中国城市可持续发展若干问题的法律研究

刘晓慧，王兰娟，彭 洁

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

中国城市可持续发展若干问题的法律研究

刘晓慧，王兰娟，彭 洁

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

在城市可持续发展的命题下，经济发展的支撑，政府的规划执行、示范引领,公众的参与及可持续发展理念的养成,缺一不可，而法律在其中的纲领地位和保障作用是核心和关键。因此，完善相关法律法规并在城市建设管理中严格贯彻，对城市可持续发展具有十分重要的纲领作用和保障意义。

城市；城市化；可持续发展；法律保障

21世纪是世界人口成倍增长和城市化突飞猛进的时期，世界城市化率2005年达到48.9%，2007年首次突破50%。目前，全球已有30多亿人居住在城市，超过世界总人口的半数以上[1]。伴随着中国经济的高速发展和全球一体化趋势，中国也迈入了快速城市化的进程[2]。但是，随着城市化进程的不断推进，环境污染日益严重、交通日益拥堵、区域间贫富差距扩大等等“城市病”不断加重的趋势也随之加剧，中国城市的可持续发展面临严峻的挑战。

一、中国可持续发展战略

“人类社会既要达到发展经济的目的，又要保护好自身懒以生存的自然资源和环境”[3]。历史的经验表明，人类社会的发展进步必然伴随着城市化逐步推进的过程。城市是人类文明进步的主要载体和代表者，城市的发展是国家和社会发展的重心。因此，城市的可持续发展问题对一个国家可持续发展战略目标的实现尤为关键。

城市是一个以一定人口和空间规模为基础的复杂的生产和生活系统，只有当城市的城市系统各要素——人口、经济、社会、能源、环境、交通等都能良性协调发展时，城市才能够保持健康可持续发展[4]。

1992年6月联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》等一系列文件并签署了联合国《气候变化框架公约》和联合国《生物多样性公约》两个开放性公约，充分体现了当今人类社会可持续发展与合作的全球共识。《21世纪议程》要求各国制订和组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策，迎接人类社会面临的共同挑战。与全球《21世纪议程》相呼应，中国于1994年3月通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，共20章、78个方案领域，提出了可持续发展的总体战略。该战略的核心为：“在经济快速发展的同时，必须做到自然资源的合理开发利用与保护和环境保护相协调，即逐步走上可持续发展的轨道上来，在提高质量、优化结构、增进效益的基础上，保持国民生产总值以平均每年8%～9%的速度增长”。

不难发现，我国在上个世纪末提出“可持续发展”战略之时，是将可持续发展的重心放在“保持经济高速增长率”上的，以我国当时的经济状况和社会各方面现实状况而言，这也是无奈但唯一的选择。然而，在经过数十年的高速经济发展并成就斐然的今天，我国的可持续发展理念，是否到了应该做出调整的节点？对此，笔者试图以作为国家发展进步最鲜明代表的城市的可持续发展问题作为切入点，略作分析探讨。

二、中国城市可持续发展当前面临的紧迫问题与对策分析

(一)中国城市可持续发展当前面临的若干紧迫问题

1.环境污染日益严重

图表1

近几年，对于生活在中国很多城市的居民来说，印象最深刻的环境状况感受就应该是雾霾了。从几年前PM2.5爆表的第一次报道开始，我国各级政府就开始了对雾霾的治理，然而雾霾却还是一年比一年严重，每年雾霾的天数都在增加①文中图示数据均来源于中国环保部，其中图表1原图由《华盛顿邮报》于2014年2月2日发布。就在本文准备完稿的2016年的12月17日，据中国中央电视台报道，因严重雾霾影响，PM2.5达200-270，我国京津冀等11个省市启动了雾霾的红色一级响应，预计时间将会持续一周左右。。

世界卫生组织(WHO)颁布的空气质量准则认为：如果长期暴露在超过空气质量准则PM2.5——每立方米微粒物超过10微克的空气中，人类总死亡率、心肺疾病死亡率和肺癌的死亡率都会增加。雾霾对人的影响绝不止呼吸道健康那么简单，甚至远远不止心脑血管疾病等范畴，体育锻炼缺乏影响到的身体素质、户外活动缺少对心理的影响、阳光照射缺乏引发的缺钙等等都会给人的健康带来严重的后果。

除了空气污染，我国水污染和土壤污染的状况也同样不容乐观。中国环境保护部(环保部)2014年发布的《2013中国环境状况公报》(报告)显示，2013年,在4 778个中国地下水环境质量监测点之中，水质较差和极差的比例合计59.6%，水质优良的比例仅为10.4%(见图表2)。

