新型城镇化与土地制度改革中的核心问题思考

毕艳红

摘要：在新型城镇化建设步伐不断加快的今天，土地制度改革已成为核心问题所在。为了更好地促进新型城镇化的建设，切实加快小康社会的建设，必须在土地制度改革方面注重对其的完善。该文主要从新型城镇化建设中的人、地、钱三个方面，提出了促进新型城镇化建设和土地制度改革的几点建议。

关键词：新城城镇化；建设；发展；土地制度；改革

城镇化的建设将直接关系到中国经济能否得到持续健康的发展，而人、地、钱又是制约新型城镇化的主要因素，所以为了更好地加快新型城镇化的建设步伐，不断的提高土地制度改革成效，就必须注重对其制约因素的分析，才能确保土地制度改革的针对性和科学性。以下笔者就此展开分析。

一、土地制度改革在新型城镇化建设中的必要性分析

目前中国的土地制度最初形成于上世纪七八十年代初期，其最为根本的特点就在于城乡土地分割，城市土地为国有，而农村与市郊的土地，除了法律规定国有土地外，其余的土地均归属于农民集体。即便近年来中国在土地制度方面进行了多次修订与完善，而其核心又主要是变更使用权或变更经营范围，而城乡分割制度则没有得到改变，农民并没有权利进行土地的买卖，而只有在建设需要时由政府进行征收和初步开发，最终通过招投标制度进行出售。

而在新型城镇化建设的今天，其核心内容不仅包含了土地制度改革，而且还包括了其配套措施的完善，所以要想促进新型城镇化的建设，就应将土地制度改革作为其核心内容。制度实施过程中会导致农民的权益被侵犯，而这就可能导致社会矛盾纠纷。新型城镇化的实现需要集约化和高效化，但是目前的土地制度导致大量土地资源浪费，在这样的现状下，要想加快新型城镇化建设进程，就必须加强现有土地制度的改革和完善[1]。

二、新型城镇化建设中土地制度改革面临的三大壁垒

1、人

在新型城镇化建设过程中，人属于主体性的因素，所以为了将农业人口转向非农业的产业，人的问题是最大的问题所在。但是就当前来看，中国的城镇化率还处于较为低下的水平，这主要是因为政策的限制和体制机制的束缚。而人又是促进经济发展的主要因素，人的消费支出将极大的提高经济发展水平，所以要想顺利实现市民化，就必须在新增农业转移人口上下功夫。而这就需要加强土地制度改革，才能有更多的人带动城镇经济，促进人口城镇化水平的提升。

2、地

在新型城镇化实现的过程中，土地是最为根本性的元素，所以将农村土地从传统的用途转变为城镇用地的过程实际就实现了城镇化。但在这一过程中，就需要对土地的用途进行调整，对土地的权力利益进行重新分配。在收购和出让土地时，会形成差价，这个差价将促进中国城镇化的发展步伐加快。而在目前为了更好地保护耕地，确保在耕地面积不减少的前提下将土地的利用方式进行改进和优化，才能更好地在城镇建设中集约化的利用土地，并对土地资源进行合理的规划和理性的开发。而这一切均需要对土地制度进行改革，这将影响土地制度改革工作的开展。

3、钱

加快新型城镇化的建设势必需要大量的资金，所以其属于高成本改革，中国传统城镇在发展中，其建设资金的来源，主要是低价征用土地和土地出让金的收益，土地财政是城镇化建设中的主要资金来源，在基础设施建设方面则必须通过外部融资的方式来处理。虽然上一轮的偿债高峰期已经过去，但是中国的土地价格正在不断的抬高，征地的难度也在不断加大，这就会导致土地出让金的收益降低，传统的土地财政难以满足目前城镇建设的需要。加上城镇化水平的提升，城市建设基础设施的完善，势必需要增加在这方面的投入，政府作为投资的主体，在尚未形成多元化的投资机制之前，土地制度改革后引发的资金问题将成为一大壁垒[2]。

