浅析国外彩票管理体制及借鉴意义

◎ 中福彩中心国际合作部

浅析国外彩票管理体制及借鉴意义

◎ 中福彩中心国际合作部

彩票在国外有悠久的历史，根据《拉弗洛2016世界彩票年鉴 》（Lafleur’s 2016 World Lottery Almanac）的统计，世界上有200多家彩票发行机构，年销售额达2761亿美元，已形成一个重要的产业，为各国政府所重视。为了管理好彩票，各国进行了许多有益的尝试，创造了若干管理模式。国外的彩票市场已相当成熟，实现了产业化、市场化的发展。对国外彩票的发行、监管运行模式进行研究，有助于我们吸收和借鉴好的管理经验，进一步促进我国彩票的健康、可持续发展。

世界彩票历史概况

自古以来，人们就非常喜欢彩票。在古希腊，彩票只不过是当地群众游戏的一个延伸，而且参与人数有限。在古罗马，恺撒大帝通过组织彩票销售来筹集资金修建城市。

现属于比利时的弗兰德斯市早在1200年就有了博彩，在农贸市场上用摸彩台来卖彩票。荷兰人也早在1444年就玩彩票了，而这些大多是地域性的活动。

据说16世纪初期，乐透游戏就在热那亚广泛传播了。那时热那亚共和国有一种风俗，每年要从90名候选人中挑出5人作为该国议会的议员。有个叫本奈迪托·根泰（Benedetto Gentile）的人很有远见，他根据这种习俗发明了90选5乐透游戏，被誉为乐透之父。

从16世纪初一直到20世纪初，欧洲各国皇帝都允许创立政府经营的彩票公司来筹集公益资金。1569年英国伊莉莎白女王特许成立英国第一家彩票公司，以此为修建市政工程筹集资金。

在德国，汉堡市早在17世纪就开始发行传统型彩票。这些欧洲彩票公司中，绝大多数都是政府特许的彩票公司，由政府发证给企业经营彩票游戏，而且以减少征税作为回报。不过，瑞典、挪威、西班牙、葡萄牙、丹麦、荷兰和奥地利等国彩票机构则是由政府或者慈善机构来运营。1726年，荷兰斯达兹乐泰（STAATSLOTEIJ）公司成立，它是欧洲最古老的国家彩票公司，目前仍在营业。

20世纪初，由于一些私人彩票经营者的很多不规范行为，许多彩票公司都被停办了，只有成立了政府彩票公司的国家没有停办。

早在17世纪初，美国就发行了彩票，以此来为修建道路、学校以及其它公共设施而筹集资金。彩票游戏在加拿大也同样受欢迎，到19世纪初彩票游戏开始广泛流行。后来，声名狼籍的私营路易斯安那彩票公司不断地滥用权力，最终导致了彩票游戏被政府禁止销售。

到19世纪八九十年代，美国很多州都在州宪法中禁止发行彩票。对州彩票发行的这一禁令直到1964年才被打破，当时在议员拉里·皮克特（Larry Pickett）的推动下，成功地通过了美国第一部州彩票法，使新罕布什州成为美国第一个发行彩票的州。自1964年以来，美国有44个州加上哥伦比亚特区都发行了彩票。怀俄明州从2014年8月才开始发行彩票，是第四十四个发行彩票的州。

发行彩票筹集资金，造福社会福利事业及其它社会公益事业是世界各国发行彩票的共同目的。同时，对缓解政府财政压力具有一定的作用。彩票具有旺盛的生命力，随着社会的发展而不断发展。

彩票机构的组织模式

目前情况下，世界各地的彩票可以被概括为三种经营模式：

1、政府机构直接运营，这种模式分布在美国、泰国、希腊、日本、韩国、印度、越南等国。这种制度强调的是国家对彩票经营活动的控制管理而不是商业管理。

2、准政府的彩票专卖公司（国企），这种模式在芬兰、丹麦、卢森堡、比利时、德国、意大利、法国、葡萄牙、捷克、匈牙利、加拿大、新加坡、香港特别行政区一些国家或地区都有，这种结构的优势可以发展商业文化，加快市场的反应敏感度和决策过程的速度。

