我国区域学前教育发展现状及发展方向的比较研究——基于15省市的学前教育三年行动计划的文本分析

田园园

(陕西师范大学教育学院，陕西西安 710062)

我国区域学前教育发展现状及发展方向的比较研究
——基于15省市的学前教育三年行动计划的文本分析

田园园

(陕西师范大学教育学院，陕西西安 710062)

“学前教育三年行动计划”是由中央和地方政府制定的学前教育的发展规划，分析了学前教育的发展现状和未来学前教育的发展方向。通过对全国15个省市自治区的一期和二期学前教育三年行动计划进行比较分析发现：一期关注学前教育基本问题的解决，二期更注重建立完善学前教育体系和教育质量的提升；二期相对于一期目标更为明确，内容更为全面详尽；东部、中部、西部地区依然存在明显的地区和城乡差异。

学前教育；发展现状；发展方向；比较研究

PDF获取： http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspx doi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2017.04.003

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》做出了各省市实施“学前教育三年行动计划”的决议，总体目标是为广大城乡适龄儿童提供学前教育公共服务，基本解决“入园难”“入园贵”的突出问题，并推进以体制机制为核心的学前教育综合改革。2013年是第一期学前教育三年行动计划的收官之年(以下简称“一期计划”)，全国各地展开了大规模的学前教育发展情况的调研工作，并基于一期的经验和问题积极投入到二期计划的编制和实施工作之中。本文基于现有资料，搜集了全国15个省市区的第一期和第二期学前教育三年行动计划文本进行比较研究，了解当前我国区域学前教育的发展现状和未来的发展规划。该15个省市区分别是属于东部地区的北京市、上海市、浙江省、广东省、海南省，属于中部地区的河南省、山西省、湖南省、湖北省、江西省，属于西部地区的内蒙古自治区、陕西省、甘肃省、四川省、广西壮族自治区。

一、不同区域学前教育发展规模现状

各省市区在三年行动计划的第一部分多对本省当前学前教育的发展现状进行介绍，内容多围绕幼儿园总数、公办幼儿园与民办幼儿园比例、幼儿教师情况、幼儿入园率等方面。由于各个省市区所设项目不一致，表1根据各地的一期和二期的学前三年行动计划，再结合2010年和2013年中国及各省市区教育年鉴的数据整理了不同省市区2010年、2013年幼儿教育发展情况。

表1 不同省市区2010年、2013年幼儿教育发展情况

图1 幼儿园总数增长率

图2 在园幼儿增长率

(一)不同区域一期计划实施以来幼儿园规模的发展

幼儿园的规模能比较好地反映学前教育的发展程度。从表1可以看出，在一期计划(2010年)实施以前全国各地的幼儿园总数和在园幼儿数相对较低，除了个别省市(北京、上海、海南、内蒙古、甘肃)本身人口基数较小之外，整体而言，西部地区幼儿园总数和在园幼儿都低于东部和中部地区。一期计划实施以后，各地的幼儿园发展迅速。在幼儿园总数增长方面，海南、河南、湖南、陕西和广西增长率均高于50%，其中河南省位居第一位，幼儿园总数也达到全国最高。在在园幼儿增长方面，海南、河南、陕西和广西增长率都高于50%，其中陕西省位居第一，达到80%。总体而言，东部地区增长率最低，其中浙江省的幼儿园总数甚至呈现负增长，在园幼儿较2010年也只增长了2%。在一期三年行动计划中，东部省市“入园难”的问题已基本解决，但是幼儿园的设施设备较差、保教质量问题突出，提高办园水平成为东部省市区(海南省除外)的重点任务。浙江省就明确提出建设有质量的等级中心幼儿园，着重提高保教质量，关停了一批不合格的幼儿园，从而出现幼儿园总数负增长的情况。然而中部和西部地区依然存在着严重的幼儿园不足、适龄幼儿无学可上的现象，因此新建和改扩建幼儿园，保障适龄幼儿入园是中西部地区一期计划的首要任务。从图1和图2可以看出，中西部省市区的幼儿园总数和在园幼儿的增长率都处于较高水平。总体来看，东部地区幼儿园规模的发展渐趋于饱和的状态，更关注的是质量的提高，中西部地区幼儿园的规模发展较快，其中河南、陕西和广西发展首当其冲，一期计划对学前教育的发展起到很好的促进作用。

