健全云南生态保护补偿机制的探索

龚申（云南省人民政府研究室）

健全云南生态保护补偿机制的探索

龚申（云南省人民政府研究室）

在市场经济和区域竞争发展的背景下，生态保护补偿作为生态文明建设的有力抓手或重要工具，在平衡和协调经济社会发展与生态保护之间的矛盾中，发挥着越来越重要的作用。我国的生态补偿机制从最初的森林生态效益补偿基金开始，对象逐渐扩大到矿产资源开发、自然保护区、生态功能区、流域等领域，到现在几乎涵盖了生态文明建设的各个领域。特别是，2016年4月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，为探索建立多元化生态保护补偿制度体系指明了方向，开启了生态补偿的新征程。

自云南争创国家“生态文明建设排头兵”以来，生态文明建设的步伐明显加快、力度明显增强，也取得了许多可喜的新进展：生态环境保护制度不断健全，国土空间开发格局进一步优化，以水土气为重点的生态环境保护得到强化，生物多样性保护成绩斐然，绿色经济稳步发展，资源节约利用水平不断提高等等。但是，云南生态文明建设仍然存在一些明显短板，薄弱的生态保护补偿机制就是其中之一，进一步健全生态保护补偿机制刻不容缓。

一、云南开展生态保护补偿的创新实践

近年来，云南在森林、湿地、生物多样性保护、水环境治理等领域进行了一些生态保护补偿探索和实践。

1. 建立了以生态价值补偿为主体、生态质量考核奖惩为辅助的生态功能区转移支付制度体系。自2009年起，在中央财政设立的国家重点生态功能区转移支付制度基础上，云南根据森林、湿地、草地、耕地等生态元素的物理当量（即面积），按照不同生态元素的生态价值相对关系，形成了一套指标计算体系，动态计算全省16个州市、129个县（市、区）的生态价值，并以此为依据分配生态补偿资金。与此同时，云南还建立了配套的生态环境质量监测考核奖惩机制，对各地生态环境质量开展年度考核，考核结果与生态补偿资金直接挂钩。

2. 实施了森林生态效益补偿制度。云南逐渐形成了以公共财政投入为主的森林生态效益补偿机制，不断健全和完善了公益林管护机制，实现了国家级和省级公益林补偿同标准和同管护的全覆盖。同时，实行公益林管理责任制度，建立法人负责制，采取林业、财政双线责任管理，层层签订公益林补偿目标管理责任状，把重点公益林管护和补偿资金兑现的责任落实到管护单位和管护人员。

3. 开展了流域生态补偿探索和试点。在南盘江（昆明市与曲靖市交界断面）开展流域横向生态补偿试点，以选定的跨界河流考核断面（州市交界处）的水质监测结果为依据，州（市）间进行生态价值相互补偿。在此之前，在洱海流域早已出现县（市）之间的横向生态保护补偿。2014年，大理市与洱源县签订《大理市与洱源县洱海保护治理生态补偿协议书》，确定大理市每年支持洱源县洱海保护生态补偿项目资金1500万元，专项用于洱海源头入湖河流的保护治理。

4. 探索和实践资源有偿使用制度。目前，除农业灌溉及农村生活用水外，云南已全面开征水资源费，要求取用水均需缴纳水资源费。2013年，云南水资源费征收金额达8亿元，基本实现了全省水资源的有偿使用。而且，云南正在研究探索资源有偿使用和生态补偿价格政策，按照“谁使用谁付费、谁污染谁付费”和“谁受益谁补偿”的原则，建立资源有偿使用和生态补偿价格机制。

二、云南生态保护补偿方面存在的不足

一是生态保护补偿配套制度还不健全。云南现有的生态补偿制度主要体现在对保护生态环境的补助上，还没有把生态补偿与区域经济社会发展、消除贫困问题、实现基本公共服务均等化等问题综合起来考虑，缺乏系统分类补偿制度机制，技术服务支撑明显不足。例如，云南生态保护补偿的指标计算还比较粗略，没有形成较为精细的计算生产体系，而且没有较为专业和规范的生态保护补偿考核结果作为依据和支撑，生态保护补偿资金分配还不够精准和科学。

二是生态保护补偿范围偏小。目前，云南生态保护补偿的对象主要针对森林、湿地、草地、耕地等资源，范围未完全覆盖全省重要的生态资源。例如，云南金沙江、南盘江、红河、澜沧江、伊洛瓦底江、怒江等6大水系流域人多地少、经济发展滞后、生态环境系统脆弱、保护治理的任务艰巨，但至今仍未纳入流域生态补偿范围，导致流域内投入生态环境保护的欠账越来越多，经济社会发展与生态环境保护的矛盾突出。

三是生态保护补偿资金来源渠道单一。云南生态补偿资金完全依赖于财政资金，仅由中央财政资金和省级财政资金构成，没有基层政府的投入，也没有市场力量的参与，既不利于做大资金盘子，又不利于调动地方的积极性。例如，云南“十二五”期间筹措使用的生态补偿资金为215.8亿元，其中，中央财政资金为138.76亿元，省级财政资金为77.04亿元。

四是生态保护补偿管理机制不顺。云南生态保护补偿管理的职能职责分别涉及发改、财政、林业、环保等部门，这些部门分别通过不同渠道主导着生态保护补偿政策的制定、执行以及相关项目的实施。“九龙治水”导致存在责任主体不明确、工作协调难度大、管理效率不高等问题，在监督管理、项目推进和资金投入上难以形成合力。

