论中国公平竞争审查制度的程序构建

刘大洪,张泊宁

(中南财经政法大学 法学院，武汉 430073)

论中国公平竞争审查制度的程序构建

刘大洪,张泊宁

(中南财经政法大学 法学院，武汉 430073)

近期国务院、发改委和江苏省政府接踵出台了有关公平竞争审查制度实施的文件，其中的程序安排充分顾及了我国目前经济和法制环境的制约因素，具有一定的合理性，但依然只是粗略、局限的制度性规划。事实上，对反垄断执法机关以增强权威性和独立性为目的进行重塑，赋予它实质性的执法权，让其作为二审主体参与公平竞争审查程序，并赋予其对限制竞争政策的撤销权，和对相关责任主体的处罚权以强化事后监督的效能，是构建正当公平竞争审查程序的关键一步。

公平竞争审查；程序构建；政府反竞争行为

经有关学者调查研究，十八大以前，产业政策、财政政策、和信贷政策是政府采用最多的经济管理措施，且产业政策是中心政策，竞争政策没有成为正式的政策术语，市场公平竞争的观念十分淡薄①这一结果是时建中教授通过对“1993—2014”年计32年的政府工作报告；“八五到十二五”5个规划纲要；以及“十四届三中全会、十六届三中全会及十八届三中全会”3个重要决定，共40个文件中“政策”、“竞争”、“产业”、“产业政策”为核心的关键词检索和分析得出的。详见时建中教授于2015年11月12日在云南省昆明市举行的价格监管与反垄断工作务虚会发表的题为《竞争政策在经济政策体系中的地位及实践价值》的会议报告。。而据有关学者对1995年到2005年期间国际经济发展和合作组织(OECD)的12个国家的22个行业进行竞争政策对全要素生产率(TFP)②全要素生产率(Total Factor Productivity):又称为“索罗余值”，最早是由美国经济学家罗伯特.索罗(Robert M.Solow)提出，即总产量与全部要素投入量之比。全要素生产率的增长率常常被视为科技进步的指标。影响的实证调查发现，对TFP增长影响最大的是一国的竞争政策的特定方面，即竞争执法机构的设置及其反垄断活动[1]。历经30多年的经济转型，我国的经济工具也开始出现重视竞争政策的策略性变化，十八届三中全会突破性地提出了“坚持市场在资源配置中的决定性作用”，市场的“决定性”作用所蕴含的全新的政府与市场关系意味着竞争政策要优先于产业政策而处于经济政策体系中的基础性地位。承接十八大精神，继2015年3月以来国家颁布多份文件③2015年3月，由中共中央、国务院颁布的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中首次出现了“公平竞争审查制度”的概念；2015年5月8日《国务院批转发展改革委员会关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出要“建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”；同年6月，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》强调“加快出台公平竞争审查制度，建立统一透明、有序规范的市场环境”；同年10月，国务院发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》中首次提出要“逐步确立竞争政策的基础性地位”，以及进一步明确“实施公平竞争审查制度”。强调建立公平竞争审查制度的方针之后，2016年6月14日国务院颁布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)详细说明了公平竞争审查制度的审查对象、标准、例外规定和保障措施等实施层面的问题，标志着公平竞争审查制度从基础性概念走向了制度性安排。这项制度是树立竞争政策优先地位的重要手段，有利于从源头上，在事前就将拟实施的、带有反竞争因素的行政决策、指令扼杀在摇篮里，同时能够全面地规制政府的反竞争行为，因此弥补了《反垄断法》对于行政垄断规制路径的事后规制和规制范围的不足④我国《反垄断法》对行政垄断的判别标准也存在缺漏，它将追责的行政垄断的范围限定在“滥用行政权力排除、限制竞争的行政行为”之内，而实际上政府反竞争行为不仅包括此类故意的、非法的、严重扭曲市场机制的行为，也包括那些由于政府缺乏理性、信息不畅等自身能力不足或者为实现其他合法的政策目标而无意地、间接地做出的客观上损害竞争的行为。而公平竞争审查的规制对象包括以上两类政府反竞争行为。。除此之外，公平竞争审查制度营造公平市场环境，对于贯彻十三五之创新发展精神，缓释产能过剩以推动供给侧结构性改革也意义深远。然而，《意见》阐述的公平竞争审查制度仍然是一项顶层设计，只有将其粗线条的路径进行填充和细化，制定出详细的操作性方案，才能真正彰显其实效，本文拟对完善公平竞争审查的现有程序性规定进行探究，以期有益于这项制度的最终落实。