图3 幼儿园专任教师增长率

图4 三年毛入园率增长

(二)不同区域一期计划实施以来幼儿教师的基本情况

幼儿教师是学前教育的最基本要素，直接影响着教育质量。从表1可以看出，2010年只有浙江和广东幼儿园专任教师的人数在10万左右，作为人口大省的河南和四川也只有7.20万和5.19万，其他省市区都在5万以下，师资力量远远不足。一期计划全国各省市都做出加强师资队伍建设的决策，多种途径充实幼教师资，加强幼师的专业培训。三年来增幅较大的有海南、河南、内蒙古、陕西、广西等省，达到了60%左右。三年来，幼儿园专任教师的增长率与在园幼儿增长几乎保持同步甚至要高于后者的增长水平。这一举措解决了在园幼儿激增但师资不足的隐患，同时也能有效改善前期幼师匮乏的问题。然而已有研究表明，从师资的学历层次上看，2011年专科以上幼儿园教师比例仅为63.67%，全国有六成幼师无教师资格证。[1]特别是农村地区这种现象更为严重。除了数量上补足补齐师资之外，如何提升师资的素质水平仍然是全国各省市努力的重点。

教育部颁布的最新标准规定，我国全日制幼儿园保教人员与幼儿比应为1∶7至1∶9，半日制幼儿园应为1∶11至1∶13。表1所示，截止2013年底，全国15个省市区均未达到这一标准，只有北京市接近1∶12。单从2013年的数据来看，东部地区大部分省市师生比能维持在1∶20以内，但是中西部地区远远地超出这个范围，广西甚至达到了1∶36，河南、湖南、湖北、江西、甘肃、四川也超出了1∶25的比例，师资现状的改善尚是一个漫长的过程。但从2010年和2013年的数据来看，西部地区的发展是明显的，中东部地区情况也有改观，二期计划实施之后形势会更为乐观。

(三)不同区域一期计划实施以来幼儿入园率情况

从幼儿入园率可以看出政府对学前教育的重视程度和家长对学前教育的需求程度。2010年全国学前教育的三年毛入园率为56.6%，2013年为67.5%。如表1所示，2010年全国各省市区幼儿三年毛入园率表现出明显的地区差异。整体来看，东部地区远远高于中部和西部地区，特别是北京、上海、浙江、广东等发达省市的入园率都几乎达到了其它省市区2013年的水平。其中海南、河南、湖南、江西、内蒙古、甘肃、广西等省甚至未达到全国平均水平。一期计划实施以后，中西部地区的增长趋势明显，变化较大的有海南、河南、湖北、内蒙古、陕西、甘肃等省。其中陕西省2013年的三年毛入园率达到了94.64%，在中西部地区中独树一帜，接近东部地区水平。江西、甘肃、广西等省发展较慢，与全国平均水平仍有差距。

总体而言，东部地区的幼教发展水平要远远高于中西部地区，但一期计划实施以来，中西部地区发展迅速。从现有的数据来看，全国15个省市区中，海南省与东部地区其他省市尚有一定的差距；在中部地区的5个省市中，河南、湖南、湖北发展较快，江西相对落后；陕西省在西部地区中发展是最快的，甘肃、内蒙古变化明显，相对而言，四川、广西发展较慢。

二、不同区域学前教育的总体目标设置

总体目标反映了该地区今后学前教育的发展方向。2010年国务院提出积极发展学前教育，着力解决当前存在的“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，促进学前教育事业科学发展。2014年9月，教育部、国家发展改革委和财政部三部门印发了《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，该意见明确提出城镇和农村全面普及学前三年教育，初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络，逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制和提高幼儿园办园水平和保教质量等要求[2]。表2列举了全国15个省市区一期、二期计划的总体目标。

