反腐全覆盖大格局已初步形成

郭小聪

【摘要】十八大以来，党中央根据世情、国情、党情的深刻变化，以及我国面临的发展机遇和风险挑战，提出反腐必须做到“零容忍”“无禁区”“不留死角”“全覆盖”的立场和要求。目前，反腐全覆盖的大格局已经初步形成。

【关键词】反腐败 格局 走向 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

腐败作为一个世界性难题，是不同国家共同面临的艰巨任务。坚决反对腐败，是中国共产党的一贯主张。十八大以来，党中央更是把反腐置于党和国家政治生活的突出位置，其反腐的决心、规模、力度、深度皆史无前例。经过几年的努力和探索，已经初步形成了反腐全覆盖的大格局，取得了十分明显的成效，并呈现出符合实现中国共产党奋斗目标要求的大趋势。

从高层到基层，反腐责任全覆盖；从党内到党外，反腐监督全覆盖

办好中国的事情，关键在中国共产党，反腐也不例外，关键要从严治党。如何从严治党？习近平总书记多次强调，从严治党要从中央政治局抓起。总书记和中央政治局带头以身作则、率先垂范，从中央到地方的各级党组织严格落实廉政建设责任机制。党风廉政建设的责任主体为各级党政领导班子及其成员，其中，正职为本地区、本部门、本单位党风廉政建设第一责任人。这一制度一方面要求各级党组织要切实担负起党风廉政建设的主体责任；另一方面要求各级纪委也要担負起监督责任。无论是党委还是纪委，或者其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责、守土尽责。对发生重大腐败案件和严重违纪行为的地方、部门和单位，实行“一案双查”，既追究当事人责任，又追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。同时，严格落实“两个责任”，对违反党的纪律、“四风”问题突出，以及出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门和单位，既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导责任，做到履责和问责全覆盖。

反腐是全党的事情，要依靠广大的党员干部。但信任不能代替监督，否则从严治党无法落实。十八大以来，党中央在建立反腐责任制度的同时，严格严密的党内监督快速地跟进。首先，作为党内监督的专门机关，纪委担负党风廉政建设监督责任，责无旁贷。各级纪检监察机关严明纪律，严格管理，以铁的纪律打造一支忠诚、干净、担当的纪检干部队伍，对不敢抓、不敢管、监督责任缺位的坚决问责，保证监督到位。其次，中央纪委实现对中央一级党和国家机关全面派驻，以及省市级纪委对省市级党政机关的派驻，推动被监督单位党组织抓好本级机关党风廉政建设、落实管党治党责任。最后，不断提高巡视工作的广度和力度，把常规巡视和专业巡视结合起来，巡视和巡察相结合，力求不留死角。十八届六中全会正式提出，要建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。

拓宽党外监督渠道，完善监督形式，是十八大以来反腐的一大特色。在改革和加强信访制度的同时，通过推动各种党务公开、政务公开制度和质询咨询制度等，增加党外监督的透明度；通过建立举报人保护制度，提高群众监督的勇气和有效性；通过媒体构建群众参与监督的平台，如中央纪委监察部网站首页的显著位置就开辟了举报专区，方便群众的监督举报、诉求、建议等“一键直达”中央纪委。在中国，网络反腐已经从幕后走到台前，成为党内外监督的重要平台。

从战略到战术，反腐措施全覆盖；从国内到国际，反腐合作机制全覆盖

十八大以来，党中央非常重视反腐的顶层设计，从战略谋划到技术细节通盘考虑，反腐措施覆盖到党员干部的理想信念和整个行为过程。在战略层面，把反腐纳入统筹“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”的战略布局中，站在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴历史使命的高度来谋划具体措施。首先，铸牢共产党人的理想信念，从强调“四个自信”到“三严三实”，再到“两学一做”和强调“四个意识”，无不促使党员干部永葆共产党人不忘初心、坚守正道的政治本色；其次，使组织纪律、政治纪律、政治规矩构成全体党员干部必须遵守的行为红线，任何人都触碰不得、逾越不了；最后，加强各级党组织建设，尤其是基层党组织建设，严肃党内政治生活。民主集中制原则以及批评与自我批评、走群众路线等优良传统在组织生活中逐渐常态化，有助于恢复党的各级组织的健康与活力。

在技术层面，聚焦重点任务，核心问题是把权力关进制度的笼子里，重点是选人用人问题；强调技术和方法的针对性、可操作性，大大提高反腐的有效性。一是从作风问题入手，作风问题往往是产生腐败的温床。十八大后，党中央以“八项规定”“六项禁令”为切入口，通过群众路线教育实践活动不断聚焦“四风”，解决群众反映强烈的突出问题，找到反腐倡廉建设的着力点。二是严把选人用人关，严肃换届纪律，严防“带病提拔”“带病上岗”。三是及时出台具体管理办法，从控制“三公”经费支出，到整治“会所歪风”，再到其他公务行为规范和标准，严格执行领导干部重大事项报告制度，把具体措施做细做实。四是不断强化巡视、巡察的广度、深度和力度，探索“机动巡视”的方式，不仅选拔政治素质高、作风过硬的巡视、巡察人员以及办案人员，而且大量起用专业人才，组建专业巡视人员库，建立巡视与纪检、组织、审计等部门的协同机制。