3、被政府特许彩票经营权的私营企业，如英国、南非、澳大利亚和马来西亚等一些国家。这种模式是一种新的尝试，但远非主流模式。

（一 ）政府彩票机构

目前，政府彩票仍是最盛行的组织模式。在欧洲，17世纪初到20世纪初之间西班牙、葡萄牙、瑞典、丹麦和荷兰成立的、目前仍在运营的大多数彩票机构都曾是政府彩票。20世纪，欧洲政府开始允许企业申请牌照发行透透彩票。这些机构，即所谓的透透公司（Toto Companies），一般都得到体育协会的大力支持，最终这些公司也获得了乐透票的发行权。有些情况下，彩票机构开始是政府机构，但后来又变成了准公司。在荷兰，1992年春国家彩票机构实现企业化管理，从而拥有更大的灵活性。在新南威尔士，彩票机构开始是作为政府机构的，但后来在1991年改组成商业实体彩票公司（叫做新南威尔士彩票公司）。在奥地利，政府对始于18世纪初开办的国营彩票机构进行企业化改制。在法国，1933年成立的彩票公司是作为政府彩票公司开办的，后来经历了多次重大改组，但仍属于国家控股的国有公司。

美国是世界彩票大国，无论是彩票销售还是彩票技术在世界上都是领先的。美国所有的彩票组织都是作为州政府的机构或彩票公司来经营的。如今，大多数州彩票机构都是政府机构，必须遵循政府的相关要求和准则。由于美国是联邦制国家，所以美国没有统一的国家彩票，彩票发行均由各州自行决定，由州议会立法决定。得克萨斯州彩票机构委托游戏运营商来处理即开彩票的核算系统、在线游戏系统、彩票管理经营系统、彩票仓库、现场销售、对彩票销售商的服务、通讯等工作，但它仍然是州立彩票。康涅狄格州、佐治亚州、肯塔基州、路易斯安那州、新墨西哥州、田纳西州和怀俄明州的彩票机构得到了立法批准，组织结构转为企业。在美国，彩票机构最常见的组织模式是作为一个行政部门，归州政府的其他机关管辖，比如各州财政部。如今各州彩票机构，三分之二以上都受彩票委员会的监督，也就是人们所知的“彩票董事会”。彩票公司受“董事会成员”的监督。这种模式可以不受一般州政府采购要求、州政府工作人员奖金禁令、工资封顶的约束。通过审计、报表、立法监督、财务公开制度，彩票公司对州长、立法机关和本州人民负责。而彩票委员会的作用是制定政策，这些政策可确保本州适用于合法彩票公司的法律得到执行和遵守。执行董事负责落实委员会的政策。

然而，委员会更大的作用是像大公司的董事会一样行事。委员会要代表公司的股东，这些股东实际上就是本州的公民。委员会要制定能促进彩票公司产品的政策，还要监督彩票公司的经营，确保彩票公司在经营管理中的廉正性、安全性、诚实性、公平性。多数彩票法律都规定要从不同专业背景中选出委员会的委员，以丰富委员会的经验。至于是由州长还是由立法机关推选任命这些委员，各州的做法有所不同。委员的任期通常是错开的。以路易斯安那州为例，州长任命董事会的9名成员，任期错开，均为4年。董事会成员来自8个国会选区和1个非特定选区。董事会的职责是对一个大型企业的经营情况提供私营部门的看法。

路易斯安那州彩票公司法规定董事会的职责如下：

（1）批准、否决、修改、修订董事长就公司经营提出的预算。

（2）批准、否决、修改、修订董事长提出的主要彩票采购项目的条款。

（3）在董事长拒绝、废除、取消与彩票零售商签订的合同时，作为上诉委员会。

（4）批准通过行使其权力、履行其职责、开展公司业务和综合博彩业务所必需的、或是彩票公司的效益或公众的方便所必需的管理规章制度。

彩票公司的规章制度旨在进一步明确现行立法中所载的广泛规则。委员会或董事会可批准通过有关经营、具体博彩业务的规定，包括但不限于彩票价格、奖项数量和奖金金额、开奖的频率和方式、奖金的发放办法、游戏的频率、以及零售商取得报酬的方式与金额。

（二）准政府彩票公司

这种模式与政府有密切的关系，但允许以比政府机构更商业化的方式来经营。

一般来说，这些彩票公司有更大的余地把彩票当作企业来经营，而不受典型的政府约束。这些彩票机构通常可以提供比政府各级最高工资还高的工资。这些彩票机构的领导一般叫作董事长或首席执行官，并且设有董事会。