一、公平竞争审查程序的基本认识

公平竞争审查程序指公平竞争审查的顺序、方法和途径，它包括了竞争审查的主体和权限分配、审查的基本流程和期限、处理结果等主要内容。公平竞争审查程序虽然无法彻底与行政程序和立法程序割裂开来，但由于审查内容的特殊性，它也具有自身独有的品质和判别标准。

(一)公平竞争审查程序的独特性

笔者在总结国内外有关竞争审查程序的相关规定的基础上，认为其除了遵循程序法定、程序公开和程序正当的一般原则，还具有以下鲜明特征。第一，程序的强制性。公平竞争审查是政策措施出台以前的必经程序，政策制定者无法自由决定是否启动这一程序。行政部门向上级机关报批政策的同时也要提交竞争审查报告，没有经过审查的政策措施不予出台，如果擅自逾越，则要追究相关渎职人员的责任。在实施竞争评估的一些先进法域，竞争评估也是政策制定过程中不可阙如的环节。如根据韩国的《拟实施管制措施影响评估指南》，管制措施必须接受公平交易委员会(KFTC)的竞争评估；而OECD的一些成员国将竞争评估认定为拟提出管制措施前的政府部门的法定义务。第二，程序的技术依赖性明显。行政限制竞争的情形是综合的、多样化的，比如限制市场准入与退出，商品流动、强制信息披露、限缩企业定价空间以及颁布歧视性优惠政策等，因此复杂的竞争审查要求审查主体具备较高的专业水平，但由于政策制定机关的有限理性，各国往往在竞争审查程序中引入权威专家咨询这一环节。例如，为了发展从管制中找到问题的能力，以及提升收集和分析有效数据的技术，韩国的竞争评估需要专家协助以及外部调查机构进行深入评估[2]。第三，是抽象行政行为的审查程序。具体行政行为审查程序设立的基础是特定事实与法律适用，与此迥异，抽象行政行为是建立在是某种社会经济秩序的总体要求之上的。公平竞争审查的对象是政策制定机关开展经济管理活动而制定的法律文件，因此它的程序基础是竞争有序、万众创新的市场经济秩序。程序构建基础的区别衍生出了两种程序在部分内容上的差异，譬如具体行政行为的审查程序往往有调查取证这一环节。然而，公平竞争审查程序一般缺少调查取证的次序，却会增加对相关法律法规、政策规定进行分析论证，以及对市场竞争状况开展调研等步骤。

(二)衡量公平竞争程序优劣的标准

程序的内在与外在价值是判断某种程序安排是否具有合理、正当和高效等优秀品质的基本准则。前者是指程序工具性的作用，旨在为实现其他更高的价值目标铺设道路；后者强调程序本身所带来的利益，如公平正义、民主参与、监督制衡、减少争议等独立功能。公平竞争审查程序应有的外在价值要求其既要确保审查的可操作性，又要有利于促进公平竞争局面、统一的市场规划和稳定的市场秩序形成。而一套良好的公平竞争审查程序的内在价值主要体现在以下几个层面：其一，是严谨和科学验证的结果，它固定的程式能够减少感性错误和审查任意性带来的多余成本，同时，其理性的表现形式更能使人们信服，从而节省解决争议方面的开支。其二,通过相互的制衡来保证制度运作的顺利进行，促进双方都能在合理的范围内获得发展[3]。一方面，能够为政策制定机关的公共决策行为设定强制性程序，相当于为政策的反竞争因素设置了层层关卡，避免政策出台的无序导致的竞争损害加大的可能性；另一方面，限定审查主体自由裁量的空间，审查必须遵循法定的审查时间、次序、处理方法，从而为合理的政策价值划定了法律保障的边界。其三，能够以常态的、共通的程序规则有效地威慑和破除行政损害竞争行为。我国以往惯于发布一次性的、原则性强的行政命令，这些红头文件缺乏统一的法律程式，无法彻底规制行政垄断。而公平竞争审查制度讲求的程序性、规范性、制度性的培育与构建也是终止政府“运动式”落实竞争政策的重要开端，对于推行和落实竞争政策，实为一举多得之策[4]。

