甘肃省学前教育免(补)政策的设计特点及其启示

倪嘉敏

(陇东学院教育学院 ，甘肃庆阳 745000)

甘肃省学前教育免(补)政策的设计特点及其启示

倪嘉敏

(陇东学院教育学院 ，甘肃庆阳 745000)

学前教育免(补)政策是政府主导学前教育发展的有效政策选择，也是强化政府职责、推进学前教育公平的有效路径。甘肃省从2016年起推行了学前教育免(补)政策，该政策以构建学前教育公共服务体系作为政策的基本方向，以追求学前教育公平作为政策的价值选择，以保障农村学前教育发展作为政策的重点，对国内其余省份的学前教育的政策设计具有相应的启示作用。

学前教育免(补)；特点；启示

PDF获取： http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspx doi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2017.04.026

一、甘肃省学前教育免(补)政策的实施背景

学前教育作为基础教育的组成部分，其所具有的公益性与普惠性毋庸置疑，政府兴办与发展学前教育是其担负的基本公共责任。对此，国家从2010年起出台了诸如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等文件，推动了学前教育的蓬勃发展。然而，目前我国学前教育仍然存在诸多问题，尤其是学前教育的供需矛盾问题，已成为制约我国学前教育可持续发展的主要瓶颈。

甘肃省作为经济欠发达省份，学前教育的供需矛盾尤为突出，幼儿的“入园难、入园贵”问题长期存在，从而阻碍了省内学前教育的可持续发展。而落后的教育又将反作用于经济，由此陷入持续贫困的怪圈之中。因此，“扶贫必先扶智，治穷必先治愚”，发展学前教育是缩小贫富差距、提高国民素质的基本路径。鉴于此，甘肃省政府从2014年起开始实施第二个学前教育三年行动计划，在该项行动中，政府通过实施农村小学增设附属幼儿园、推进幼儿园向58个集中连片贫困县的乡镇以及2000人以上的行政村延伸、扶持城市学前教育发展奖补项目等方式扶持学前教育的发展。截至2015年底，全省58个集中连片贫困县实现了乡镇幼儿园全覆盖、2000人以上的行政村已建设完成幼儿园939所，全省适龄儿童学前三年的毛入园率达到75%，比2011年提高30%以上。[1]此外，从 2016年起甘肃省开始全面推行学前教育免(补)政策，由省级财政筹资对所有拥有甘肃户籍的在公办幼儿园与民办普惠性幼儿园就读的幼儿每人给予每学年1000元的现金补助，对贫困县建档立卡户的在园幼儿每人再额外增加1000元的补助标准，并且鼓励各地政府以学前教育券的形式发放至家长的手中。同时，甘肃省还将对58个集中连片贫困县和17个插花型贫困县乡村中小学、幼儿园教师发放生活补助，并在58个集中连片贫困县、17个插花型贫困县和革命老区建成幼儿园2465所。[1]

本文以甘肃省学前教育免(补)政策的实施背景为起点，剖析其政策设计的特点，探寻其对其余省份学前教育政策设计所产生的借鉴价值，以推进我国学前教育的可持续发展。

二、甘肃省学前教育免(补)政策设计的特点分析

学前教育免(补)政策是甘肃省精准扶贫的重要举措，也是甘肃省2016年为民办实事的主要项目。该政策在设计时具有如下特点：

(一)以构建学前教育公共服务体系作为政策的基本方向

美国学者撒谬尔森以社会部门所提供的产品在效用方面是否具有分割性、在消费方面是否具有竞争性、在受益方面是否具有排它性为依据将社会产品分为公共产品和私人产品两大类。公共产品具备效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性等要素，政府应是其供给者；私人产品则具有与之截然相反的产品属性。介于公共产品和私人产品之间的则被称为准公共产品。学前教育虽具有消费的竞争性和受益的排他性等特点，但其具有提高民族素质、缩小贫富差距等社会效应，决定了其所具有准公共产品属性。而众多研究结果表明：学前教育的公共受益率远高于其私人收益率，政府应主导学前教育的发展。因而，构建学前教育公共服务体系已成大势所趋。我国的相关政策文本对此有如下表述：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”①可见，构建学前教育公共服务体系的关键在于提供产品的公共性和服务对象的全民性，这决定了学前教育公共服务体系的建构必须以政府为主导、公共财政支出为主体。[2]而受学前教育管理体制的影响，目前，我国财政性学前教育经费的来源主体为地方政府，但许多地方政府并未按需拨付财政性学前教育经费，政府挤占与挪用学前教育经费的事例时有发生，致使我国财政性学前教育经费严重不足且地区差异巨大，贫困省份或地区适龄儿童的“入园难、入园贵”问题长期无法得到有效解决，省级财政统筹学前教育发展是学前教育公共服务体系构建的关键因素。因而，甘肃省学前教育免(补)政策是以省级政府为主导强力推行，其所有资金全部来源于省级财政，这将有助于缓解幼儿“入园难”、“入园贵”的现实矛盾，惠及到普通民众的利益，是构建学前教育公共服务体系的有效路径之一。

