制度变迁视角下高效审批的实现路径与风险规避

钟坚龙++鲁立新++李华

[摘 要]本文以浙北KQ区近年实施的高效审批50天全流程省级试点为例，展示了地方政府在简政放权、行政审批制度变迁背景下，通过加速审批、优化审批、流程重组、转化审批四个途径，把行政审批时间压缩到50天的制度创新举措，并对地方政府如何规避审批风险提出了相应建议。

[关键词]制度变迁；行政审批；风险规避

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章編号]1672-2426（2017）04-0016-05

中国在转型过程中，中国特色社会主义制度的探索是个艰难的过程。伴随着市场经济的成熟和发展，制度建设也在不断推进，不管是人民代表大会制度、民主协商制度、民族区域自治制度，还是户籍制度、社会救助制度、行政审批制度，都在不断地通过制度改革去适应社会发展。特别是行政审批制度改革，早期的行政审批制度严重阻碍了社会发展，“审批难、审批慢、审批长”的审批现状长期为企业所诟病。因此，从2001年国务院开始行政审批改革，到党的十八届三中全会明确提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，中央不断把权力下放。以此同时，地方政府也在审批体制、审批流程、审批监管、审批事项等方面不断推出改革措施。

学者们也从理论和实证层面对国内行政审批制度进行审视和总结。中国行政管理学会课题组认为国际上英国文化运动模式、澳大利亚公私伙伴关系模式、美国绩效评估模式和加拿大等效授权模式，对我国行政审批改革有所启示。[1]实证层面，查志刚认为我国行政审批的环节、标准、时限、监督、信息共享、档案整理等维度存在问题，[2]黎军认为全国行政审批改革地方政府的创新举措包括审批体制、审批流程、审批监督、审批标准化、审批事项五个维度，并且在地方自主权、立法滞后、制度脱节、可持续性四个方面存在改革困境。[3]

以上研究或者观点，主要关注宏观层次的行政审批改革，比如模式、结构、问题等，较为静态地呈现各地行政审批改革举措。但动态地呈现地方政府如何进行行政审批制度改革的案例研究同样具有重要意义，包括改革的背景、改革的主体、改革的举措、改革的实现路径、改革成效等一个完整的改革过程。在这个过程中，政府如何围绕自身、市场和企业利益实现改革，如何产生改革动力，如何推动制度变迁，如何化解改革危机等，这些问题能够显现制度变迁中政府的角色和作用。基于此，本文试图呈现一个浙江省“企业投资项目高效审批50天全流程省级试点”的案例分析，探索地方政府如何实现高效审批以及规避改革的各种风险。

一、分析视角与研究方法

（一）制度变迁与制度创新：分析视角

制度变迁主要是指一种制度在一定时间范围内是否发生变化的程度[4]，当然既包括进步也包括后退。而在变迁方式上，林毅夫概括出了经济学领域的诱致性制度变迁和强制性制度变迁。[5]在变迁的主体上，王国勤在研究中发现地方制度变迁实际上是党、国家和社会互动的制度结构构成了制度变迁的制约性条件，从而提供了特定的动力机制。[6]在变迁的过程研究上，中国行政管理学会课题组总结了发达国家的实践经验，为促进中国行政审批制度改革逐步法制化、综合化、规范化、专业化提供了参考。[7]目前制度变迁领域的研究多是从国家层面结合多个地方特色制度变迁进行的宏观梳理，而缺少以某个地方制度变迁进程为案例分析的研究。

制度创新是结合当地实际情况对已有制度进行的改革，是生产关系的调整，是制度变迁的拐点。制度创新的两种模式，一种是政府主导，严汉平等研究三种制度创新的主体，认为在启动期、开发期、发展期的制度创新主体分别应该是宏观主体、中观主体和微观主体。[8]目前我国正处于深化改革这一发展阶段，地方政府的制度创新更值得重视和推广。第二种是市场和企业倒逼，许经勇在研究中发现，民营企业在发展中遇到的制度障碍，是地方政府制度创新的紧迫任务，[9]也是地方制度创新的重要力量。目前在制度创新研究中，研究某个制度创新案例的背景、举措的较少。本文旨在制度变迁视角下，探索地方政府如何创新行政审批制度，如何规避制度创新的风险。