二、我国当前公平竞争审查程序之评析

继《意见》中对公平竞争审查程序设置的一般框架之后，2016年7月27日，国家发改委率先出台了《关于贯彻落实〈关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见〉委内工作程序的通知》(以下简称《通知》)，同年8月22日，江苏省政府也发布了首个地方性实施意见——《江苏省公平竞争审查制度实施意见》(以下简称《江苏省意见》)。仔细揣摩以上三份代表性文件程序性规定的优劣之处，在此基础上去粗、取精和补短是构建更加完善的运行程序的必由之路。

(一)三份文件的程序性规定解读

上述文件是三个不同层级、不同类别的行政机关根据本部门性质和职能颁布的，因此其所涉及的程序性内容也是符合自身定位的、极具个性化的方案。

1.《意见》——搭建程序骨架

国务院发布的《意见》相当于公平竞争审查程序的纲领性文件，它规定程序主体、基本步骤、处理结果等核心、共性的内容。

第一，决策主体即为程序主体。公平竞争审查的主体是政策制定机关本身。第二，重视外部监督，包括社会监督和执法监督。“制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见，或者向社会公开征求意见”，“对涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施，任何单位和个人有权举报”，“涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》的，反垄断执法机构要依法调査核实，并向有关上级机关提出处理建议”。第三，处理结果分为允许出台、调整后出台和不予出台三类。第四，强调信息公开。

2.《通知》——完善内部沟通机制

发改委的《通知》在《意见》的基础上对如何完善委内审查的各部门权限划分以及分工交流机制做了进一步的规定：一方面，增加了上级机关对审查机构的监督权。如《通知》明确要求公平竞争审查形成书面结论要上报委领导；另一方面，规定了委内政策制定机关以外的其他司局对审查工作的协助与把关。比如审查机构认为“确有必要的”可以征求价监局的意见。

3.《江苏省意见》——首创联席会议制度

必须优先指出的是，江苏省建立了专门的公平竞争审查议事机制——省联席会议是一大亮点。联席会议主要由江苏省人民政府的物价局、发改委、法制办、商务部厅、工商局等部门组成，主要职能有:(1)指导、协调全省审查工作，研究解决重大问题。(2)监督审查工作。会议不仅有听取政策制定机关对于审查情况报告的常规工作，也是接受社会公众举报的机构。(3)对外联络等其他工作。联席会议形成了一个紧密联系的对话机制，使原本松散的,各自分别进行组织、协调、指导和监督公平竞争审查的相关部门整合起来，避免它们互相推诿。

(二)现有程序的可取之处

《意见》勾勒了公平竞争审查的大致轮廓，确立了基本的、原则性的实施步骤和方法，而《通知》和《江苏省意见》规定的一些具体操作程序也具有独特的价值。

首先，自我审查机制有利于节省立法与执法成本。一方面，我国法律文件的制定程序中包含了制定机关本身对规范性文件合法性进行审查的环节，相当于为公平竞争审查程序的设置提供了可参照的模板，从而避免重新立法授予其他机关审查权限的成本；另一方面，我国经济治理模式集中表现为政策管制，大量复杂的经济政策如果统一交由执法资源有限且对政策的背景、内容和目的不甚了解的反垄断委员会审查，将会极大地增加执法成本。

