从参与治理到合作治理：我国环境治理模式的转型

摘要：参与治理与合作治理在主体的平等性、功能性、或缺性等方面截然不同。人类已经进入了一个高度复杂性和高度不确定性的时代，从参与治理模式转向合作治理模式是大势所趋。然而到目前为止，我国的环境保护与治理模式总体上仍然是政府主导、公众参与，即参与治理模式。由于环境的公共物品性质、环境问题的复杂性以及环境行为的外部性，环境保护领域特别适合也特别应当合作治理，即由政府、公众、企业、环保组织等在平等的基础上进行共同治理。

关键词：参与治理；合作治理；环境保护

基金项目：浙江省自然科学基金项目“网络背景下邻避冲突的形成机理及政府的治理手段研究——基于浙江的典型案例”（LY17G030029）

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）04-0058-05

关于环境保护的重要性、迫切性，整个社会已达成共识。我国环保经费投入日益增多，出台的政策文件、法律法规也越来越多。但是迄今为止，我国生态环境恶化的趋势尚未得到根本扭转。因此，需要反思我国的环境保护与治理模式。本文基于参与治理与合作治理的比较，反思我国环境保护中现有的公众参与治理模式，并试图把合作治理理论应用于环境保护这一特定领域。

一、参与治理与合作治理的内涵

关于参与治理，有多种定义，其基本涵义是指为了达成某项公共决策或提供公共物品，在政府的主导下，由公众等其他治理主体共同参与，最终由政府作出决策并承担责任的一种治理方式。张康之曾这样描述参与治理的思维图式：参与治理的体系中存在着一个中心性和主导性的要素，它主导着社会治理过程；同时，也存在着其他因素，这些因素在中心性和主导性要素的控制之下参与到社会治理的过程中来。在现实中，参与治理较多情况下表现为由政府主导而由各种社会力量参与的治理过程。哈拉尔是这样描述参与治理的：“有效的参与体现了一种微妙的特性，这种特性远远超出了建立奖励制度、使下级参与解决问题、允许为达到目标有一定的自由，或者其他‘机制。”① “未来的领导方式显然是‘参与，这种方式可以被看作是民主的一种温和的和初步的形式”②。

20世纪后期以来，参与治理在理论上得到学术界的广泛响应，在实践上也被作为社会治理和民主化的一个重要途径而得到推崇。在理论上，学者们认为，参与治理模式在哲学层面、理念层面上有助于突破把政府看作社会管理唯一主体的观念，推进民主化进程；在社会治理行动的层面上，有助于改变把效率视为政府主导准则的行为，使政府官员倾听公众诉求，实现个人利益与集体利益的协调；在技术层面上，可以依赖现代信息技术实现政府与公众等其他参与主体的有效沟通，降低决策成本和提高决策效率；在成效层面上，有助于实现政府决策的科学化、民主化、公开化，使政府决策更公正、更有效。在实践上，不少学者围绕加强和促进各方参与决策这一目标，提出了加强政府信息公开、改变层级化的政府组织结构和促进政府流程再造、加快社会组织建设、提升公众参与能力等等措施。

与参与治理不同，合作治理是指为了达成某项公共决策或提供公共物品，政府与公众等其他治理主体在平等的基础上通过协商、谈判等过程，最终共同作出决策、共同承担责任的一种治理方式。Eran Vigoda认为，“合作的意涵在于：协商、参与、创新、互助、自由沟通、在相互理解和包容的基础上达成共识、权力和资源的公平分配等等”③。Chris Ansell和Alison Gash则指出，合作治理不仅需要非政府部门直接参与公共政策制定，还需要各参与者对政策结果负责，即从实质意义上做到共享决策权力，共担决策责任。④ 合作治理理论是基于这样一种历史发展趋势而提出的：人类社会正在走向一个重视社会自治的历史时期，社会中的每一个自治系统都与其他系统共生于一个共有的大环境中，它们之间互为环境而共生。在这种“共生中，每个系统都要对自己的个体自主性作些牺牲，通过互相交换和互相参与，获得新的自主性层次，在环境中建立起更高的协调系统”⑤。

