对县级财政精准扶贫项目资金绩效评价思考与探索

高志琦

摘要：为实现2020年全面小康社会建成的目标，党中央进一步强化了扶贫工作的开展力度。“精准扶贫”是经济逐渐攀升的必要措施，而扶贫资金的有效使用，是扶贫工作顺利实行的前提条件。当前，很多的扶贫资金已经拨到县一级的财政部门了，为了确保财政精准扶贫项目资金使用精确，发挥扶贫资金四两拨千斤的作用，需建立一套完善的绩效评价体制，对精准扶贫资金的使用绩效进行评价，提高财政扶贫资金的使用效率。

关键词：县级财政 精准扶贫项目资金 绩效评价 探索

在精准扶贫的背景下，县级财政预算拨款模式由传统的按收入拨款开始向按绩效拨款转变，从过去的对预算重过程管理转变为重结果管理。近年来，中央财政不断加大对专项扶贫项目的资金投入，财政扶贫资金支出的绩效日益成为政府和社会公众关注的重点。

一、在县级开展“精准扶贫”资金绩效评价的背景及意义

由于资源分配不合理等原因，农村扶贫出现了偏离实际目标等问题，扶贫效果有所下降，在此背景下，实施有针对性的扶贫工作就显得非常重要，“精准扶贫”的实行就是为了实现富强，消减贫困效应而采取的必要方式，为了有效的“精准扶贫”，习主席提出过“六个精准”的要求，这是把精准扶贫工作做好的关键。为了满足千差万别的贫困户的需求，目前大部分扶贫资金的管理权已下放到县一级财政部门，扶贫项目与方式是由县政府或乡政府根据实际状况自行决定。要保证财政精准扶贫项目资金使用，实现扶贫资金的基层整合，我们需要建立起一套科学、有效的县级财政精准扶贫项目的绩效评价体制来加大对扶贫资金的审核和监督。

二、县级财政“精准扶贫”项目资金绩效评价体系的现状

目前，县级政府采取较多的扶贫模式主要有政策兜底扶贫、教育扶贫、异地搬迁扶贫、产业扶贫等。在基层，财政扶贫资金支出主要倾向于政策兜底扶贫、教育扶贫等方面，在产业扶贫和金融扶贫方面多起到的是参与、支持和补充的作用。现在基层对财政扶贫项目资金使用的绩效评价暂处于摸索的阶段，评价指标体制、评价标准体制的形式比较单一。在评价指标设计上仅涉及项目产出和项目效益两个一级指标，在项目产出一级指标下只涉及实际完成情况一个二级指标，在这个指标下又细分了“整村推进”、“重点产业项目”、“高寒山区扶持项目”、“少数民族发展项目”、“老区发展项目”等基本项目，这些指标设计过于简单，且仅涉及产出情况，没有反映投入状况，不能客观全面的反映县级财政的“精准扶贫”项目资金的有效使用。对项目社会效益的定性評价也较为抽象模糊，加之基层评价人员的专业素质水平的限制，这样的财政扶贫项目绩效评价体系很难充分发挥其作用，不科学的评价结果将会对未来财政预算资金的分配产生误导，不利于公共资源的科学合理的配置。

三、县级财政“精准扶贫”项目资金绩效评价的组织及实施

县级财政是扶贫资金的基层管理使用部门，为了满足不同贫困户的资金使用需求，县级财政在扶贫项目选择上有很大的自主选择的权力，提高规范对县级财政扶贫资金的绩效考评，对“精准扶贫”项目实施效果及财政公共资源科学合理配置有着重要的意义。

对评价项目的精心组织与实施是确保县级财政精准扶贫项目资金绩效评价结果科学公正的必要保障。财政精准扶贫的项目纷繁复杂，我们在进行项目的绩效评价时，要充分做好前期准备工作。第一，要明确所评价项目的标准。项目评价的标准可以分为基本和实际标准两大类。基本标准是为改善公共资源配置效率，确保财政预算和政策得以实施，确立适度的支出规模，优化支出结构，最终达到提高资金使用效率的目的。实际目标可根据不同扶贫模式下财政资金支出的实际情况来确定。第二，对主体与客体明确评价。由于县级财政部门的资金分配体制是由一级财政部门先将资金分配给主要管理部门，主要管理部门再将资金分配给资金使用单位或具体的项目，这种特殊性就决定了项目资金绩效评价主体的多样性和评价客体的广泛性。第三，确定县级财政精准扶贫项目资金绩效评价的客体。依据项目资金的流向，可以分为项目财政支出的绩效评价，财政部门“精准扶贫”项目绩效评价和单位“精准扶贫”项目资金支出的绩效评价，县级地方财政精准扶贫项目支出综合绩效评价四个层次。第四，建立专业评价小组。确定项目的评价标准与主客体后，应该密切围绕评价标准与基层政府部门联合来选定机构成员，建立评价组织部门，该部门负责整个评价工作的领导，来拟定评价方案，对组织部门进行委托实施主体对评价对象开展具体的评价工作，以确保绩效评价的顺利实施。