其次，当下程序重视各部门与审查主体之间的互动，具有处理信息不对称的功能。政策制定机关、反垄断执法机构、法制机关和行业管制机关等程序参与主体所掌握的专业知识在各自的职能领域得以彰显，其实也意味部门之间普遍存在着信息不对称的问题。比如政策制定机关掌握了较多的管制资源和经验，对管制实施非常擅长，但对竞争评估相关知识的掌握不如反垄断执法机构。进一步来说，如果公平竞争审查程序安排能够提供更多的各类参与主体间信息融通交汇的机会，促进程序角色的分工配合与互相牵制，则更能够提高审查的效率。

再次，民主元素突出。公众参与程度不够是经济法程序固有的缺陷，因为民主主义和职能主义通常是一对无可回避的矛盾。而且抽象的经济管制行为是针对不特定的经济主体而实施的具有普遍效力的法律规则，因而这类行为的规制程序往往更难引入民主参与机制。可喜的是，《意见》一再强调公平竞争审查中的公众参与，充分表明了行政机关对民主力量和价值认识的进一步深化。

(三)现有程序的局限之处

总体而言，上述程序性规定并非系统化、规范化和可操作化的法律规则，仍然呈现了较多的不足之处。

1.一次审查难以保证高质量的审查结论

《意见》明确了审查的基本流程，即由政策制定机关对政策措施审查后即作出是否予以实施的结论，因此制定机关在政策措施出台以前的竞争影响审查便是最终审查。然而，自行审查难免会导致自我利益偏在，且政策制定机关很难获取全面、系统和专业的竞争知识和信息，如果没有深厚的竞争文化，又没有第三方对其工作进行审核，政策制定者很可能不会很严肃地对待竞争评估[5]。因此，缺少二次审查程序，虽然能够确保效率，但由此得出的审查结果却很难说是完全公平和严谨的。

2.事后监督程序的缺漏

目前的程序设计赋予了政策制定机关较大的裁量权，然而却在以控权为目的的事后监督程序设置上笔墨甚少。《意见》申明加大反垄断执法机关查处行政垄断的力度来给政策制定机关施压，倒逼其履行公平竞争审查的职责，且赋予了单位和个人的举报权，然而并未作出可行性的操作细则。《苏州省意见》虽然通过联席会议来加强监督，如将其设置为接受举报的部门，但并没有明确规定由哪些部门对举报内容进行调查和处理。又如联席会议虽有权听取制定机关审查工作报告，但若发现政策制定者未经过公平竞争审查便出台有关政策，或者审查不到位而出台的政策措施仍然具有危害竞争的因素，又或者公平竞争审查没有按照法定的期限和步骤进行时，谁有权启动调查和评估程序？再者，虽然重视追究失职渎职人员的责任，但经不作为出台的相关政策又将如何处理？

3.反垄断机构执法力所不及

一方面，目前反垄断执法机构是由现有分散的几个行政机关构成，在财务和人事体制上无法脱身于行政系统，因此难以有效规制行政反竞争行为。另一方面，《意见》规定对于违反公平审查标准出台的政策，构成行政垄断的，反垄断执法只有向上级机关提出处理的建议，而无实质的处罚权。这仅仅是一种事后不带任何强制力的规制，其具体效果很大程度上取决于上级机构的态度[6]。据此，在现有程序构造下，政策制定部门相对于反垄断执法机构更加强势，公平竞争审查其实只是反垄断执法机构行使批评建议权的另一种形式。

4.内嵌程序空白和粗略

正当程序不仅需要原则和框架的支撑，也需要精密的内部运作机制作为其动力系统。我们再三申明程序公开和公众参与，但要采取怎样的途径来推行？我们反复言及第三方机构参与，但如何科学地将其引入现有制度？我们屡次强调程序公正，但为何不设置责任主体的申辩程序来确保公正？这些都是我们需要构建或填充的。