这种机构在服务招投标方面也不受政府要求的约束。彩票公司的高级职员通常任期都很长。董事长办公室很少有人员调整。

北欧的彩票发行大多是政府行为，如芬兰。芬兰彩票公司由国务院直接管理，其24名经理层的负责人全部由国务院提名，董事长和副董事长由国务院直接任命。每年由公司提出计划，报政府批准后实行。东欧的捷克、匈牙利等国也是这种管理模式。

加拿大所有的彩票公司都是作为国营企业来经营的。加拿大政府对彩票实行专营管理，彩票在全国仅限于5家彩票公司，在不同地区经营彩票或在同一地区经营不同的彩票玩法。这5家公司都是皇家彩票专营公司，即是由政府设立的公司，民营企业是不准经营彩票的。加拿大彩票事业的发展始于三十多年前，由一些慈善性的游戏活动演变而来，这些慈善性游戏活动的经验终于导致了1969年对刑法禁止彩票规定的修改，授权联邦政府和省政府可以利用发行彩票来筹集慈善资金，资助一些社会公益活动和社会公益事业。以加拿大安大略省彩票公司为例，公司的一切合法权益都在法律中有明确的规定，公司的唯一股东就是安省政府，公司通过董事会向省检察长报告。董事会12名成员具有不同的背景，分别来自本省的不同社区，由省议会授权内阁任命，省督从董事会成员中指定董事会的主席和副主席，公司董事会通过三个常设工作委员会进行日常运营。他们分别是管理监督委员会、审计和风险管理委员会以及人力资源委员会。加拿大其它几大彩票公司也都是类似的管理机制，只不过由几个省共同组成的彩票公司的董事会由各省派出代表共同组成，如大西洋彩票公司的董事会共有8名成员，分别由四个省各派两名代表组成。

1934年为了帮助殖民地刚果的发展，比利时政府决定发行彩票。1964年刚果独立后，比利时成立了国家彩票集团，归政府的社会事务部管理（相当于我国的民政部）。政府发起组成彩票顾问团，顾问团推选出彩票集团主席，并由政府任命。顾问团还要选出6人作为助手共同组成管理机构，公司总裁等高级管理人员都是国家高级公务员。

法国彩票业发展是典型的彩票国有化的例证。法国受意大利的启发，早在16世纪就开始发行彩票。后由于宗教等原因，国王对彩票几禁几开。直至1933年，成立国家彩票机构，当时主要是为了解决财政困难、筹集资金资助慈善事业，如帮助那些在战争中受伤的退伍军人，使他们能在优抚安置事宜上享受一定的待遇。1991年，法国彩票机构进行机构改革，改名为国家游戏集团。国家游戏集团在法国政府的监督下经营，公司按照法国立法享有国家彩票专卖权，代表政府负责在法国本土以及海外领地制作、开发并销售各种彩票玩法。在法国，所有彩票游戏的规章制度需经政府批准，由政府制定彩票游戏的法律体制并决定所筹资金的分配，所筹公益金的分配具体由法国财政部负责。游戏集团总裁由法国总理提名，由法国总统以发布总统令形式任命，任期5年。法国预算部代表政府对国家游戏集团的运营进行监督和管理。除此之外，在经济、财务、安全方面还要接受其他部门例如内政部的约束和监管。