四、县级财政精准扶贫项目资金绩效评的方案设计

绩效评价方案设计是绩效评价工作的核心，一个项目的绩效能否得到科学的合理反映，评价指标的选取及评价方法的选择起着至关重要的作用。首先，对县级财政精准扶贫项目资金进行精准分类是正确选择评价指标的基础。目前县级财政部门涉及的扶贫资金主要分布在农业、社保、金融债务等各条线上，以农业线为主。扶贫资金的性质有专项补助、转移支付、债券资金等多种形式。一个科室可能拥有多种性质的扶贫资金使用，对项目资金来源和资金性质进行科学合理分类是正确选择评价指标的基础。如：按照财政精准扶贫项目资金支出的结果是否可以用货币计量可分为经济性支出项目、社会性支出项目、维持性支出项目。按照资金的具体用途分类可分为政策扶贫资金、教育扶贫资金、异地搬迁扶贫资金等。

其次，在选择评价指标时，由于有些项目具有公共性与复杂性，长期性与阶段性等特性，我们的评价指标也应该结合扶贫项目的实际情况相应的多样化。我们在财政支出项目评价、单位支出、部门支出、财政支出综合绩效评价指标体系的四个不同层次中，选择不同指标来进行评价。在每个层次中我们都可以再细分通用指标、专用指标和补充指标来进行评价。通用指标又可以继续细分为政策性指标，如财政扶贫资金增长、到位、使用情况指标；结构性指标，如不同性质、类型扶贫资金占扶贫资金总额的比例。专用指标和补充指标可根据扶贫资金的性质和扶贫项目的个案进行选择和确定。通过多层次丰富立体的评价指标选择，为县级财政精准扶贫项目资金科学合理绩效提供了科学的依据。

最后，要选适合的评价方法来保证“精准扶贫”项目资金拨付的绩效评价工作圆满完成。对项目资金支出进行绩效评价的方法有很多种，有目标与实施结果比较法、成本-效益方法、最低费用选择法、因素分析法、专家评议法、问卷调查法、查问询证法、阅读资料法等多种方式，我们在对县级财政精准扶贫项目资金支出进行绩效评价时，可以结合不同的扶贫项目模式来采取不同的评价方法，也可以多种方法同时并用，来提高评价结果的科学性和合理性。

五、县级财政“精准扶贫”项目资金绩效评价存在的问题

第一，基层财政精准扶贫项目资金支出基础数据库仍处于缺乏的状态。财政部门支出资金与扶贫对象建档立卡的数据没有有效对接，在确定绩效评价的标准值时存在很大困难，很难保证一些标准值的客观公正。第二，难以提高社会效益。用定性指标描述社会效益，会造成不同社会效益评价结果的不可比性，而将社会效益指标量化成经济效益指标在理论和实践上都存在一定难度。第三，标准的区域特征难以消除，由于贫困村的经济发展水平不一致，致贫原因不一样，财政支出在不同地区产生的效益也存在差异，因此在评价过程中，如何对评价指标进行无量纲化也存在一定困难。第四，法律法规还不够完善，不能保障绩效评价工作顺利进行，还未建立一套具有质量监控的长效机制。

六、结束语

目前基层的财政绩效评价工作尚处于起步阶段，评价结果还无法真正有效发挥对财政预算的导向作用。這些问题和困难的存在促使基层财政绩效评价工作者们要不断加强绩效评价专业知识学习，继续结合工作实际，探索钻研更好的评价方法，为加强基层财政资金，尤其是涉及民生的扶贫资金的管理，充分发挥绩效评价结果在配置公共资源，提高资金使用效率，加强财政监督等方面发挥重要作用而努力。

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