图表2

2.交通拥堵日益加剧

交通拥堵已经是中国各个城市都存在且有越来越严重趋势的一个普遍问题，几乎每一个城市人每一天都在受此困扰，而上下班、节假日等高峰时刻，以及雨雪、雾霾等特殊天气时的拥堵状况就更是糟糕。首当其冲的原因是机动车的增长过快，使用数量庞大；其次是道路规划设计不利导致的承载容量不足。

交通堵塞首先使人们大量的时间被浪费在路上，导致价值生产或生活的时间减少，一方面造成经济上的损失，另一方面也降低了城市居民的生活品质。其次，经常或者长时间持续堵车会导致人的心里烦躁，精神压力增加，从而进一步损害其健康。再次，机动车的引擎在塞车时仍然在持续运转，持续消耗燃料，并且在堵塞的时候，由于需要不断变换加速与煞车，更增加了燃料的消耗，因此交通堵塞不仅浪费能源，也更加重空气污染。

3.城市人口规模失控，公共服务规划滞后

1989年全国人大常务委员会所颁布实施的《城市规划法》第4条明确规定，我国在城市化发展道路上实行“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针，但很快东南沿海城市通过大规模征地进行的城市土地规模扩充，尤其是进入21世纪后的城市发展建设进程似乎越来越偏离了这个方针。2014年国务院发布新的《关于调整城市规模划分标准的通知》，对原有1980年版城市规模划分标准进行了调整。新标准将特大城市的城区常住人口标准由“100万以上”提高到500万～1 000万，符合新标准的有11个城市：武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨、香港、汕头。增加规定城区常住人口1 000万人以上的城市为超大城市，中国现有超大城市6个：北京、上海、广州、深圳、重庆、天津。而现行的联合国特大城市标准仍然是100万以上。我国在1985年以前仅有20个城市非农人口超过100万。城市化较早的西方国家的发展经验表明，当城市人口的规模超过了能源、环境、公共服务等的承载能力时，将会引发能源短缺、环境污染加重、交通不畅，以及竞争加剧、矛盾冲突升级等一系列负面效应。

4.城市规划不能落实执行，城市建设浪费问题突出

尽管国家和每个地方城市包括城区都制定有《城市规划法》,然而很多城市的政府领导由于法律意识淡薄、权本位思想严重,往往将已批准通过的城市规划抛在一边,随意按自己的想法上马项目，搞城市建设。为官一任，为追求各自政绩，往往都要重新制定各自任期的城市建设规划,导致城市建设缺乏连续性,可持续发展更是无从谈起。

这种城市建设的随意性和功利性通常导致在实施阶段的片面追求短期经济效益和急功近利，忽视建设质量和对历史文化的传承及历史文化遗址的保护。城市建筑千篇一律,缺乏自己的人文特色，因缺乏吸引外部投资消费的吸引力而使旅游经济等发展乏力。一些房产、道路、桥梁等建成不久就出现严重质量问题，甚至刚刚交工或还在建设中就坍塌倾覆，“楼歪歪”、“桥脆脆”等不断出现，形成了不重视保护劳动价值成果的不良社会环境。

5.不同地域城市经济发展不平衡

我国地区间经济发展不平衡的现象并不是最近几年来才开始，“南北差距”、“东西差距”已经存在多年，只是近些年来不同省市、同省市不同城市以及同一城市内部的发展不均衡、贫富差距有愈发严重的趋势。这一现象所引发的经济落后地区优秀人才大量外流、生育率下降，进而进一步影响落后地区的经济发展潜力的问题尤其值得警惕。

(二)应对中国城市可持续发展问题对策分析

在城市化的过程中，我们不仅要注重城市的量的扩张，更应该重视城市“质”的提升。毕竟，社会发展的终极目标是“提高人民的生活水平”，这里的“人民”应该包括今天的我们和未来我们的子孙。如果我们以及我们的子孙，在中国经济高速发展和城市高度现代化的过程中，不能够享受到城市生活的舒适、便利以及由此带来的满足感甚或恰好相反，那我们的发展就失去了意义。然而越来越多的事实和数据却似乎正在说明：在我国，GDP指数正在日益背离“幸福指数”①“幸福感指数”的概念最早是于30多年前由不丹国王提出，“幸福指数”涉及的11个因素为：收入、就业、住房、教育、环境、卫生、健康、社区生活、机构管理、安全、工作与家庭关系以及对生活条件的整体满意度。当今世界流行的“幸福指数国家排名”，主要是以各地公民的预期寿命、对生活的满意度作为衡量标准，但也考虑各地人均消耗资源量，对环境造成的污染越高，排名越低。。

只有当城市系统各要素——人口、经济、社会、能源、环境、交通等都能良性协调发展时，城市才能够保持健康可持续发展。在城市可持续发展的命题下，经济发展的支撑，政府的规划执行、示范引领，公众的参与缺一不可，而法律在其中的纲领地位和保障作用是核心和关键。