合作治理的最大特点是合作治理主体之间的平等结构。在合作治理中，政府的基本职能是引导而不是控制，政府通过引导和协调制度的供给激发多元主体的活力，使得多元治理主体能共同地、平等地、尽可能地发挥作用，各主体以公共利益为目标相互支持、相互补充，构成一个系统性、整体性的治理结构。结构决定功能，合作治理的主体平等结构决定了其具有多元主体共同作出决策、共同提供公共服务、共同承担治理结果的功能。而且，这种平等的治理结构决定了各主体合作治理的积极性，特别是激发了公众进行合作治理的积极性。因为，“治理结构越是拥有平等的内涵，公众就越会积极地参与到治理过程中来，反之，公众就会对治理过程表现出冷漠”⑥。在参与治理模式的实践中，虽然政府积极要求和竭力推动公众等主体参与政府决策、参与公共社会事务，然而公众却表现出对参与的冷漠，存在被迫参与、被动员参与现象。这并非源自公众本性，而是源自治理结构，即源自参与治理模式中主体之间的不平等。

二、参与治理与合作治理的比较

在分析参与治理与合作治理两种治理模式的差异之前，先引入两个不同治理模式的实际案例。

典型的参与治理案例，例如我国不少地方政府向社会公布区域性的发展规划草案、控制性详细规划草案、环境保护规划草案等等，在一定的时间和一定的地点、以一定的方式向公众和社会各界征求意见，征求意见结束，政府根据需要作修改或不作修改，然后出台正式规划。在这一过程中，规划草案由政府制定，征求社会公众意见这一议题由政府设置，公众提出的意见是否被采纳由政府决定，无论公众是否参与、是否提出意见，都不影响政府出台规划。可見，在参与治理中，政府是中心，具有决定权，是主导，是不可缺少的，而公众等其他参与主体是外围的，没有决定权，是次要的，是可以缺少的。

典型的合作治理案例，例如1990年美国布朗宁摩天工业向纽约当地的司法机关发送公文，宣布为每个社区提供一个设置固体废弃物填埋场同时获得相应经济回报的机会。1993年纽约州鹰县一个1300名居民的社区通过居民投票以压制性优势获得了垃圾填埋场的设置权，同时也给该社区带来了每年100—200万美元的经济收益。在合作治理中，公民实质性地参与了寻求公共问题解决方案的过程，甚至起到了决定性作用。“例如，他们可以决定是在社区中建立一应俱全的公园和娱乐设施，还是只在一些重要地方修建几个校园……或者，公民可以选择一些替代的方案，即这些服务是否应该以由私营部门全部独自的方式，或以租约外包的方式，或以与公共部门相互合作的方式来提供。”⑦

合作治理与参与治理明显不同。（1）在平等性方面，参与治理本质上还是政府中心主义，政府与其他参与主体的关系是“中心—外围”模式，或者说是“中心—边缘”结构，即政府是“中心”，公众等其他参与主体是“外围”或“边缘”，政府与其他参与主体在地位上是不平等的。而合作治理各主体本质上是平等的，无论是政府还是非政府组织、无论是公众还是企业，在合作治理中都具有平等的地位。如果说在合作治理中有一个中心，那就是治理目标或共同愿景。（参见图1、图2）（2）在功能性方面，在参与治理中，正因为政府是“中心”，其他主体是“外围”，所以政府是主要的、是主导者，其他主体是次要的、是“助手”，不但议题由政府设置，而且其他主体是否参与、由谁参与、参与程度、参与方式、参与进程等等问题均由政府控制，最后决策也由政府“拍板”。而在合作治理中，以共同愿景或治理目标为中心，政府与其他主体平等合作、深度合作、全程合作、全方位合作。在这一过程中，政府的作用是引导而不是控制，政府鼓励差异、促进合作，最后决策由各主体共同决定。（3）在或缺性方面，在参与治理中，政府是不可或缺的，而其他参与主体是可以缺少的，即公众等主体可以参与也可以不参与，这些主体的参与缺失并不影响政府对公共事务的决策与治理。而在合作治理中，每一个主体都是治理的必要组成部分，都是不可或缺的。（4）在价值目标性方面，参与治理的目标由政府确定，政府确定的目标与社会公共利益可能一致也可能不一致（因为政府以及政府官员往往有其自身的特殊利益），因此实际结果不一定是以公共利益为目标的。而在合作治理中，包括政府在内的所有主体在相互制约、相互监督的条件下，以公共利益为出发点和归宿来确立共同愿景，在维护和增进公共利益的目标下展开广泛的合作。总之，合作治理建立在公众参与基础上，但又超越了公众参与。