三、完善我国公平竞争审查程序的几点设想

根据我国的具体国情，应当尽量在节省资源和提高效率的同时，保证公平竞争审查各方力量的平衡，因此可以提出“制定机关为主，反垄断执法机构为辅”的二次审查的总体方案。

(一)程序参与主体及其权责

1.初审主体——制定机关为主，第三方轻度参与

经上文分析，制定机关作为自我审查主体有一定的合理性，但由于信息不对称的固有弊病，除竞争执法机构等具有竞争专业评估能力的部门以外，初审主体不应当单纯地由制定机关的人员构成，还须增加中立的第三方组织，具体应当包含掌握专门的竞争分析技术和政策所涉及的特定行业内的专家。然而，这种方式应当控制在轻度介入程度，如行业知识的解释说明、专业技能的使用演示等[7]。同时，专家的比例宜只占整个初审团队的1/3，且最后的审查结论虽然必须充分考虑专家的评估意见，但撰写则应当全部交由政策制定机关负责。

2.二审主体——反垄断执法机构

考虑到审查工作的复杂，世界上绝大多数实行竞争评估制度的国家往往采取二次审查的模式，将管制机构自身作为初审主体，例如，日本的竞争评估首先由管制机关在管制影响评估的同时对照竞争核对清单作出反馈报告，再通过内务部交由公平交易委员会(JFTC)评估。OECD与韩国的竞争评估也分管制机关初步评估和竞争机构深入评估两步走。出于保证审查质量的目的，防止政府因自身利益的束缚而影响预期目的，我国也应当设置二次审查程序。

由于我国反垄断委员会的实体化程度不高，且各地新出台的经济政策体量巨大，因此短期来看可以考虑由反垄断执法机构进行二审。《反垄断法》第10条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定，负责反垄断执法工作。”据此，反垄断执法机构的法律地位决定了其对可以开展竞争审查来排除行政决策的反竞争元素。然而，我国竞争执法资源有限，所以可以借鉴江苏省的做法，在省一级建立由多个相关部门组成的联席会议，其中应设有专门、统一的二审组织，它可由中央从省发改委、省工商局原本负责反垄断工作部门中遴选的人员组成，可称为地方反垄断委员会，这一新设的反垄断执法机构只对国务院总理负责，独立于其他行政机关，但这当然需对《反垄断法》做出适当解释或修改。

3.内部监督主体——上级行政机关

我国《宪法》第110条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定：“县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属工作部们的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”因此，上级行政机关有权审批下级制定的公共政策。在公平竞争审查程序中，政策制定机关在提请上级机关审议规范性文件时，应当同时提交书面的公平竞争审查报告，未提交报告的将不予审议。除此以外，上级机关也应当悉心听取和处理反垄断执法机关或社会公众关于竞争审查工作的意见。

4.外部监督主体——社会公众、竞争执法机构和其他行政部门

内部审查和外部监督程序相结合是我国竞争审查制度的一大亮点，外部监督主体有：

(1)利害关系人和社会公众。他们有权参与公平竞争审查，提出质询和意见，以保障自我审查的客观性、民主性、公正性和有效性；(2)竞争执法机构。如在新加坡，竞争委员会(CCS)是对决策机构提出评估指导以及展开对政策的反垄断调查的重要外部监督力量;(3)其他行政部门。其他行政部门可以协助审查主体的工作，并通过加强联席会议内部沟通进行监督把关。如法制机关，应负责公平竞争合法性的审查，又如省价格监督检查与反垄断局、各产业发展局、商务厅等可以就特定问题与竞争审查机关沟通协调，提出督查意见。