（二）问题与资料收集

本文案例对象是浙江KQ区近3年实施的行政审批改革措施。浙江KQ区是托在一块布上的城市，纺织业是支柱产业，民营企业资本是经济发展的绝对力量，因此行政审批改革的效率影响了经济发展的速度。KQ区行政审批改革始于2012年4月份推行的“模拟审批制度”，充分体现了KQ区政府对行政审批制度改革的主动性，并由此拉开了高效行政审批的改革序幕。从2013年开始，KQ区先后进行了“企业投资项目高效审批100天全流程省级试点”、“核准目录外企业投资项目不再审批省级试点”、“非独立选址项目不再审批省级试点”等多项全国领先的行政审批改革创新试点，并取得了良好效果。

本文即以改革效果最为显著的“企业投资项目高效审批50天全流程省级试点”作为探析对象，主要关注下面两个问题：在制度变迁中，KQ区高效审批50天改革的实现路径是什么；在行政审批改革中应如何规避改革风险。

本文所使用的资料来源于作者和所属调研团队在KQ区审批局、公共服务中心、企业进行的社会调查，共访谈了3位审批局领导、3位窗口工作人员、2位高效审批企业负责人，并对93名全区行政审批工作人员和84位参与高效审批的企业负责人进行了问卷调查。

二、高效审批实现路径

KQ区行政审批改革始于2012年的“模拟审批”，到目前为止已经开展了六轮改革，有效提高了审批效率，可以看作在市场经济飞速发展和产业机构转型升级背景下推动的制度变迁。

（一）制度变迁基础：实现高效审批50天全流程的三大支撑

KQ区工业企业投资备案项目行政审批改革较为彻底，50天全流程是指从农转用（土地征转用）开始到施工许可证的50个工作日时间，包括中介机构的服务时间和公示公告的时间。KQ区工业企业投资备案项目行政审批50天全流程是在KQ区省级权力下放后企业投资项目审批100天全流程基础上进一步改革而来，能实现高效审批50天主要有以下五大创新措施作为支撑。

1.审批权力下放：主动申请省市级下放审批权。浙江省政府以浙政函〔2013〕87号文件作出批复，下放发改、经信、环保、国土、林业、水电、安检、商务等9个省级部门13项省级审批权限到KQ区，绍兴市也同步配套下放12项市级审批权限。在印染产业要求集聚升级、集体搬迁到KQ滨海新区的背景下，KQ区政府充分发挥主动性向省政府申请获得审批权限，“是我们点菜吃，不是说给菜单，我要这些权限，相当于是倒逼”（WJM）。

2.审批体制创新：审批权空间集聚的两大模式。为实现高效审批，KQ区在审批主体和组织机构方面进行改革，通过成立公共服务中心和成立行政审批局的方式实现审批权力的空间集聚，实现了审批权在空间上的集中和内在统一[10]，大大提高了审批效率。

行政服务中心模式是相对集中审批模式，KQ区实现了“两集中两到位”。集中就是部门审批职能向科室集中，各个科室向行政服务中心集中，科室集中到中心以后，事项到位，授权到位。KQ区行政服务中心成立于2000年11月，与KQ区公共资源交易管委会办公室合署办公，全区39个审批职能部门全部进驻“中心”，部门进驻率达100%；全区735项审批事项有687项进驻“中心”，事项集中率超过93%；全区直接在窗口可办结的审批事项635项，充分授权率超过92%。“现在所有的审批都可以在服务中心大楼里完成，不会像以前一样各个局来回跑，确实省了不少时间”（SZ）。