三、新型城镇化建设中加强土地制度改革的对策分析

1、明确改革的基本思路

在新型城镇化建设过程中，强化土地制度改革工作的开展，首先必须对土地制度改革的基本思路进行明确。为了在制度上促进土地制度的改革和完善，其核心问题就在于如何消除土地利益博弈下的诱因，尽可能地将产权保护与用途管制的关系进行平衡，才能从根本上促进目前土地管理矛盾的解决和优化。在此基础上，应紧密结合各地区的实践，充分做到因地制宜，在确保大政策、大方向不变动的情况下，既要注重耕地保护，又要注重土地的开发建设，才能更好地应对当前征用权比所有权高的制度安排。同时，从法律层面上对现有的土地管理政策法规和制度不断完善，通过法律的形式对土地征收补偿的标准进行确定，尤其是应对公共利益需要的尺度进行有效的把握，才能更好地促进现有土地的保护。目前在征收标准、补偿机制和土地流转程序上还存在诸多不足，在新型城镇化建设中，为了更好地加强土地制度改革，就必须思考上述问题，且在政策上加强引导，对土地管理法进行优化和完善，才能更好地促进土地资源的价值得到最大化的发挥和优化。

2、注重农村集体土地流转制度的完善

明确基本改革思路的基础上，为了更好地在城镇化建设中加强土地制度的改革，应坚持以下几个方面的原则：第一，前提是管制；第二，基础是确权；第三，核心是流转；第四，保障是配套，在此前提下进行整体性推行。

管制是制度改革的前提，因为土地属于不可再生资源，又属于稀缺資源，所以其在使用过程中应尽可能地确保其与长远利益相符，而且土地使用者并没有绝对的权利，必须在用途和规划上服从管制。而就确权来看，其作为制度改革的基础，就应转变传统土地产权禁止流转的观念，在改革中注重土地产权制度的改革，并对农民与土地的关系进行明确，将农民作为土地产权的主体地位明确，这样产权就能从虚变实。

流转是制度改革的核心，农村的集体建设用地要比城市建设用地的总量多很多，但是在当前，并不能有效的流转集体建设用地，这就会导致新型城镇化的建设受到制约。要尽可能地将建设用地利用的潜力充分的发挥出来，紧密结合新型城镇化建设中的用地需求，致力于统一、完善的城市建设用地市场的建设和完善，对土地流转的方式和范围以及流程等进行明确和规划，才能更好地对集体建设用地的流转市场进行不断的规范，促进服务管理配套体系的完善。

配套是制度改革的保障，为了促进土地制度的改革，应在配套制度上进行不断的完善。例如对现有的土地收益和分配制度进行有效的改革，并确保所采用的土地分配收益机制的公平性和统一性，尽可能地达到同地同权和同地同价，对征收主体在征收中的权责进行有效的明确，对土地增值效益进行协调分配，尤其是应确保农民在这方面的分配有着合理的份额，才能更好地在城市中生活和发展[3]。

四、结语

综上所述，新型城镇化与土地制度改革中的核心问题就在于人、地、钱三个方面。这些问题中，地的问题是核心问题，只有切实注重土地制度改革工作的开展，才能更好地促进土地的流转、征收、补偿等。但需要注意的是，土地流转工作的开展，并非一蹴而就，所以必须对农地流转流程进行研究和试验，结合多次试验和总结及专业的评估等，并在流转协议登记备案等制度上进行完善，才能更好地在政府的引导下促进土地制度不断的改进和完善，更好地推动新型城镇化建设工作的开展。

参考文献

[1] 王妍蕾. 新型城镇化与土地制度改革中的核心问题[J]. 经济与管理研究，2013，12：48-52.

[2] 黄征学. 新型城镇化背景下土地制度改革问题探讨[J]. 中国物价，2014，07：28-32.

[3] 夏正智. 推进以人为核心的新型城镇化[J]. 经济研究导刊，2014，36：170-173+179.