合作治理的兴起是因为参与治理很难适应当今复杂性社会、解决复杂性问题。不同的治理方式适应人类历史的不同阶段，正像从农业社会向工业社会的变革过程要求废除集权确立民主、废除专制确立法制一样，从工业社会向后工业社会的变革也要求社会治理发生相应的变革。随着农业社会转向工业社会，专制逐渐让位于民主；在工业社会彻底确立以后，民主意识占据绝对统治地位，致使无论在政治生活中还是在管理领域中，倡导参与、鼓励参与成为共性。反映在具体的管理实践中，管理者的行为策略从“参与冷漠”转向“操纵参与”，往往表现为以政府为中心的公众参与。虽然这种模式具有进步意义，但也存在明显弊端。鉴于此，当代著名政治学家罗伯特·达尔（Robert Alan Dahl）提出了多边控制的构想，并逐渐演化为多中心治理方案。与单一中心方案相比，多中心治理方案无疑是一大进步。然而，严格地说，多中心治理方案依然是承认“中心—边缘”结构的，而不是去中心化。

参与治理，适应工业社会低度复杂性和低度不确定性社会，但在高度复杂性和高度不确定性的后工业社会，需要合作治理。在工业社会，人们试图“使模棱两可的事物变得一清二白，使不透明的事物变得透明，使不能预测的事物变得可以预测，使不确定的事物变得可以确定”⑧。然而，在后工业社会，传统的、适应工业社会低度复杂性和低度不确定性的思维方式、管理方式已经不能适应，甚至会使人陷入困境之中。高度复杂性和高度不确定性是全球化、后工业化时代的两个面相：一方面，全球化、后工业化导致高度复杂性，这不仅仅是由于国与国之间的政治经济交往日益密切、不仅仅是由于世界人口迅速增加和人口流动越加频繁，更在于信息爆炸导致无数变量、各种参数加入其中；另一方面，全球化、后工业化又导致高度不确定性，经济、政治、社会，人口、资源、环境，资本、信息、技术等等，一切都在变动中，每一个因素的变动又会导致另一个甚至所有因素产生相应的变动。这种大时代的变迁，要求人们必须根据社会的复杂性和不确定性状况来选择相应的行动策略和管理模式。对此，有学者认为：工业社会的组织结构在市场上体现为能促进大规模生产的福特制，在政治上表现为整齐划一、富有效率的官僚制，在社会生活领域遵循相对单一的价值标准和行为模式。后工业社会则倾向于对福特制、官僚制的瓦解，对统一中心标准的背离，表现为一种碎片化的、多元的、失衡的社会复杂形态。⑨

三、我国环境治理模式转型的现实必然性

长期以来，我国的环境保护与治理体系是政府主导型的参与治理模式。1974年5月国务院设立了由20多个部委领导组成的环境保护领导小组，然后历经机构调整先后成立了国家环境保护局、环境保护总局、环境保护部。我国环保法律也明确提出公众参与环境保护，1979年9月全国人大常委会通过我国第一部环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，规定“环境保护工作的方针是：全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”、“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告”。⑩ 2015年1月1日开始实施的《中华人民共和国环境保护法》也明确提出“公众参与”并作了专门规定。11 因此，到目前为止，我国的环境保护与治理模式总体上仍然是政府主导、公众参与，即参与治理模式。

环境保护的公众参与治理模式的益处在于，不仅能提高公众的环境保护意识和推动公众环境保护行为，而且能够使政府获取公民的环境诉求，能为环保政策中受争议的条款赢得部分有影响力的公众代表的支持，甚至能提前获取公众对抗情绪发生、发展的信息。然而，环境保护的参与治理模式也日益暴露出弊端。因为，环境保护领域中的政府主导、其他主体参与的模式，公众和企业等其他主体并不是必不可少的，它们依然是可有可无的。在实践中，公众和企业等其他主体常常缺失，使得政府必须包揽环境保护与治理的全部责任，似乎环境保护与治理工作与公众、企业等其他主体无关。