行政审批局模式实现了行使行政审批权的内在统一，行政审批局成立后分为项目投资、商事登记、现场勘探、建设交通、社会事业综合五条线，将25个部门审批合一。行政审批局的成立实现了“一部门审批”和“一章审批”。所有审批都可以在行政审批局这一个部门办理，所有审批文件只用盖行政审批局一个章，改变了“一个审批盖100多个章”的局面。

（3）审批流程创新：流程再造的两种模式。并联审批模式和“承诺+备案”制模式是在审批流程创新的具体举措，通过多部门共同审批和即刻审批缩短审批时间。

模式一是并联审批。并联审批由串联审批发展而来，串联审批是直线审批，只有一项审批流程结束以后，才能用相关文件进行下一步审批，而并联审批是对两个部门以上共同审批的事项同时审批，实现多部门同时审批。“比如说施工图的审查，施工图我们有消防、规划工程证、防雷装置设计审查，以前只能一个一个来，现在变成并联以后，我们可以用立项文件同时审批”（LKZ）。并联审批以后节约了人力成本和时间成本，提高了审批效率。

模式二是“承诺+备案”制。2013年12月，浙江省政府将KQ区列为全省核准目录外企业投资项目不再审批试点，创新举措就是拟定企业投资项目“负面清单”，实行“承诺+备案”制，建立“先建后验”的审批流程新模式。也就是审批局将所需条件和材料书面告知申请人，申请人承诺其符合审批条件，在规定时间内提交材料时由审批机关当场发证。这种“以材料换证”的方式等于取消了审批时间，“定制”审批证件。“这个审批是很快的，我提前去承诺一下要审批，然后就可以拿着材料去换证了，这个审批都相当于去订做证件了”（WZ）。

（二）制度变迁成果：实现高效审批50天全流程的创新路径

高效审批100天全流程发展而来的审批权力、审批体制、审批流程上的创新举措，为高效审批全流程50天奠定了重要基础。高效审批100天全流程获得了区领导的充分肯定和企业主的由衷欢迎，其中高效审批100天全流程试点做法受到了国务院有关负责同志表扬。在100天的基础上，KQ区进一步深化了行政审批改革，把审批时间从100天压缩到50天，具体流程图如下（见图1），具体从以下几个路径节省审批时间。

（1）加速审批：压缩审批时间。高效审批全流程50天在审批局作为重点工作抓，申请高效审批50天的企业可以优先进入审批程序，实现即申即办。同时从以下几个程序压缩审批时间：规划部门出具规划条件由5天缩短至2天、土地征转用审批及下达用地批文由15天缩短至12天、土地成交公示与签订国有建设用地使用权出让合同由14天缩短至6天。通过尽可能在每个流程上提高审批效率、压缩审批时间，达到高效审批50天的实现。

（2）优化审批：增加备案项目。高效审批50天流程中，水保、环保报告审批变登记备案，联合图、施工图审查变备案。备案制施行后，建设项目水保登記备案、建设项目环保登记备案、施工图审备案、防雷装置设计备案、办理交地手续、施工许可证都能实现即刻办理，取消了等待审批的时间。

（3）流程重组：缴费后移。高效审批50天试点中，KQ区并没有获得更多的审批权限，只能在流程上进行重组压缩审批时间。流程重组包括两个措施，一是前置条件简化调整，重组前原来的土地征转用审批后规划部门再出具规划条件，重组后土地征转用审批与规划部门出具规划条件同时进行。由先后顺序改为同时进行，进一步完善并联审批的流程；二是违规缴费松绑后移，重组前要缴纳了出纳金及契税后，审批部门才能发放施工许可证，重组后缴纳出纳金及契税调到验收阶段，只要在验收前缴纳相关费用就能完成验收。“现在配套费也晚交，城市建设配套费，新型材料押金，我这个项目有400多万要交。本来是拿施工许可证之前就要交掉，现在是项目验收以后再交，这样节省了我们的成本啊，因为刚开始的时候我们经济（状况）本来就紧张（SZ）”。通过后移违规缴费，不仅帮企业节约了成本，也省去了企业筹款和缴费的时间，从而提前了施工许可证发放的时间。