(二)以追求学前教育公平作为政策的价值选择

教育政策是公共权威部门有目的的在全社会范围内分配教育利益的活动，其基本内涵体现为：教育政策是各种相互冲突的教育利益的协调，是价值负载的。[3]可见，如何将有限的学前教育资源分配至全社会、如何协调社会各阶层的利益冲突是学前教育政策制定时必须考虑的关键问题，其实质是政府基于学前教育客观事实在“教育公平”与“教育效率”之间所做的价值选择。由于学前教育在性质上属于更加接近于公共产品的准公共产品，其受益群体为整个社会大众，并非限制在某一个体或某一阶层，学前教育资源及利益应被广大民众所普遍享有，“公平性”是学前教育政策制定时应做的基本价值选择。而学前教育公平作为实现社会公平的前提，主要体现为幼儿受教育机会的均等，最终目的是为了确保每位幼儿都能享受高质量的学前教育。目前，学前教育机会不均等已成制约甘肃省学前教育公平的主要瓶颈。为解决上述问题，甘肃省政府对所有拥有甘肃户籍的在园幼儿家庭及农村幼儿教师予以经济补助，并额外增加了对集中连片特困地区贫困建档幼儿家庭的补助金额。可见，政府在政策设计时将教育公平作为基本的价值选择，秉承了 “补偿弱势”的理念，促使其成为一项符合公众利益的惠民政策。

(三)以保障农村学前教育发展作为政策的重点

如前所述，“教育公平”是学前教育政策制定时所应坚持的价值选择。但受功利主义教育思潮的影响，长期以来，我国在教育资源配置中以“效率优先，兼顾公平”为指导思想，政府在直接对学前教育资源配置时倾向于城市公立幼儿园与示范性幼儿园，农村幼儿园在资源配置中居于不利地位，加之受落后经济条件的影响，贫困省份农村学前教育的发展长期滞后，加大对农村学前教育的政策扶持力度则显得尤为迫切。对此，政府在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中明确提出：“重点发展农村学前教育。努力提高农村学前教育普及程度。支持贫困地区发展学前教育。”②可见，发展农村学前教育将是近几年内各级政府工作的重点。而农村学前教育的发展不仅在于资源数量的扩大，还在于质量的提升。在各省相继实施“学前教育三年行动计划”后，农村幼儿园的数量、幼儿园的入园率均得到了有效提高，但民众对优质学前教育的需求依然旺盛，多渠道提升农村学前教育的质量将是推动农村学前教育发展的主要路径，其关键在于师资质量的提升。然而，受工资待遇、工作环境等诸多因素的影响，目前我国农村幼儿教师队伍的流动性较强，制约了农村学前教育质量的提高。因而，政府通过向农村教师提供经济补偿的方式维护农村教师队伍的稳定性是提升农村学前教育质量的关键举措。鉴于此，甘肃省将保障农村学前教育发展作为学前教育免(补)政策设计的重点，政府通过向农村教师提供经济补偿、增加对农村弱势家庭幼儿经济补偿额度等方式保障农村学前教育的发展。

三、甘肃省学前教育免(补)政策的启示

甘肃省学前教育免(补)政策在设计时充分体现了“政府主导”与“补偿弱势”的基本理念，而现代政府的基本教育职能之一是供给保障教育公平的有效率并作出相应的教育制度安排[4]。因而，该政策实施后将有助于强化政府的公共责任与保障学前教育的公益性与普惠性，是一项行之有效的惠民政策，对国内其余省份学前教育政策设计所产生的启示应不容忽视。