(一)不同区域一期、二期计划总体目标的横向比较

从表2可以看出，在一期计划中全国各省市区优先解决的问题是普及学前教育的问题，提出了“学前三年学位供给实现全覆盖”、“实现适龄儿童学前教育全覆盖”、“全面普及学前三年教育”、“提高学前三年毛入园率”等方面的要求。在具体实施方面，主要是扩大学前教育资源，包括“规范建设民办三级园”、“新建、改扩建幼儿园”、“创建骨干示范性幼儿园”、“大力推动县、乡公办幼儿园建设”等，同时建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”也在扩充幼儿园上发挥着重要作用。在一期计划中，另一个关注的要点是师资队伍建设问题。幼儿园增加必然会需求更多的师资，大部分省市都提出了补充幼教师资、提高幼师素质和专业化水平。除此之外，建立“覆盖城乡、布局合理、体制完备的学前教育公共服务体系”也被大部分省市列入目标之中。

总体来看，一期计划主要是为起步阶段的学前教育发展指引方向，致力于解决“入园难”的问题，各省市区都准确地把握要点，着重改善这方面，但同时也表现出明显的地区差异。东部地区基础比较好，发展水平已经远远超过中西部地区，特别是北京、上海等省市已经开始关注家庭指导、科学育儿、早期教育等方面，走在探索优质幼教的前沿。西部地区相对来说发展比较落后，但同时表现出鲜明的地区特色。陕西省提出了“基本实现学前一年免费教育”，也是全国首次提出学前免费教育的主张，具有重要的借鉴意义；甘肃省结合中小学办学经验，提出了省、市、县三级办园体制，更能兼顾各个地区的幼教发展；广西省关注到0-3岁残疾儿童群体，加强该群体的早期发现、干预和康复教育训练，为后期的幼儿园的随班就读和特殊儿童教育提供了思路。

经过一期计划的实施，学前教育发展迅速，效果明显，“入园难”“入园贵”的问题得到缓解，但城乡普惠性资源依然短缺，运行保障机制建设相对滞后，二期计划除了继续完成一期计划尚需改善的问题之外，将工作的重心转移到这两个方面。东部地区在2013年学前教育三年毛入园率已经达到了90%以上，任务的重点落在提高学前教育的质量上。在东部地区各省市之间也存在着一定的差异，北京和上海学前教育的发展水平处于全国的前列，二期计划着重优化保教质量和完善服务体系，上海市着手建立规范化的早教服务体系，并且实施面向0―6岁婴幼儿的快乐启蒙教育，努力建设坚持公益、开放多元、优质均衡、充满活力、具有上海特色的学前教育。浙江省和广东省还关注学前教育监管和评估体系的构建和完善。相对来说，海南省发展较为落后，才初步建立学前教育的服务体系和保障机制。中部地区和西部地区较东部地区而言发展缓慢，学前教育的公共服务网络、保障机制和监管体系尚处于开始建设阶段，几乎各省市区都提到了“逐步建立”、“初步建成”和“基本建成”等词。并且西部地区的大多省市依然着重于解决幼儿入学的问题，特别是发展相对落后的地区，如广西壮族自治区和甘肃省二期计划目标达到的学前教育三年毛入园率仅为75%，甚至远远落后于东部地区2010年的水平，表现出我国学前教育发展的严重不均衡。陕西省是西部地区中学前教育发展相对优越的地区，除了国家文件中要求的项目之外，陕西省还提高了资助标准，特别是对贫困幼儿的补助，还要求“推进学前教育的立法工作”，值得其他省市的借鉴。

(二)不同区域一期、二期计划总体目标的纵向比较

对比一期计划和二期计划总体目标可以发现两者任务的内容相同但是侧重点不同。一期尚是学前教育发展起步阶段，扩大学前教育资源，新建和改扩建幼儿园成为各个省市区的首要任务，多途径补充师资也是一期计划的重要内容。经过一期的发展，无论是幼儿园还是幼师数量上基本满足了需要，但是却存在着很多的问题：一是普惠性资源短缺依然是主要矛盾；二是学前教育成本分担和运行保障机制尚未普遍建立；三是师资队伍建设有待进一步加强；四是幼儿园保教质量参差不齐。因此二期计划的重心转移到这些方面。