（4）转化审批。高效审批50天中，对相关审批环节进行了转化和优化，方式就是取消部分审批和转化部分审批。一是取消了部分流程，50天全流程中取消了项目会审、可研报告，通过减少流程压缩审批时间，这个流程节省了38天时间；二是把“办理建设用地许可证、供地手续、土地使用证”统一转化成“交地手续”，并且实现即办，这个环节节省了8天审批时间。

通过以上四大创新举措，KQ区行政审批效率大大提高，审批时间大范围减少。截至笔者调研结束，KQ区申请50天全流程审批的企业共有5家，已完成3家，审批时间均在50天以内。

三、行政审批制度变迁的风险规避

本案例从某种程度上暴露了浙江省行政审批制度的缺陷和不足，也为地方政府如何规避行政审批改革的风险提供了启示。地方政府在完善行政审批制度时，必须规避“改革陷入非法”、“改革成果难以固化”、“配套制度建设滞后”三大风险。

（一）规避“改革陷入非法”的风险

浙江KQ区高效审批100天到50天中，“优化”了项目会审、办理建设用地规划许可证、办理决定竣工期限的土地使用证、施工许可证阶段的白蚁防治，虽然用“转化”、“优化”代替了“取消”审批项目，但实质上还是精简掉了部分流程，并且取消了部分立项文件，与《行政许可法》不吻合。另外，KQ区高效审批50天全流程对传统流程进行了调整，把办理施工许可证前置到办理建设用地规划许可证、办理决定竣工期限的土地使用证环节，容易导致企业在施工时并未获得土地使用证，产生新的土地纠纷，引发当地百姓和企业矛盾；把施工图审查前企业应缴纳的城市建设配套费后置到施工验收阶段，存在部分企业“拒绝兑现”前期缴费承诺的风险。调查结果显示，25.8%的工作人员对企业验收后再上交建规缴费持“不是很相信，最好先缴费”的态度，仍有5.8%的审批企业负责人认为“部分改革与法律法规冲突”，3.5%的审批企业负责人认为“审批后缺少部分证件”。这些都容易让行政审批制度改革陷入非法的境地。

因此，地方政府开展的行政审批制度改革应加强合法性保障，34.9%的企业负责人认为地方政府应向上级申请改革，直到批准改革再实施。因此地方政府一方面及时向上级部门汇报改革状况，推动修改完善相关法律法规，并出台相关文件加大改革的合法力度；另一方面建立突发事件应急机制和改革“试错”保障机制，由行政审批局、审批负责人、项目代理员成立应急小组，出面协调，确保审批进程流程不受阻，由地方政府以文件的形式说明“因行政审批制度改革而产生的法律责任应当豁免”，减轻审改人员的工作压力，把历史的责任交给政府承担。

（二）规避“改革成果难以固化”的风险

本案例中，KQ区的行政审批改革宣传力度不够，新成立的审批局没有成立宣讲团队，没有固定的场地展示审批经验，审批局也没有到其他地方宣传和介绍审批成果经验，高效审批成效宣传范围不广。调查结果显示，64%的企业负责人听过区内范围的企业家或同行点赞KQ区高效审批改革，37%的企业负责人听过市内其他区县的企业家或同行点赞KQ区高效审批改革，只有15.1%听过国内其他省的企业家或同行点赞KQ区高效审批改革，说明高效审批改革的影响范围主要在市内。另外，还存在可借鉴性不强的问题，目前高效审批50天全流程只在全市范围推广，各地由于缺乏政策支撑、集中办公地点支撑、骨干队伍支撑、相关机制支撑等改革基础，难以仿效KQ区行政审批改革措施。