在现实中，我国公众对环境状况不满，但因为环境保护与治理的决定权在政府手上，因此公众对于环境状况的不满意总是追究到政府身上，总是埋怨政府治理环境不力，而不是从自身寻找原因。实际上，我国生态环境恶化状况未得到根本扭转，这一结果恰恰有公众、企业等其他主体自身行为不当的原因。例如，常见公众贪图方便而随意丢弃垃圾，而几十米以外就有垃圾筒；還有，为了环保而进行的垃圾分类制度，始终得不到公众的很好配合和执行。公众的环保参与越是缺失，就越会导致公众环保知识缺失、环保信息掌握不多、环保意识不强，形成恶性循环。所以，我国不少公众既没有意识到自身的日常消费行为是导致环境污染、生态破坏的重要因素，也没有意识到自身应当是治理环境的责任主体之一。最终，导致公众虽然有环保的要求，但却自觉不自觉地把环境污染治理的责任全部推给政府，责备甚至责骂各级政府治理环境不力的舆论铺天盖地。同样地，在参与治理模式下，企业不是环境治理的决策者，而是被政府监管和治理的对象，所以政府与企业在环境保护上构成了“猫”和“老鼠”的关系。在这种关系下，政府有限的人力、物力资源根本无法应对大量企业废水、废气、废渣的隐蔽排放行为。因此，在环境保护上，如果我国不改变现有的参与治理模式，则环境状况必然难以改善。而且，虽然污染的主体主要是企业和公众，但政府却要被迫背上环境保护、污染治理不力的“黑锅”。

我国环境保护与治理的模式，迫切需要从参与治理转为合作治理。（1）如前所述，当今世界，全球化、城市化、信息化快速推进，技术的快速变革、价值观念的多元、国际政治经济秩序的变化，这一切使现代社会日趋复杂，不确定性加剧，这是多元主体合作治理的时代基础。（2）当前我国环境污染、生态破坏严重，环境问题已成为全社会关注的重大问题，这是多元主体合作治理的客观基础。实际上，改革开放以来，我国经济不断增长、人均GDP不断上升的过程同时也是生态日益遭到破坏、环境日益恶化的过程。而且，这一过程至今仍在持续，这使得环保问题成为政府、公众、企业、社会组织等主体共同关注的问题。根据国家环保部发布的《2015中国环境状况公报》提供的数据，2015年，全国338个地级以上城市中，有73个城市环境空气质量达标，仅占21.6%；265个城市环境空气质量超标，占78.4%。全国967个地表水国控断面（点位）开展了水质监测，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占64.5%、26.7%和8.8%。5118个地下水水质监测点中，水质为优良级、良好级、较好级、较差级和极差级的监测点比例分别为9.1%、25.0%、4.6%、42.5%和18.8%。（3）我国环境问题十分严重，使公众的环保需要得不到满足，这是公众等多元主体合作治理的主观基础。特别是，一方面随着我国公众生活水平的提高，公众的环保需要日益增强，而另一方面我国环境污染加剧，使得公众环保需要的“缺口”日益增大。

四、环境保护适用合作治理模式的理论分析

从理论上分析，环境的特性，决定了环境问题特别适合也特别应当进行合作治理。

一是环境的公共物品性质，适合合作治理。Chris Ansell與Alison Gash认为，合作治理是正式的、公意导向的，涉及国家和非国家参与者的旨在集体决策或执行公共政策，或管理公共财产的过程。12 Kirk Emerson等将合作治理界定为公共政策制定和管理的过程与结构。13 因此，可以将合作治理的表现形式或适用领域概括为公共政策制定与公共物品提供两方面。环境是典型的公共物品，环境决策是典型的公共政策，因此特别适合合作治理。环境作为一种公共物品，在消费上具有非竞争性和非排他性，可以供区域甚至社会全体成员共同享用。14 反之，环境一旦遭到破坏，也是全体社会成员共同受害，政府、企业、公众等所有的主体都是受害者。可见，环境问题涉及每一个人、每一个主体，在环境问题上各主体有共同利益，多元主体完全可能围绕环境保护问题进行平等协商、共同合作，共担责任、共享成果，这是各主体合作治理的利益基础。

