会促进食盐的产品创新、品牌创新和服务创新，也在一定程度上扩大食盐行业的市场规模，进一步激发食盐市场的潜力。

3.促进盐行业的产业结构调整。改革后，也会改变食盐行业企业多而小的产业格局，当然，对于那些生产水平落后、产品创新不足的食盐生产企业和处在竞争劣势的食盐批发企业很可能被市场淘汰，也会提高食盐行业整体的生产水平和研发能力。

4.通过市场竞争，培育出具有国际竞争力的大企业。市场开放后，食盐行业很可能会掀起兼并重组的浪潮。优胜劣汰，落后而竞争力弱的食盐企业将会被淘汰，而对于那些产销一体、跨区域经营、有资源品牌技术优势的大企业将会脱颖而出。尤其是制盐企业进入生产、流通领域后，有很大的竞争优势。可以进行生产销售一体经营，也可以通过兼并收购其他的企业扩大自己的市场份额。对于转型条件较好的专业企业也是一个树立自身品牌的机会。通过这些食盐企业的市场竞争及其制度的帮助，对于我国培养具有国际竞争力的大企业有着不可估量的作用。

（五）食盐专营企业将受到较大冲击

取消食盐专营，冲击最大的不是制盐企业，对于食盐专营企业确是致命的冲击，也会导致绝大部分食盐专营企业陷入生存的危机。市场开放后，单一食盐流通企业将不复存在，必然会分化现有的食盐专营企业。当然食盐专营企业可以有三种选择：一是退出食盐业务去发展其他业务，或者彻底退出进行破产关闭；二是转型成综合型的流通企业，把食盐发展成其一小部分的业务；三是通过与制盐企业联合，形成产销一体的食盐企业。食盐专营企业可以通过这三种选择来减小改革后的冲击。

三、完善盐业体制的法律建议

（一）完善相关法律

改革方案出来后，之前颁布的规章制度必然跟不上改革的步伐。比如《中国盐业管理条例》、《食盐专营办法》都存在着与刚公布的改革方案相冲突的地方。所以就需要对这些规章制度进行修改，通过修改原有的制度来适应最新的盐业改革方案。而且我们发现这些都是国务院颁布的，虽然和法律具有同等效力，但并不是全国人大制定的法律，因此我们也需要提高制度的层级，尽快出台一部专门性的法律对盐业制度进行完善。

此外，2016年5月5日，国务院公布《盐业体制改革方案》也只是盐业改革的顶层设计方案，大部分都是概括性的制度，对于具体的例如如何引入社会资本，参股比例多少、外资能否进入以及生产企业如何进入销售、有无区域、方法等限制，还有食盐批发企业如何改革等等一系列的问题都没有做出具体而清晰的规定，不利于实践中的实施、操作，现在急需制定盐业改革的实施细则来指导实践中操作。

（二）完善食盐的监管体制，确保食盐安全

食盐行业的监管体制与食盐的质量安全密切相关，这就需要食盐行业各个地方的各级主管部门的共同努力。当然也需要工商部门、司法部门、公安部门等部门的积极配合。各部门各司其职，做好自身的监管工作，并提高监管的水平和效率，确保食盐安全。改变还存在的不作为、乱作为、相互推卸责任的态度，对食盐的质量安全及其价格等问题积极监督。食盐行业行政执法部门要严格食盐行政执法，完善食盐行业的安全监管体制，积极解决食盐行业政府部门和企业部门合一的局面。改变之前食盐行业政府和企业合一局面。还有要充分利用网络媒体和舆论的监管，更有益于确保食盐的安全。

（三）完善食盐电子追溯体系

食盐电子追溯体系的建立，在食盐出现安全问题后，对于责任的追究与承担都有着巨大的帮助作用。我们可以通过食盐电子追溯系统查询到食盐的生产、批发、流通，销售的源头。这样对于预防食盐的安全风险也有帮助，可以随时检测到食盐安全问题的来源，也会提高办事的效率。食用盐可追溯体系建立在很大程度上能保证食盐的安全，假冒食盐进入市场也会得到有效的遏制，对解决人们最关心的食盐安全问题有很大帮助。

（四）完善食盐行业信用体系建设

信用体系的建立对于食盐企业有着强大的监督作用。这就需要食盐行业主管部门、行业协会、消费者协会等各方的共同努力。对食盐的制造企业、批发企业、流通企业以及他们的负责人和高级管理人员信用进行审查并进行记录，纳入国家统一的社会信用体系。利用现代的互联网技术及其全国的地方政府联网平台定期进行信用信息的公式。尤其是严格把握食盐行业人员准入的标准，对于申请进入食盐行业的企业，要对其企业以及他们的负责人和高级管理人员信用进行公示，并定期审核并公布相关信用信息。同时，也要做好宣传工作，提高广大人民群众的意识，积极进行举报违法行为。对于违反信用的企业和个人，主管部门不仅要加大监管力度，必要时候要依法采取禁止进入这一行業的措施。各级盐业协会要发挥好协调沟通和行业自律的作用。高质量的食盐毕竟是企业生产出来的，不是监管出来的，对于信用高的食盐企业可以给予一定的奖励，有益于鼓励其他食盐企业生产高质量而又安全的食盐。

（五）加强应急机制建设

加强食盐应急机制的建设，最重要的是制定符合实践的应急方案，这就需要盐业主管部门以及相关部门的共同努力制定切实可行的应急方案。在遇到紧急突发情况下，食盐行业的应急方案要能够发挥起作用，能够与我国的国情相符合。而不能只是一个流于形式的文件。国家物资储备中心要重视对食用盐的储备，能够及时应对紧急突发情况。

（六）给予冲击较大的食盐专营企业帮助

食盐专营改革后，专营企业必不可免的面临较大的冲击，最重要的是要做好相应的安抚工作。笔者认为可以从两个方面进行解决：一是要帮助企业解决好人员分流安置，稳定人心和社会秩序。对于保留原职位的人员并不需要担心，对于不需要保留原职位的人员则需要重点照顾。快要退休的人员尽量鼓励他们提前退休，相对年轻的人员可以鼓励自主创业，或者推荐到其他食盐企业进行工作。当然国家也要为他们力所能及的帮助，比如写一些工作介绍信等。二是要给予企业转型发展的机会，提供便利条件，减少对其的冲击。

（七）企业要增强社会责任

盐业企业负责食盐的生产、加工和销售一系列环节，对于保障食盐的供应和食盐的安全以及预防碘缺乏有着不可推卸的责任。因此盐业企业要增强社会责任感，主动承担自身社会责任，加强自身的诚信建设和企业文化建设，树立良好的企业形象。在制度等方面建设，要履行社会责任，生产合格高质量的产品。

参考文献：

[1]《盐业体制改革方案》.

[2]广发证券-盐业专题报告.

[3]网易新闻：专家评盐改方案：垄断被打破，“跨区域用盐”被罚将成历史.

[4]广发证券-盐业专题报告.

[5]卢力.盐业企业社会责任的几点思考[J].苏盐科技，2013.

（作者单位：南京财经大学）