一期计划和二期计划主要的区别主要表现为以下几点：一、二期计划个别省市区在继续解决一期计划中尚未完成的工作之外，着重于建立和完善学前教育的财政投入机制、成本分担机制和公共服务体系，从多方面维护学前教育的发展。第二，二期相对于一期来说更多地向农村地区和普惠性幼儿园倾斜，增大了对农村学前教育的财政投入和加强普惠性的幼儿园的建设，更大程度地普及学前教育和兼顾教育公平。第三，二期计划增加了“提高办园水平和保教质量”一项，主要是改善很多幼儿园办园不规范、管理不到位和忽视幼儿园的教育价值等问题。第四，从整体来看，东、中、西部地区依然存在着差异，无论一期还是二期计划东部地区提出的目标都要超前一些，特别是东部地区如北京、上海、广州等省市提出的一期计划目标还是西部个别省市二期计划着重解决的问题，但三个地区都保持着自己的特色，稳步地推进学前教育的发展。

表2 不同省市区一期、二期学前三年行动计划总体目标

续表2

注：表中办园体制是政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制；学前教育公共服务体系是指覆盖城乡、布局合理、体制完备的学前教育公共服务体系；学前教育服务网络是以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络；农村学前教育成本分担机制是指以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制。

三、不同区域发展学前教育的主要措施

如何推动总体目标的实现，全国各省市区都制定了具体的措施。2010年国务院提出了关于发展学前教育的意见：扩大学前教育资源、加强师资队伍建设、加大学前教育投入、加强幼儿园准入管理、强化幼儿园安全监管、规范幼儿园收费管理、科学保教、完善机制，加强领导。2013年在第一期学前教育的三年行动计划总结中，针对一期计划存在的问题，国务院明确了二期计划扩总量、调结构、建机制、提质量四个方面的任务。二期计划与一期计划所设条目相似，并在一期基础上有所增加和创新。表3是从以下五个方面对一期和二期计划的主要措施进行了总结。

(一)扩大学前教育资源

在扩大学前教育资源方面，2010年国务院发展学前教育的意见中指出“大力发展公办园”、“鼓励社会力量以多种形式办园”等。一期计划实施之后民办园数量剧增，但仅仅依靠大力发展民办园是不能从根本上解决入园难入园贵的问题的，政府在资助公办园的同时一定要坚持“普惠性”的原则。[3]因此在二期计划中更加突出“普惠性”和向农村地区倾斜，兼顾学前教育发展的城乡不平衡，关注教育公平。在学前教育快速发展时期，单纯依靠政府力量办园已远远不能满足需求，国家在鼓励社会力量以多种形式办园的同时也依法撤销无证幼儿园的资格，制定办园标准，加强幼儿园办园水平的评估。

(二)加大学前教育投入

在加大学前教育投入方面，一期计划增加了学前教育在各类教育中的投入比例，中央财政和地方财政向农村和贫困地区倾斜，优先解决“入园贵”的问题。二期计划在一期的基础上加大了资助和扶贫力度，致力于完善学前教育的成本分担机制和建立专项发展资金多渠道提高学前教育质量。

(三)加强幼儿教师队伍建设

在加强幼儿教师队伍建设方面，在一期计划时期主要面临的问题是师资严重不足，因此多途径地充实幼儿园教职工是首要任务，幼儿园转岗教师就成为该背景下的主要群体，然而转岗教师受其专业水平的制约，会进一步拉大城乡学前教育质量的差距。[4]一期计划结束之后，幼教师资紧缺的情况得以大大改善，因此在二期中各省市区更关注的是教师素质的提高，同时提出“严格实行幼儿园教师资格准入制度”和“保障幼儿教师的待遇”来规范和保障幼教师资发展。