(一)强化政府对学前教育的财政责任

学前教育政府责任是指我国国家行政机构(中央行政机关和地方行政机关)，即中央人民政府和地方各级人民政府所应履行的发展学前教育的职能和义务。[5]现有研究表明：政府的学前教育责任可分为立法、规划、财政投入、弱势补偿、管理、评价等方面。其中，政府对学前教育的财政投入是其基本责任，也是实现“政府主导”学前教育发展的基本路径。相关资料显示：甘肃省2016年学前教育免(补)政策实施中所需的全部资金均由省级财政支付并已发放到位。另据统计，2015年甘肃省公共财政教育支出为499.85亿元，公共财政教育支出占公共财政支出的比例约为16.9%，而当年全国公共财政教育支出占公共财政支出的比例为14.70%。[6]甘肃省的支出比例略高于全国平均水平，表明甘肃省政府切实履行了其财政投入责任，将 “优先发展教育事业”的理念落到了实处。可见，省级政府所担负的学前教育财政责任不容忽视。国内其余贫困省份可借鉴甘肃省的相关经验，由省级政府筹资并强力推进学前教育免(补)政策。

(二)坚持学前教育的公益性与普惠性

从历史角度分析，世界上第一所学前教育机构诞生的根本目的是为了免除家长的后顾之忧，保障工人家庭幼儿的安全与受教育权益，决定了学前教育机构不以盈利作为其根本目的，其所具有的公益属性不容忽视。但受教育产业化思潮及学前教育分级管理体制等因素的影响，目前我国学前教育在发展中仍然存在覆盖面小、普及率低、幼儿入园机会不均等、城乡学前教育发展不均衡、部分学前机构收费居高不下等突出问题，尤其是幼儿的“入园难”与“入园贵”问题已成为制约学前教育发展的主要瓶颈，严重弱化了学前教育的公益性与公平性。在此背景之下，“普惠性”被政府在多个政策文本中提及并强调，实际上， “普惠”这一概念最早被应用于经济领域，指的是发达国家对发展中国家某些出口产品给予普遍的、非歧视的、非互惠的一种关税优惠制度。[7]“笔者认为，“普惠”一词用于幼儿园，是指不以追逐利润最大化为根本目的，能向所有适龄幼儿提供公平的入园机会，且收费低廉、办园条件符合国家标准、师资有保障、教育质量相对较高的幼儿园。这类幼儿园可以由政府直接举办，也可以由企业或个人投资兴办。对于后者，政府可通过奖补、培养教师、直接投资、购买其股份等途径扶持其发展。针对目前我国公立学前教育资源稀缺、民众对学前教育需求旺盛的客观现实，以政府为主导扶持民办普惠性学前教育是政府首要的选择之一。对此，甘肃省于2014年颁布了《甘肃省普惠性民办幼儿园认定和管理办法(试行)》，此办法对民办普惠性幼儿园的申报标准、认定标准、监管方式、评级标准、收费标准等问题作了详尽规定，并且政府将学前教育免(补)的范围界定为“拥有甘肃户籍的在公办幼儿园与民办普惠性幼儿园就读的在园幼儿”，这在减轻幼儿家庭负担的同时也必将有助于推动普惠性学前教育机构的发展。然而，目前我国许多省份没有出台专门针对民办普惠性学前教育机构的政策与文件，致使民办普惠性学前教育机构在发展中举步维艰。一方面，部分质优价廉的民办幼儿园不在政府的政策扶持范围内；另一方面，部分被政府扶持的民办普惠性幼儿园依然存在高收费、乱收费的现象，甚至有许多民办普惠性幼儿园师资队伍不稳、教育质量严重不达标。因此，国内其余省份应参照甘肃省的相关经验，制定与完善相关政策，确保学前教育的公益性与普惠性得以实现。