（三） 私营彩票企业

第三种彩票组织模式，也就是说政府允许领有彩票运营执照的私营企业经营彩票业务。

澳大利亚维多利亚州的塔特萨尔彩票公司（Tattersall's）是最古老的、仍在营业的私营彩票机构的典范。19世纪90年代初，塔特萨尔彩票公司（Tattersall’s）的创始人乔治·亚当斯成立了他的第一家彩票公司。在塔斯马尼亚政府的邀请下，亚当斯要为某银行处理资产，他要组建一个彩票公司，发行10万张彩票，每张面值1英镑。1897年塔特萨尔彩票公司成为塔斯马尼亚州的正式彩票机构。该州颁布了《公众彩票法》，禁暗兴明，使彩票业合法化。在之后百余年的发展中，随着澳大利亚城市的工业化，以及塔斯马尼亚州彩票业的发展和立法的不断完善，其他各州开始转变对彩票的看法，认为禁而不禁，不如开禁，同时还能增加国库收入，因此澳大利亚各州相继制定了本州的彩票法，并成立了彩票委员会和管理局。委员会一般有5人组成，设主席1名，委员4名，任期3年，他们均由州政府任命；彩票管理局一般设总经理1名，总经理对州政府负责。彩票委员会的职能：负责本州彩票业的经营、管理工作，保证其收入直接或间接地用于社会福利事业，更有效地为公众提供彩票服务。20世纪50年代，塔特萨尔彩票公司继续壮大，80%的生意来自维多利亚州。1953年末，塔特萨尔彩票公司与维多利亚州政府达成一项协议，按利润提成经营彩票。大约每过7到10年，维多利亚州政府就要给塔特萨尔彩票公司续签许可证。2007年4月，塔特萨尔彩票公司宣布同意购买金匣子彩票公司（Golden Casket Lottery Corporation）的所有股份，从而获得了昆士兰州彩票的垄断发行权。公司向昆士兰州政府支付5.3亿澳元，政府则允许金匣子公司运营彩票直至2072年。此后，塔茨集团（塔特萨尔彩票公司后改名）又获得了在新南威尔士州经营彩票的权力，还成为南澳彩票委员会的总代理商。至此，该私营集团囊括了除了澳洲西部外所有的彩票业务，还涉足博彩的其他领域。

英国国家彩票是另一个彩票私营化的典型。国家彩票由英国议会批准发行，目的在于为社会公益福利事业筹集资金。英国政府通过公开招标的形式，向中标公司颁发彩票经营许可证。1993年，英国国会通过了《国家彩票法案》（National Lottery Act 1993），奠定了国家彩票发行管理及公益金使用分配的基础。英国文化、媒体和体育部（Department for Culture,Media and Sport,DCMS）是国家彩票的主管单位，为国家彩票制定政策框架，但不直接参与彩票的管理，而是通过国家彩票委员会（现改为国家博彩委员会）来实现对国家彩票的监管。此外，该部还将为国家彩票公益金分配机构（Distributing Bodies）的运营制定相关的政策和财务框架。英国国家彩票的运营实行发牌照的方式。1994年5月，国家彩票委员会授予卡米洛特公司7年的彩票运营权。1994年11月，卡米洛特公司发行抽奖型游戏（乐透数字游戏）。2000年12月，卡米洛特公司又一次获得7年的彩票运营权（2002年1月27日-2009年1月31日 ）。2007年，卡米洛特公司再次获得彩票彩票运营权（2009年2月1日-2019年）。国家彩票委员会(National Lottery Commission,NLC)是一个公共机构，非政府部门。它主要负责国家彩票的管理、运营牌照的授予以及发行机构招标事宜。1999年4月1日，国家彩票委员会取代国家彩票总监（Director General of the National Lottery），成为国家彩票的监管者。国家彩票委员现有7名委员，其中1名委员为主席，另有1名委员为执行总裁。委员会的运行公开、透明。七位委员每月的第二个星期二碰头召开一次办公会议，其会议内容将向社会公布。另外，委员以及高级管理层的薪酬、委员会的开支也都将向社会公开。国家彩票委员会的工作资金来源于国家彩票分配基金（National Lottery Distribution Fund,NLDF）。