三、江西省开展流域生态补偿的经验

2015年，江西省出台了《江西省流域生态补偿办法（试行）》和流域生态补偿系列配套考核办法，对鄱阳湖和赣江、抚河、信江、饶河、修河等五大河流，以及长江九江段和东江等流域实施生态保护补偿，率先在全国建立覆盖全省的流域生态补偿机制。具体做法如下：一是多渠道筹集生态保护补偿资金。采取“五个一块”方式（即中央财政争取一块、省财政安排一块、整合各方面资金一块、设区市与县（市、区）财政筹集一块、社会与市场上募集一块）筹集了首期流域生态补偿资金20.91亿元。二是合理设计生态补偿指标体系。采用因素法结合补偿系数来测算各地生态补偿指标，从多个维度来评价各地的生态补偿系数，再结合流域生态补偿考核结果计算出全省100个县（市、区）的生态补偿指标，并以此作为分配生态补偿资金的依据。三是全力推动跨界流域生态补偿。江西省就推进东江流域跨界生态保护事项主动与广东省进行了多次对接和协商，双方已达成了初步共识。特别是，2016年4月份国家提出“在江西—广东东江开展跨流域生态保护补偿试点”后，江西省积极争取到国家财政部、环保部的支持，及时起草了《江西省人民政府广东省人民政府关于东江流域水环境补偿的协议》、《江西—广东东江流域水环境补偿实施方案》，抓住了召开2016年泛珠三角区域合作首长联席会议的有利时机，将“东江流域生态补偿试点”成功列入省部际协商会议的议题，强有力地高位推动东江流域跨界生态补偿，取得了显著成效。

四、对健全云南生态保护补偿机制的建议

健全生态保护补偿机制，实施生态补偿项目，不仅可以维护和提升云南重要生态功能区的生态屏障作用，提升生态保护的水平；还可以探索建立适合云南省生态文明建设实际的绿色发展方式，为创建成为生态文明建设排头兵奠定坚实基础。结合云南生态保护补偿的现状，借鉴省外的先进经验，对健全云南生态保护补偿机制提出以下建议。

第一，建立生态文明建设联席会议制度。生态保护补偿事权涉及部门较多，在推进和实施中难免会遭遇“多龙治水”的无奈和尴尬。建议建立由省政府分管环保工作的领导牵头，省级财政、国土、农业、环保等部门参与的生态文明建设联席会议制度，并将生态保护补偿作为生态文明建设联席会议的重要议题之一，统筹各部门和各方力量与资源，进一步健全生态保护补偿机制，强有力地推动生态保护补偿工作取得更大实效。

第二，完善生态保护补偿配套制度体系。目前，云南关于生态保护补偿方面的制度零零散散、不成体系，而且内容上具有云南特点的措施太少，缺少创新性和拓展性。建议结合云南生态文明建设的特点，尽快建立与经济社会发展状况相适应、主要支持重要生态功能区域的生态保护补偿体系；尽快实现森林、草原、湿地、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖的目标，努力在生态保护补偿方面做出表率和示范；大力推动全省生态监测能力标准化建设，建立科学的生态保护补偿考核制度，推进生态保护补偿价值评价标准化。

第三，拓宽生态保护补偿资金来源渠道。渠道少一直是云南生态保护补偿资金的盘子小、数量少的主要原因之一，导致资金收支矛盾十分突出。建议进一步完善省以下转移支付制度，建立省级生态保护补偿资金投入机制，完善森林、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法，逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。鼓励各州（市）、各县（市、区）多渠道筹集生态保护补偿资金，拓宽资金来源渠道。积极探索和完善资源使（取）用权、碳排放权交易等市场化的生态保护补偿模式，坚持生态资源资本化的方向，建立生态资源市场化的交易机制和补偿模式，形成补偿主体多元化、补偿方式多样化的资金筹集和投入体系。

第四，积极推动跨地区河流横向生态保护补偿。当前，国家鼓励支持各地探索和实践横向生态保护补偿，明确提出了推动“云南贵州广西广东江西开展跨地区生态保护补偿试点”。云南应抓住有利时机趁势而上，借助泛珠三角区域合作行政首长联席会议等平台，借鉴江西与广东开展东江流域生态补偿试点的经验做法，主动与泛珠三角区域内其它省区开展对话和协商，积极推进南盘江、金沙江、赤水河等跨地区河流横向生态保护补偿取得实效。

第五，建立完善矿产资源开发生态保护补偿制度。由于法律制度的不健全、管理不善等方面的原因，云南矿山地质环境保护工作十分滞后，各类矿山存在不同程度的地质环境问题，建立矿产资源开发生态补偿制度势在必行。应及时开展研究，明确矿产资源开发生态补偿的主体、客体，科学合理界定补偿范围、补偿标准和补偿方式，在此基础上建立矿产资源开发生态补偿实施方案，从政策和法规等层面建立完善云南矿产资源开发生态补偿的长效机制。强化采矿权人对矿山地质环境恢复治理的责任和义务，做好废弃矿山土地复垦、整理、绿化工作，实现矿产资源开发与地质环境保护、土地资源利用的良性循环。