(三)优化学前教育资源配置模式

学前教育资源配置指有限的学前教育资源在学前教育领域内所进行的合理分配。纵观世界范围，公共教育资源配置主要有两种模式：即公共教育资源从政府流向学校再流向学生或从政府流向学生再流向学校，前者被称为公共教育资源的传统配置模式，后者被称为公共教育资源的“教育券”配置模式[8]。目前，我国则采用了传统模式，但政府在学前教育资源配置中明显倾向“城市幼儿园”与“公立幼儿园”，广大民办幼儿园与农村幼儿园长期居于不利地位。改革现行的学前教育资源配置模式已迫在眉睫。对此，甘肃省在学前教育免(补)政策文本中明确提出：“政府鼓励市县以教育券的形式发放到家长手中。”意味着甘肃省地方政府可直接向在园幼儿家庭发放经济补助，也可向在园幼儿家庭发放学前教育券。何谓教育券？教育券的提出者弗里德曼将教育券定义为：“为了对政府所规定的最低限度学校教育提供经费，政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的’教育机关，这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。这样，家长们就能自由地使用这种票证，再加上他们所自愿 添增的金额向他们所选择的‘被批准的’教育机关购买教育劳务。”[9]可见，学前教育券是一种有价票证，可以用以抵消等额的幼儿园保教费或其它费用。其运作模式大体如下：政府发行具有一定面值的学前教育券并将其发放至在园幼儿家长手中，家长们持有学前教育券后可以为幼儿自由选择各类幼儿园就读，幼儿园收取学前教育券后向政府兑换等额财政资金。学前教育券发行后，公办幼儿园与民办普惠性幼儿园为了获得更多的财政性教育经费，必将通过竞争手段吸引更多生源，其实质是政府借助家长手中对幼儿园的选择权将市场竞争机制引入到了学前教育资源配置中。可见，“学前教育券”计划改变了公共教育资源在传统模式中的配置路径,通过消除政策对公共教育资源进行直接配置等非效率环节而改善了公共教育财政的制度效率。[8]这一政策设计方案可以被国内其余省份广泛借鉴并大胆尝试。

[注 释]

① 参见《关于当前发展学前教育的若干意见 》

② 参见《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》

[1] 甘肃省教育厅.甘肃省从今年起免(补)全省学前教育阶段幼儿保教费[EB/OL]. (2016-02-11)http://www.gsedu.gov.cn/Article/Article_33110.aspx.

[2] 张晗.学前教育公共服务体系的内涵与建构途径研究[J].黄河科技大学学报,2013(1)：116-119.

[3] 孟卫青.教育政策分析：价值、内容与过程[J].现代教育论丛，2008(5):38-41.

[4] 刘复兴.政府的基本教育责任:供给公平的教育政策[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2008(4)：5-10.

[5] 何锋.学前教育政府责任研究[D].南京：南京师范大学，2011.

[6] 中华人民共和国教育部,国家统计局,财政部.关于2015年全国教育经费执行情况统计公 告[EB/OL].http://moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_288422.html.

[7] 秦旭芳，王默.普惠性幼儿园的内涵、衡量标准及其政策建议[J].学前教育研究，2012(7)：22-26.

[8] 吴华.转变公共教育资源配置路径的意义—“教育券”的政策价值分析[J].全球教育展望，2003(7)：14-17.

[9] 戴国芬.区域学前教育券效益研究——以宁波两地学前教育券政策为例[D].宁波：宁波大学，2011:6.

[责任编辑 张雁影]

Characteristics of Free Subsidy)Policy for Preschool Education in Gansu Province and Its Enlightenment

NIJia-min

(DepartmentofEducation,LongdongUniversity,Qingyang,Gansu745000,China)

Free (subsidy) policy for preschool education is an effective decision for the development of a government-oriented preschool education, through which the responsibility of government is strengthened and equal access to preschool education is pushed forward. From the year of 2016, free (subsidy) policy is practiced in the field of preschool education in Gansu province. The policy aims at the construction of a public service system for preschool education, tries to realize equal access to preschool education for all the children, and attempts to promote the development of preschool education in rural area, serving as a reference for the policy making for preschool education in other provinces.

free (subsidy) policy for preschool education; characteristics; enlightenment

2016-12-05;

2017-01-09

2016年度甘肃省“十三五”教育科学规划重点课题 (GS[2016]GHBZ020)

倪嘉敏，女，甘肃庆阳人，陇东学院教育学院讲师，主要研究方向：教育经济与管理,教师教育。

■学前教育管理

G610

A

2095-770X(2017)04-0123-04