国家彩票委员的职责主要包括：（1）确保国家彩票规范运营。

（2）保护彩民的利益。

基于以上两条，尽可能地为公益事业筹集更多的资金。

国家彩票委员的任务包括：

（1）选择国家彩票运营商，制定运营牌照的条款，确保运营商符合相关要求。

（2）对与国家彩票相关的个人和企业进行审查，确保其合规、合格。

（3）对国家彩票的游戏进行审批，确保国家彩票运营商向国家彩票分配基金足额缴付一定比例的彩票收入。

国外彩票监管机构分析

各国彩票市场的不同市场结构特征，在很大程度上受到其彩票监管体制的影响。这表明，现实的市场结构要受彩票监管体制的制约。因为彩票市场的市场结构并不能通过市场自发地形成，而是要通过特定的彩票监管制度来构造。美国、英国、法国等世界发达国家的彩票发行历史很长，已经积累了很多的管理经验。根据监督机构的独立性程度，各国彩票监管机构主要可分为三类。第一类是独立的彩票监管机构。这以美国为代表。各州彩票委员会依法享有独立地位和行使监管职能，不隶属于行政、司法和立法机构中的任何一个部门。彩票委员会由州议员、公众代表组成。这种模式并不多见。第二类是以法国为代表的不独立的监管机构。法国彩票的监管职能由法国预算部来行使。根据法国《彩票法》，彩票公司作为国有公司，在经济上、金融上要接受国家监管，除预算部直接监督管理外，彩票公司还要接受审计法庭、行政法院和有关财政金融法令的监管和约束。法国内政部还设有专门的警察，负责检查各个彩票项目是否有作弊行为，同时负责调查与彩票有关的案件。关于信息披露，按照法国《公司法》的有关规定，任何公司都必须公开其财务状况，接受社会公众监督。公众可以通过以下途径索取彩票公司的资料：公司、主管部门、图书馆和互联网。有关彩票的规章制度和游戏规则每天都要刊登在指定的报纸上。目前世界上大多数国家的彩票监督都是这种模式，监管权隶属于政府的某一个行政部门。第三类是以英国为代表的相对独立的监管模式。英国有专门的彩票监管机构，如国家博彩委员会。国家博彩委员会属于非部委公共机构（Non-Department Public Bodies），不隶属于政府的行政部门，享有一定程度的自主权。委员会主席由英国文化、媒体和体育大臣提名，任期五年。

综上所述，这三种类型的监管机构和制度本质上并没有优劣之分，重要的是他们都很好地与本国的行政管理体制结合在一起，为监管机构的有效运作打下了基础。

国外彩票发展的启示

（一）健全彩票发行的法律框架

纵观国外彩票的发行经验，彩票行业都依赖于健全的法律制度的保障和约束。国外彩票发行体制和法律十分完备，一般都是先立法，后发行。如美国的每个州都有自己的博彩法案，详细规定了彩票发行管理的各个方面，使得监管机构有法可依，发行机构有章可循，一切均按照法律制度办事。而在我国，由于历史原因，是以政府文件形式确定发行主体和相关的发行规定，一直没有成文的彩票法律，彩票没有合法的定位，彩票监管机构、主管机构和发行机构权责不明，严重制约了我们彩票科学持续的发展。虽然，2009年国务院颁布《彩票管理条例》，2012年又颁布《彩票管理条例实施细则》，但这也仅是行政法规。建立健全彩票法规，仍是当前彩票发行管理中的一项重要任务。

（二）坚持彩票的公益属性

发行福利彩票的目的就是为国家筹集公益金，发展社会福利和慈善事业，公益性质是福利彩票的本质属性，公益也是福利彩票文化的重要内涵，更是福利彩票快速发展的重要保障。国外彩票机构采取的发行模式和体制虽然和我们不同，但彩票的发行目的和宗旨并无本质区别。尽管国外有些彩票发行机构也同时运营其他的博彩形式，但都在政府的严格管控之下，且所获得的收益都是用于公益事业。公益是福利彩票必须始终高举的一面旗帜。

（三）强调彩票的社会责任

责任彩票理念已得到全球成熟彩票从业者的广泛认可，成为世界彩票行业的共识。彩票的社会责任反映的是彩票机构对社会应承担的责任和义务，在开展活动时要考虑对社会和环境的影响，符合社会道德标准，并满足社会和可持续发展的需要。世界彩票协会高度重视彩票的社会责任，制定了责任彩票原则和《责任彩票框架》，把责任彩票原则整合到各彩票机构的日常运营活动中。中国福利彩票历来重视责任彩票的理念。推行责任彩票理念，充分履行社会责任，是福利彩票持续健康发展的基本保证。目前，中国福利彩票已经通过世界彩票协会责任彩票二级认证，实现了责任彩票建设的一个重大突破。应该以此为契机，进一步健全责任彩票体系建设，申请更高级别的等级认证，减少彩票运营过程中产生的负面社会影响，为彩民提供有效的工具和措施来防范非理性购彩行为。

（四）积极参与国际彩票交流

中国福利彩票近年来发展迅速，福利彩票发行量位居机构排名世界第一位，应加强与世界彩票协会及其成员的交流，更多地参与和融入国际彩票事务，与世界彩票同行分享中国彩票发展的经验，提升中国福利彩票在国际彩票行业的影响力。此外，随着技术的发展和经济的全球化，彩票行业面临的机遇和挑战也越来越多。中国福利彩票应与时俱进，抓住机遇，深化管理，积极创新，增强国际意识，不断拓展对外交流的空间，形式全方位、多层次、多形式的国际交流局面，充分吸收和借鉴国外成熟的彩票发行管理经验，为我所用，进一步促进福利彩票的健康、可持续发展。