三、国外城市可持续发展的法律借鉴

虽然中国作为一个大的发展中国家当前城市化进程已经步入了快车道，但是相对于发达国家来说我们城市化的历史还很短，在城市建设中借鉴它们的经验、吸取它们的教训，可以让我们少走弯路，实现更加快速、健康、持续的发展。

(一)英国防治空气污染法案

1952年12月5日，英国伦敦发生了“毒烟雾事件”，白天的天空变得如日全食一般的黑暗，伦敦市民普遍感到呼吸困难，短短几天时间，4 000人突然死亡，超过10万人感染呼吸道疾病，数周之后又有几千人死亡，共计死亡一万两千多人，成为20世纪十大公害事件之一。

大雾散去之后，英国人开始了深刻的反思。1953年，伦敦成立了“比弗委员会”(the Beaver Committee),专门负责调查毒雾事件，制定雾霾的治理对策。1956年，英国政府颁布了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法案》(Clean Air Acts)，强制市区内电厂迁至郊区、焚烧炉全部拆除、居民煤灶改用天然气，违反规定严惩10～100英镑罚款或3个月监禁。但是1957—1962年，伦敦又发生了12次严重雾霾事件。1968年，英国扩充了《清洁空气法案》，1974年又颁布了《污染控制法》(Control of Pullution Act),规定机动车燃料组成并限制油品中的硫含量。

经过20多年的不懈努力，伦敦的雾霾天气渐渐由每年几十天减少至只有几天。但英国并未放松对空气污染的防治，随着上世纪80年代英国汽车数量暴增，汽车尾气代替煤炭成为主要污染源，英国政府又陆续出台了多个法案，规定“出售新车必须加装催化器、对大排量汽车征收高额进城费”等。60年后的今天，当北京、新德里等城市经常笼罩在灰黑雾霾中的时候，伦敦已经彻底摘掉了“雾都”的帽子。

(二)新加坡环保法令

新加坡1965年刚刚独立时也曾是一个城区破败拥塞、环境污染严重的地方。建国伊始，新加坡制定了“建设与环境保护并重”的经济发展政策，倡导绿色生活方式。新加坡的环境污染管制法令，对各类废物处理和排放都规定了明确的标准，同时设立专门机构，强化执法力度，确保各项建设和社会活动不会引起不可控制的健康问题、安全问题和污染问题，违反行为都会受到严厉处罚。健全的法律、到位的管理、周密的规划、严格的执法，使新加坡历经30年的经济高速发展后成为了著名的“花园城市”。

四、中国城市可持续发展的法律应对和保障

发达国家在城市发展过程中曾出现过的种种问题，今天的中国各城市正在面对。虽然我国仍然还是一个发展中国家，但如何在城市建设中兼顾环境，节能高效，良性和谐、可持续性地发展，已经是摆在我们面前的迫切需要。

考量发达国家的应对举措，健全的法律、到位的管理、周密的规划、严格的执法，无一可缺；教育宣传，公职人员的示范引领，全面的理念养成等等作用也不可小觑，但其中法律的制定和严格执法无疑起到至关重要的作用。因此，在城市规划建设中，首先，必须制定统一的城市规划立法，并随着社会现实情况的变化及时调整和补充。基于我国当前城市规划中国家、省、市、区县层层立法的现实情况，强调法律原则的统一是必要的。其次，必须严格执法。与城市建设发展有关的立法得不到执行是当前一个非常尴尬的现实。如前文曾提到，尽管1989年全国人大常务委员会所颁布实施的《城市规划法》第4条明确规定了我国在城市化发展道路上实行“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针，但很显然该方针在我国城市化过程中并未得到切实而有效的贯彻执行！法的生命力在于执行，不能执行之法形如虚设。这是在我国城市建设中亟待解决的问题。“国皆有法，而无使法必行之法”(《商君书》)，唯严刑重罚，方可保证法制之运行。

[1]安丰雪.论城市的可持续发展[J].科技创新导报,2010,(18).

[2]吴亚鸾.浅论环境保护与可持续发展[J].中华建设,2009,(10).

[3]宁燕.论城市可持续发展之城市规划[J].建材发展导向,2012,(15).

[4]史文清.论我国城市的可持续发展[J].中共中央党校学报,2010,(1).

[责任编辑:郑 男]

2016-12-22

黑龙江省管理干部学院2016年度院级课题项目“黑龙江省城市可持续发展问题的法律研究”成果

刘晓慧(1971-),女，黑龙江牡丹江人，教授，硕士，主要从事民事诉讼法学研究；王兰娟(1978-)，女，黑龙江哈尔滨人，助教，主要从事民法学研究；彭洁(1962-)，女，黑龙江佳木斯人，教授，主要从事婚姻法学研究。

D912.6

A

1008-7966(2017)02-0108-03