(二)公平竞争审查主要流程

借鉴发达国家竞争评估制度，我们也可采取二次审查的模式，但在实施细节上也应当作出尊重我国实际情况的适当改变，我国各级地方法律性文件的增量审查的基本步骤可见如下：

1.初次审查

(1)程序的启动。初次审查可以在地方行政机关法制部门在对规范性文件进行合规性审查的同时一并启动，或者由制定机关的业务部门单独组织开展公平竞争审查。

(2)调研论证。政策制定机关应当会同参与初审的第三方专家组织开展调研论证会，进行集体研究。会议应当对政策立项目的、政策涉及的相关市场、可能限制竞争的大致维度、政策的影响后果等专业性问题进行分析、预测和讨论。在对于一项法律性文件是否妨害竞争存在疑虑时，应当寻求地方反垄断委员会的帮助，在涉及其他政府部门的职能领域的，要主动征求它们的意见，进行充分协商，最终得出审查报告草案，并须由专家签名确认。

(3)公众参与机制。政策制定机关可以通过座谈会、恳谈会、听证会、网络直播等形式听取利益相关者、行业组织、社会团体和公民的意见，在会议过程中，初审小组应当对草案的情况进行解释说明，公众有权对政策制定机关提出质询，也可向与会专家提出技术性的疑问，相关主体予以认真回答。对于公众提出的意见，可以由会议联络员记录形成征询表，同时在会后向其发放“限制竞争与否”的是非题为主要内容的调查问卷，再将问卷结果输入电脑，征询表和问卷结果互相验证，使得会议结论更具刚性和客观化。政策制定者应当考虑公众意见作出正式的书面审查报告。

(4)结果处理。初审报告应当连同法律性文件草案一并提交给上级机关备案，经过初审，可得出“可能具有限制竞争因素”、“具有明显的限制竞争因素”、“不具有限制竞争因素”三种结论。

(5)信息公开。经过两次审查认定可以出台的政策措施和审查报告须按照《信息公开条例》向社会公开。

2.二次审查

我国每年输出的公共政策不计其数，而三家反垄断执法机构资源比较有限，而且目前主要任务是查处垄断行为和经营者集中[8]。因此，在遵循二次审查的原则的同时，也不能要求竞争执法机构对新增政策进行逐一审查。笔者认为，二审根据两种初审结果可以分为两种途经:一是主动抽审，即当初审结果为不具有限制竞争效果的，应当提交至地方反垄断委员会备案，由其进行随机抽样审查，反向鞭策政策制定机关严肃完成自我评估。反垄断委员会应当在初审机关提交审查报告之后的1～3个工作日内向其告知是否进行抽审的决定。二是被动审查，即政策制定机关在初审后，由于自身知识和视角的限制，无法确切判断相关政策是否限制竞争，则应当请求地方反垄断委员会进行深入的二次审查：在定性分析的初审结果基础上，对照审查标准，对接受评估的政策的竞争影响的具体类目和程度，以及可能限制竞争因素的成本和收益进行定量分析。在审查的过程中，审查机关可就政策的相关问题询问政策制定机关，也可在工作机制范围内动用所有关联力量进行有效参与[7]。

经过二次审查，地方反垄断委员会认为某项政策依然涉嫌行政垄断，应当禁止将其提交审议和出台，或要求政策制定者按指示进行修改，对直接的责任人作出行政处罚。责任主体应将经过修改后的政策措施再次提交二审机关备案；如果认为某项政策并没有滥用行政权力，但却客观上限制了竞争，二审主体则可向政策制定机关提出改善的倡导性建议；如果认为某项政策不具有排除竞争的效果，即可通知政策制定者将政策草案提交下一步审议。由于专家理性过于自信将导致干预失误，以“家长主义”的作风替市场主体作出决策，则有可能适得其反[9]。因此，有必要在二审程序中引入申辩程序，即凡是对于地方反垄断委员会作出否定评价的政策，责任主体均有权向其申述，申诉时应当提供充足的证据证明相关政策是合法的，或其政策目标不可或缺，且不会严重排除和限制市场竞争，或限制带来的收益要大于其成本等，二审机关则应当在有限时间内进行审核判断，并将处理结果回复相关责任主体。

