从不作为政治到责任政治：净化党内政治生态的一个分析维度

2017-04-19邹庆国

江汉论坛 2017年2期

摘要：治理“为官不为”是当前阶段净化党内政治生态的关键环节。“为官不为”现象不是高压反腐的副产品，在人类政治活动中，其所固有的价值观念与行为模式一直潜在在场，展示出重复再生、稳定存续的轨迹，可称为一种具有特定指称的异化的政治形态——不作为政治。在不同历史时期和社会制度条件下，它会随着体制变革、政策变动以及社会环境变迁，在形式、频率和程度上有所变化。不作为政治是党内政治生态局部恶化的污染源和重要表征，是对责任政治原则的直接背离与异化。揭示和激发党内政治生态中责任政治的价值意蕴，改良不作为政治的存活土壤，完善责任政治的条件要素，探讨不作为政治向责任政治的转换逻辑和实践路径，是净化党内政治生态的一个重要分析维度。

关键词：党内政治生态；为官不为；不作为政治；责任政治

基金项目：2016年度全国党校系统重点课题“推动党风廉政建设和反腐败斗争向基层延伸研究”；2011年度国家社会科学基金项目“中国共产党地方委员会领导制度科学化问题研究”（11BDJ023）

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0039-06

净化党内政治生态是全面从严治党的重大课题。“净化”的意蕴主旨在于及时清除党的自身建设和治国理政活动中存在的不健康因素和消极力量。在高压反腐的新态势下，存续于人类政治生活中的“为官不为”现象在一些地方呈现出加剧化、弥散化趋向，成为一个具有一定普遍性、顽固性的突出问题。在此背景下，确立“不作为政治”的概念工具，揭示和激发党内政治生态中“责任政治”的价值意蕴，探讨不作为政治向责任政治的转换逻辑和实践路径，是净化党内政治生态的一个重要分析维度。

一、“不作为政治”的概念界说

党的十八大以来，随着高压反腐政策的持续发力，一方面，“为政不廉”现象得到有效遏制；另一方面，“为官不为，廉而不勤”现象则在一定范围内扩散蔓延，成为党内政治生态的一个污染源，引发了学界的热议。值得关注的是，很多人倾向于把现阶段的官员不作为看作执政党实施正风肃纪、高压反腐行动的一个副产品，是部分官员对其既得利益受损的消极回应和反弹，并以此为认知前提来讨论官员不作为的防治对策，这容易陷入“头痛医头，脚痛医脚”的逻辑误区。笔者以为，为拓宽对“为官不为”现象的探讨视界，增强对问题的解释力，应确立起“不作为政治”这样一个描述性的概念工具，通过与责任政治的对比讨论，深化对党内政治生态品格特质的认识。实质上，“为官不为”现象是绵延存续于人类历史上的一种政治行为模式。在中国古代，统治者高度重视对于官员不作为的法律规制，秦律中的废令罪是中国古代对官员行政不作为的最早规定。西方建立现代文官制度已有150余年的历史，但时至今日，懒政、怠政、庸政等问题仍是困扰各国政府的共同难题。这种现象具有某种程度的“政治化学反应性”，其残余因素会随着某一时期政治生态要素的局部变化而变得尤为活跃。就“为官不为”现象的历时性和空间性来看，其整体上展示出重复再生、稳定存续的轨迹，是人类政治生活中面临的共同课题，可以称为一种具有特定指称的异化的政治形态——不作为政治。

不作为是一个广泛运用于法学领域的概念术语（行政不作为也主要以行政法规为判定依据）。“不作为是相对于作为而言的，指行为人负有实施某种积极行为的特定的法律义务，并且能够实行而不实行的行为。”① 法学话语中的不作为，以法律义务、法律责任为判断基点，遵循着“义务—应为—能为—不为”的法理逻辑。政治生活场域中的不作为，则以政治权力为认知基点，对应着政治义务—责任、法律义务—责任、伦理义务—责任等多重关系范式，内含着“权力—义务—应为—不为”的政治逻辑。在此逻辑链条中，法律义务中基于自然人的“能为”构件并不体现在政治权力义务之中，盖因为权力行使需要行为主体具备道德、智识、技能等多种要素条件，客观上存在着能力不足的“不能为”问题。简言之，不作为政治是政治主体以消极态度认知和行使权力，包括拒不履行、选择性履行、不完全履行、不能履行权力责任与义务等多种状态的政治行为模式。