反腐需要国内外的通力合作。在国内，建立起党和国家的多个机关、多个部门的合作机制，在贪腐大案要案和社会关注度较高的案件处理上，纪检监察机构与司法机关基本实现了无缝对接；在责任审计中实现中纪委、中组部、审计署的有效合作；在敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首方面，实现了最高检、最高法、公安部、外交部、国家安全部、司法部、中国人民银行的联动，等等。在国际合作方面，习近平总书记强调，“不能让国外成为一些腐败分子的避罪天堂，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法”。2014年，中央纪委、监察部机关内部整合成立国际合作局，加强国际合作、切断贪官外逃之路的思路更加明确。中国政府同世界其他国家建立反腐败合作机制的立场是坚定的，中国政府愿与国际社会共同努力，打击腐败现象、惩治腐败分子。中国共产党在反腐倡廉国际合作中，开始发挥重要作用。

反腐大格局下从严治党的基本走向

依规治党与依法治国同步推进。治国必先治党，治党必依法度。十八大以来，党中央强调要善于运用法治思维和法治方式治理腐败，以“四个全面”战略布局推动廉政建设与法治建设同步发展、依法执政与依法治国同步发展。全面从严治党的核心是廉政建设，全面依法治国的主题是法治建设。中国共产党作为执政党，党内法规制度必然比国家法律体系要求更严格。全面推进依法治国，既要依靠国家的法律法规来治国理政，更要依靠党内法规来管党治党。基于此，2013年11月，党中央颁发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，有力地推动了党内法规制度体系建设。据不完全统计，十八大以来新立、新修的党内法规多达50余部，超过现行有效的党内法规总量的三分之一。其中最重要的是七部党内法规：《中国共产党党章》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》。这七部党内法规共同构建了全面从严治党的法规体系，扎紧扎牢了全面从严治党的制度笼子，促进了反腐倡廉法治化。2016年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，明确规定党委主要负责人和政府主要负责人应当坚持全面从严治党、依规治党，提高党内法规制度执行力。与此同时，党中央积极推进国家监察体制改革，建立国家反腐败机构——国家监察委员会，推进反腐败的国家立法。

党内民主与人民民主共同发展。党内民主与人民民主相辅相成、有机统一、相互促进，是中国特色社会主义民主实践的最大特色，这也充分体现在中国反腐大格局的发展趋势中。党内民主对反腐败具有关键意义，对促进人民民主的发展同样起着决定性和示范性作用。党员是人民的一部分，党内民主是人民民主的一部分，也是人民民主的前提和保障。党员既是党和国家机关的主体，也是群众中的先进分子，他们在从严治党中塑造的廉洁形象、为群众服务的勤政精神，以及工作作风、民主作风，都会在广大群众中以至全社会产生巨大的影响力和带动力。就此而言，人民民主的发展有赖于党内民主的发展，没有党内民主就不可能有人民民主。没有人民民主的高度发展，也不可能有党内民主的高度发展，因为人民民主更具基础性、法定性和广泛性。就反腐败的任务来说，这既是党的事业和使命，也是人民的事业，是发展人民民主的使命。腐败的实质是权力严重背离民主的本性，是公然侵犯人民利益，是对人民的犯罪，因而，人民群众是反腐败的当然主体。中国反腐大格局的进一步发展，是确保人民反腐败的主体地位，在反腐败的伟大实践中，实现党内民主和人民民主的共同发展。

清正廉洁与勤政善政同步提升。习近平总书记强调，在开展党风廉政建设和反腐败斗争中，要坚持高标准和守底线相统一。首先，要以党的纪律为尺子，使党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，必须教育引导党员干部向着理想信念高标准努力。因此，反腐败的基本走向是高标准、严要求，实现廉政和勤政的高度统一。2014年，国家税务总局印发了《国家税务局系统领导干部经济责任审计评价办法（试行）》，把廉政审计和勤政审计结合起来融入经济责任审计之中。在“三严三实”的专题教育活动中，各级和各地政府都重点整治了“不作为、慢作为、乱作为”的五类突出问题：一是不敢担当、不敢负责；二是廉而不勤、勤而无效；三是“中梗阻”“踢皮球”；四是吃拿卡要、权力寻租；五是漠视群众、冷硬横推。从严治党的最终目的，是锻造一支具有坚定理想信念、廉洁自律、勤政自勉、善政为民的执政队伍，为实现中国特色社会主义奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史使命提供组织保障。过去四年多来的实践充分证明，从严治党、坚决彻底反腐败，就是为实现这一奋斗目标扫清障碍。

国际社会对中国反腐败高度评价

中国反腐大格局的初步形成具有十分突出的现实意义，主要表现在四个方面：一是反腐败取得实质性的成效；二是党风、政风与社会风气出现新气象；三是提振了民众对党和国家治理的信心；四是国际社会对中国反腐败高度评价。前三个方面的一些数据和实例在各种媒体上有不同程度的反映，我们这里选择世界银行研究所发布的腐败控制指数作为一个侧面，看看国际社会是如何评价中国十八大后反腐败的进步的。

腐败控制指数（Control of Corruption Index，CCI）来源于世界银行研究所（World Bank Institute，WBI）发布的“全球治理指数（Worldwide Governance Indicators，WGI）”，是WGI的六大綜合指标之一。该指数主要通过各类组织机构对治理水平的评价，以及民众、企业对腐败状况的主观感知，来衡量一国控制腐败的实际水平。尽管腐败控制指数的评价多少还带有西方价值判断，但从一个侧面反映了国际社会对中国十八大后提高腐败控制水平的认可。根据CCI的数据，从2005-2012年中国排名一直在34.00%左右，2013年提高到47.39%，2015年提高到50.00%。

（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导）

【参考文献】

①《中央党内法规制定工作五年规划纲要（全文）》，新华网，2013年11月27日。

责编/张寒 美编/李祥峰