以上两次审查程序大致可见于下图：

图1 公平竞争审查二次审查大致流程

(三)事后监督程序

制定机关审查为主的模式容易导致自我庇护，事后监督程序则相当于最后一道防线。然而，我国传统监督制度是一种人治模式，内在结构是一种权利关系“叠床架屋”式的堆砌[10]。如果单纯依赖竞争审查非中立的内部监督，这种事后规制形式未免会沦落为“法治所排斥的另类怪异的制度”。因此，提高规制效能的关键是我国反垄断执法机构的重塑，强化其权威性、独立性以及执法权。

《反垄断法》第51条第二款为通过其他法律、行政法规(包括反垄断实施细则)来补充甚至重构行政垄断法律责任预留了空间[11]。因此可以考虑制定实施细则明确反垄断执法机构对涉嫌反竞争政策的审查权、撤销权和对违法责任主体的处罚权等强化事后规制。笔者认为事后规制主要由两种方式启动：一是竞争执法机关主动了解和评价责任主体开展公平竞争审查的情况，二是通过接受公众举报来知晓和处罚责任主体审查不力。对于上述第一种方式，由重塑后的反垄断执法机构组织会谈，定期听取政策制定机关自我评估工作的汇报，包括哪些政策措施经审查后未予出台，哪些经过修改后出台，哪些未经过二审或抽审，政策实施是否最大程度达到审查的预期效果，是否最大程度减少了竞争损害，是否最大程度实现了政策目的和收益等内容，反垄断执法机构认为仍然涉嫌损害竞争的政策，有提请调研和复审的权力，视情况也可要求暂停实施，经审查认为有不正当限制竞争内容的，有权撤销、确认全部或部分无效或要求停止实施。第二种方式，是反垄断执法机构与社会公众合力的监督模式，形成两方互动反馈的机制。反垄断执法机构可以对举报的涉嫌反竞争的已生效的行政规范性文件启动竞争影响评估，得出确实具有反竞争因素结论的，相应作出撤销、宣布部分无效或暂停实施等决定，同时应将审查结论和政策处理结果送达给举报公民或单位。另外，对于反垄断执法机构作出的对反竞争政策效力的否定性评价，依然要赋予责任主体申辩的权利。

[1]Paolo Bucciossi,Lorenzo Ciari,Tomaso Duso,Giancarlo Spagnolo and Cristiana Vitale,Competition Policy and Productivity Growth:An Empirical Assessment,WZB Working Paper No. SP II，2009:12.

[2]KFTC,CompetitionAssessmentMannual,2010,pp7.http://eng.ftc.go.kr/files/static/International_Relations/Seoul_Forum/CompetitionAssessmentManual_KFTC.pdf,last visit on August 19,2016.

[3]焦海涛.论现代反垄断法的程序依赖性[J].现代法学,2008,(1).

[4]孙晋,钟瑛嫦.竞争政策的理论解构及其实施机制[J].竞争政策研究,2015,(3).

[5]张占江.中国法律竞争评估制度的建构[J].法学,2015,(4).

[6]张占江.论政府反竞争行为的反垄断规制体系建构[J].西北大学学报,2015,(4).

[7]丁茂中.产业政策的竞争评估研究[J].法学杂志,2016,(3).

[8]朱凯.对我国建立公平竞争审查制度的框架性思考[J].中国物价,2015,(8).

[9]邢会强.经济法程序的特色与逻辑[J].厦门大学学报,2013,(4).

[10]孙笑侠,冯健鹏.监督，能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度[J].中国法学,2005,(4).

[11]张占江.反垄断机构规制政府反竞争行为能力建设研究[J].竞争政策研究,2016,(1).

[责任编辑:刘晓慧]

2016-11-15

刘大洪(1963-)，男，湖南邵阳人，教授，博士研究生导师,主要从事经济法、企业公司法、法经济学研究；张泊宁(1992-)，女，湖南邵阳人，2015级经济法学专业硕士研究生。

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1008-7966(2017)02-0064-05