二是环境问题的复杂性和环境治理的不确定性，需要合作治理。环境问题非常复杂，其形成的原因多样、影响范围往往跨界（跨区域）、涉及的主体多元、治理的技术复杂、治理的成本巨大、治理的周期漫长、治理的结果具有不确定性，因此依靠政府单一的主体（因为在参与治理模式下，政府以外的其他参与主体是可以缺少的）难以作出正确的决策、难以负担高昂的费用、难以承担治理的后果。例如，雾霾，其组成成分非常复杂，形成原因和渠道来源非常多样，而且难以界定不同主体的责任，受影响的主体和区域非常广泛而且往往是跨区域的，生态危害和社会危害极其深远，其危害性难以定量估算。对于这些高度复杂的环境问题，如果主要依靠政府一个主体通过控制的方式去谋求确定性的治理结果，反而可能使整个社会陷入更大的不确定性之中，“消除不确定性的努力以及希望把不确定性转化为确定性的努力都不再能够取得合目的性的结果”15。因而，只有通过合作治理，发挥多元主体各自的专业特长、功能优势，才能够承担起任何单一主体无法承担的治理任务和治理结果。

三是环境行为的外部性，导致需要合作治理才能实现帕累托最优。外部性（externalities）也称外部效应，是指一个主体对另一个主体产生的非市场性影响，其核心是个体成本与社会成本不一致、个体收益与社会收益不一致。外部性可分为正外部性和负外部性。环境保护行为具有正外部性，其核心是收益外溢，通俗地说，就是环境保护行为虽然对行为者自己有好处，但更多的是对他人、对社会有好处。正外部性的存在，导致公众和企业等主体虽然对环境保护具有共识但无实际行为，或者其实际行为供给低于帕累托最优水平。反之，危害环境的行为具有负外部性，其核心是成本外溢，通俗地说，就是危害环境的行为虽然对行为者自己有不利影响，但更多的是对他人、对社会有不利影响。负外部性的存在，导致公众和企业等主体对环境有危害作用的行为供给高于帕累托最优水平。所以，经济学家斯蒂格利茨指出：“只要存在外部效应，资源配置就不是有效的”16。鉴于此，只有依靠合作治理，让公众、企业与政府实质性地作为环境保护与治理的合作主体，并依靠公共政策实质性地承担自己行为的外部成本或享有自身行为的外部收益，即把外部成本或外部收益内部化，才会促进每一个合作主体都把环境保护真正当作自己的事，采取共同目标、共同愿景指向的集体行动。

注释：

①② W·E·哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社1999年版，第217、184页。

③ Eran Vigoda， From Responsiveness to Collaboration： Governance， Citizens， and the Next Generation of Public

Administration， Public Administration Review， 2002，62（5）， pp.527-539.

④12 Chris Ansell， Alison Gash， Collaborative Governance in Theory and Practice， Journal of Public Administration Research and Theory， 2008， 18（4）， pp.543-571.

⑤ 埃里克·詹奇：《自组织的宇宙观》，中国社会科学出版社1992年版，第231页。

⑥ 张康之：《对“参与治理”理论的质疑》，《吉林大学社会科学学报》2007年第1期。

⑦ 理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，中国人民大学出版社2005年版，第71页。

⑧ 齐格蒙特·鲍曼：《被围困的社会》，江苏人民出版社2006年版，第6页。

⑨ 王辉：《合作治理的中国适用性及限度》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2014年第6期。

⑩ 《中华人民共和国环境保护法（试行）》第四条、第八条。

11 《中华人民共和国环境保护法》第五章名为“信息公开和公众参与”，其中第五十三条规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。

13 Kirk Emerson， Tina Nabatchi， Stephen Balogh， An Integrative Framework for Collaborative Governance， Journal of Public Administration Research and Theory， 2011， 22（1）， pp.1-29.

14 这里公共物品的区域范围可大可小，有的是一国内部区域性的公共物品，有的是一国内部跨区域性的公共物品，有的是跨国界的公共物品，有的甚至是全球性公共物品，例如臭氧层。

15 张康之：《论政府行为模式从控制向引导的转变》，《北京行政学院学报》2012年第2期。

16 斯蒂格利茨：《政府经济学》，春秋出版社1998年版，第206页。

作者简介：俞海山，浙江外国语学院科研处处长、教授，浙江杭州，310023。

（责任编辑 刘龙伏）