表3 不同省市区一期、二期学前教育三年行动计划的主要措施

(四)健全监管体系

在健全监管体系方面，有研究者对2010—2015年在园幼儿的死亡事件调查发现，幼儿园存在着很大的安全隐患。[5]一期计划主要关注的是加强幼儿园的安全管理，针对当时存在的很多“黑园”问题，着重解决无证办园和规范民办园管理，同时就幼儿园“小学化”的倾向提出解决措施。在二期计划中，关注的是幼儿园的办园水平，加强幼儿园的等级评定工作，规范幼儿园的安全和收费管理，加大了监管力度，在一定程度上提高了幼儿园的教育质量，但同时因为过于繁琐的程序和琐碎的工作给教师带来很大的压力。

(五)提高保教质量

一期计划中突出政府领导的作用，二期计划将加强保教指导单独设项，表3以“提高保教质量”综合两期计划中的内容。一期计划中强调省、市、县三级监管体制，并加强各部门的协调和监管，从而保证学前教育的规范发展，但这局限于外部力量的约束。二期计划中彻底纠正了幼儿园“重保不重教”的误区，通过结对帮扶工作和加强教师的培训着重提高农村地区幼儿教师的教育水平，并通过示范园带动效应整体提高幼儿园的办园水平，能短时间内实现效益的最大化。

在二期计划文本的最后一部分，很多省市区进一步肯定了组织领导的重要作用，包括明确各级地方政府职责、完善工作体制、发挥政府的统筹协调作用等。除了各省市区共有的项目之外，有些省市还提出了发展学前教育的基本原则。如海南省就提出了突出公益普惠、强化政府责任、坚持扩大规模与内涵发展并重、坚持以方便就近入园为主等原则。各省市区也进一步明确了三部门强调的四个重点任务。

总体来说，二期计划比一期更为全面和详尽，从解决“入园难”“入园贵”的基本问题过渡到建立完善学前教育发展体制和提升学前教育发展水平上来。在国家文件的指导下，各省市区的发展目标更为明确，有了一期的经验，在制定措施方面也更加具体可行。然而东部、中部和西部地区的发展方向也存在一定的差异，东部地区特别是发达省市更关注办园水平和整体质量的提高，中西部地区的首要工作依然是解决学前教育发展的基本问题，再兼顾质量的提升。当前我国学前教育发展依然存在着严重的地区和城乡差异。

[1] 汪丞,郭跃进,伍香平.新形势下加强幼儿园教师队伍建设的对策思考[J].学前教育研究,2014(2):27-32.

[2] 王海英.“坚守”与“突破”——解读《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》[J].早期教育(教科研版),2015(5):14-17.

[3] 冯晓霞.大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本[J].学前教育研究,2010(5):4-6.

[4] 蔡军.农村幼儿园转岗教师的生存困境及改善[J].学前教育研究,2015(5):10-14.

[5] 冯宝安,周兴平.2010-2015年在园幼儿死亡事件统计分析与解决对策[J].学前教育研究,2016(2):12-21.

[责任编辑 朱毅然]

A Comparative Study on the Current Situation and Development of Regional Preschool Education in China—Based on the Text Analysis of the Three Year Action Plan of Preschool Education in 15 Provinces and Cities

TIANYuan-yuan

(SchoolofEducation,ShaanxiNormalUniversity,Xi’an710062,China)

“The Three Years Action Plan of Preschool Education” is a development plan for preschool education designed by the central and local government, which illustrates the present situation of preschool education and points the directions for the development of it. Comparative study mainly approaches the first and second period action plans of 15 provinces and regions. Data analysis shows that generally, in the first period, attentions are given to the solution of basic problems in preschool education, while second period, given to the establishment of the development system for preschool education as well as the improvement of teaching quality, and aims and contents included in the second period action plans are more specific, However, distinctive differences are still there between urban and rural areas in eastern, central and western area.

preschool education; present situation; development direction; comparative study

2016-10-07;

2017-02-10

田园园，女，安徽桐城人，陕西师范大学教育学院硕士研究生。

■学前教育理论

G619.20

A

2095-770X(2017)04-0013-07