放开养老服务市场尚需破除“准入”瓶颈

放开养老服务市场尚需破除“准入”瓶颈

杜鹏

本刊编委，中国人民大学老年学研究所所长、教授，民政部专家委员会委员、中国老年学和老年医学学会副会长。

近日，国务院印发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(以下简称《意见》)，《意见》不仅为全面放开养老市场列出了时间表，还为境外资本进入，降低准入门槛，切实解决养老服务用地多样化等问题打通了不少“关节”。

首先，吸引外资进入政策有所突破。放宽外资准入不仅将巩固已有的外资养老服务资源，而且会吸引更多外资进入，对于我国社会养老服务体系的建设完善具有突破性意义。早在2013年9月国务院印发35号文《关于加快发展养老服务业的若干意见》，其中就提出鼓励境外资本投资养老服务业，境外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。当时政策虽然提及，但在具体执行的过程中遇到了一些问题。例如，在注册时，这些境外资本只能从事营利性养老服务，但目前国家大力推进的居家社区养老服务更多是非营利性质的，给境外资本实际投入造成了一定的阻碍。放开市场，最终是为了提升我国养老服务行业的质量。但上述障碍使得境外资本、优秀的技术、管理经验等难以深入社区，从而还没有对养老服务业起到借鉴和促进作用。例如，北美最大的养老服务集团美国护明德居家养老公司，在中国仅在武汉和深圳开设两家分支机构。政策开放后，关键还需要跟进落实举措，才能让越来越多的境外资本真正进入到我国养老服务市场，增加养老服务的供给和管理服务经验的引入。

第二，降低准入门槛力度前所未有。一是准许一个机构设立多家服务网点。“在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。”这在以前文件中没有出现过。过去由于制度的限制，养老服务机构想依靠一个机构，在多地开设服务站点（连锁），都必须重新注册，因此开设难度较大。而这一政策对于养老企业，尤其是开展社区养老服务的企业来说是个利好消息。二是实行“先照后证”。这可以使办理养老机构手续简化并加快进程，让养老服务尽快进入实际提供阶段。三是审批程序和审批时限须依规公开。《意见》明确“举办养老机构审批过程中涉及的各有关部门，都要主动公开审批程序和审批时限”。以前办养老机构，尤其是在社区办养老机构，涉及到的证件比较多。等证件都办齐了，有的可能是半年，也可能是一两年，很难预期什么时候能办下来。这样不利于开展工作，同时也会带来人员的流失以及资金方面的损失。

第三，切实解决养老服务用地多样化问题。针对养老行业难题之一的土地问题，此次《意见》也给予了方向性的指导。《意见》列举了包括营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老设施；对于空闲厂房、学校、社区用房等改造举办养老机构；民间资本举办非营利性养老机构和政府举办的养老机构等土地支持政策。将不能够顺利改变性质的或者不能用的土地都利用起来，给予其合法性，增加了土地供给，为市场主体的进入扫清障碍。

第四，明晰政府和市场的边界是建立完善社会养老服务体系的前提。一直以来，养老服务发展的“大政府、小社会”使市场在资源配置中起决定性作用未能充分发挥。《意见》提出的养老服务价格确定机制、民办养老机构在养老服务中所占份额将不低于半数等改革举措将破除阻碍养老服务市场发展的瓶颈，提高其有效供给能力，增强人民群众获得感。

总体上，我国养老服务市场供给需求不均衡的状况还比较突出。养老机构床位空置率较高，关键是未能提供有效供给。全面放开并不等于说放任自流。《意见》中还重点提及监管的作用。开放市场中的监督，是要通过监管来实现优胜劣汰，最终达到有效的服务供给，同时提升服务质量的目的。