因此地方政府在开展行政审批改革时应巩固改革成果。不仅要建立宣传队伍加大宣传力度，在审批办、中介机构、审批窗口等队伍中选出技术骨干组成宣讲队伍和培训队伍，承担推广改革经验和指导改革实践的职能。同时要及时总结改革试点成果，通过出台政府文件、审批系统内部表彰、审改总结大会的方式，对行政审批改革的成功经验和不足进行总结，避免出现“用新的改革替换旧的改革，只有改革没有成效”的情况。通过推广和总结的方式让改革落地生根。

（三）规避“配套制度建设滞后”的风险

行政审批制度改革的深入需要配套制度建设的跟进，包括领导机制、应急机制和保障机制。调查结果显示，浙江KQ区24.4%的审批企业负责人认为“配套改革跟进不足”是审改的难点。首先是审批领导层面缺乏长效机制，11.6%的企业负责人认为改革过于依赖领导推动是审改的一个问题。领导重视成为推动改革的最重要因素，但随着申请审批企业数量减少，体制内的力量减弱，再加上领导岗位调换，高效审批的长效机制欠缺将影响改革持续性问题。同时审批过程层面缺乏应急机制，目前施工建设单位和施工设计单位之间、水保审批部门和国土审批部门之间都因为沟通问题、审批失误等原因发生过审批受阻事件，由于缺乏审批应急机制，最后都是以审批局领导出面协调并做担保得以解决，但应急机制的缺乏必然影响后期改革的推进。再次，审批工作人员层面缺乏保障机制，在行政审批工作中，审批工作人员因为法律法规问题而日后受到追责的担心程度为：比较担心的有30.1%，很担心的有22.6%，完全不担心的有17.2%，比较不担心的有16.1%，担心程度为一般的是12.9%，多数工作人员处于较为担心的状态。由于部分审批流程与法律法规有所冲突，审批工作人员又需对审批行为终身问责，一旦审批企业以流程不合法为由控告审批工作人员，审批工作人员将为此承担后果。目前还没有建立审批工作人员的法律保障机制，没有在制度层面上为审批工作人员在高效审批上“试错”保驾护航。

因此地方政府在完善审批制度改革时应及时加强配套机制建设，一是建立长效的领导机制，以文件的形式确定行政审批改革领导小组组长由地方一把手兼任，确保行政审批不会因为领导不重视而中断，同时定时出台行政審批年度计划、三年规划。二是要扭转“政绩改革”思路，制度创新的政绩一般都会归功于创始者，“改革出政绩”的思路不利于改革的持续推进，因此要取消新政策作为成绩的考核标准。三是加快推进高效审批的配套改革，其中最重要的就是加强对企业监管的力度。改变政府“重审批轻监管”的社会治理观念，通过定期监管解决企业反映的“政府在审批验收完以后，对企业放任不管”问题，对水保、环保、能评、施工图设计等审批环节内容在验收后要定期审查，避免出现“验收后再违建”的现象。

参考文献：

[1]中国行政管理学会课题组.部分发达国家行政审批改革的制度设计和工具选择[J].中国行政管理，2015，（1）.

[2]查志刚，马靖芳.行政审批改革与法治化建设的对策与建议[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2013，（5）.

[3]黎军.行政审批改革的地方创新及困境破解[J].广东社会科学，2015，（4）.

[4]潘秀珍.转型期中国行政审批制度变迁：一个路径依赖的分析视角[J].中共福建省委党校学报，2010，（7）.

[5]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性适度变迁[M].上海人民出版社，1994.384.

[6]王国勤.制度变迁中的党、国家与社会：一个案例探析[J].南京社会科学，2012，（7）.

[7]中国行政管理学会课题组.部分发达国家行政审批改革的制度设计和工具选择[J].中国行政管理，2015，（1）.

[8]严汉平、白永秀.三种制度创新主体的比较及西部制度创新主体定位[J].经济评论，2007，（2）.

[9]许经勇.制度创新：我国民营企业的二次创业[J].财经科学，2000，（5）.

[10]黎军.行政审批改革的地方创新及困境破解[J].广东社会科学，2015，（4）.

责任编辑 宋桂祝