我们对于不作为政治的探讨，必须突显“依据中国”、“基于中国”的学术立场，以坚持和完善中国特色社会主义政治制度、推进全面从严治党战略的深入实施作为基础背景和根本依托。否则，就会沦为纯粹学理层面的抽象争论或概念话语层次的政治空谈。从当代我国政治生活的现状来说，“为官不为”具有多种表现形式。习近平指出：“综合各方面反映，当前‘为官不为主要有3种情况：一是能力不足而‘不能为，二是动力不足而‘不想为，三是担当不足而‘不敢为。”② 能力、动力、担当和不能、不想、不敢等语词所传递的政治行为信息，揭示出权力与责任的关联断裂状态及因果关系，可视作当前阶段我国政治实践中存在的不作为政治的基本呈现形式。概括来说，不作为政治的理念与逻辑体现出以下基本特征：一是主体心理的消极性，表现为颓废、懈怠、慵懒等心理品质，消解干事创业的动力，窒息改革创新的活力；二是动机的功利性，表现为以私益为出发点，对党和国家的政策采取选择性执行方式，对自己有利的就干，无利的就推诿回避，实质上是一种政治投机主义行为，是政治伦理退化的表征；三是行为的保守性，表现为患得患失、畏难惧险情绪严重，奉行求自保不作为的行为准则，遵循“宁肯少干事甚至不干事，也要保证少惹事、不出事”的行为逻辑，攻坚克难的勇气和魄力不足，会贻误改革发展由量变到质变的良机；四是策略的权宜性，表现为被动应付心态严重，对经济社会发展中的问题缺乏治本性的长远谋划，采取变通性、权宜性手段，使很多问题恶性循环，积重难返；五是评价的模糊性，表现为很多不作为现象发生在“可为”与“可不为”的交叉地带，属于现行考核制度无法触及的“弹性行为”，即使发现了也难以依规惩治，极大增加了治理难度。

二、当前阶段不作为政治行为模式的诱因分析

不作为政治的行为模式是特定政治心理、政治动机、政治手段等要素交互作用的产物，在不同历史时期和社会制度条件下，它会随着体制变革、政策变动以及社会环境變迁，在形式、频率和程度上有所变化。观察当前阶段中国政治生活实际，这种行为模式总体上呈现出加剧化、弥散化、顽固化的危险趋向。对其诱发因素和生成逻辑，主要可从三个方面进行分析、推导。

1. 从主体素质来说，政治主体相对固化的思维和行为模式不适应发展战略转型所提出的新要求。“四个全面”战略布局实质上是一种全方位的发展战略转型，意味着结束以GDP论英雄，“一俊遮百丑”的评价方式，要求官员摆脱那些依附于传统发展模式的思维观念和行为逻辑，确立包含生态改良、结构优化、民生改善等综合指标的全面发展思路与能力体系。在转型阶段，一方面，政策供给的限制性条件不断增多，另一方面，对发展的质量要求明显提升，这些均对政治主体的能力素质提出了更高要求，体现为思维观念、行为模式的解构与重构。在新的经验积累不充分的情况下，一些官员未能适应新模式的要求，因决策难度、风险不断加大而在短期内产生了迷惘困惑、犹豫观望的心态，体现出“不知如何作为”的阶段性特点。

2. 从行为动力来说，失衡的激励结构是政治主体动力趋弱化的重要原因。激励结构主要由制度性激励与非制度性激励两部分构成。就正式制度而言，以“维稳”为核心，以“一票否决”式考核为制度工具的负面激励权重过大，是激励结构失衡的重要表现。20世纪80年代末，邓小平提出“稳定压倒一切”的论断（这里的“稳定”主要是指政治稳定），既有其特定的时代背景，也符合中国改革的内在逻辑。问题在于，很多地方和单位对“稳定”的理解出现偏差，以致于把社会的、法律的所有矛盾或冲突统统置于“稳定”的政治语境之中，导致各级官员尤其是基层干部承载着无限的维稳压力。客观而论，改革进入“深水区”，任何改革决策均会不同程度地触动某些个体或群体的利益，出现分歧与纠葛是正常现象。如果不加分析地纳入“一票否决”的惩戒性考核体系之内，就会转变官员的行为偏好，严重影响行为动力。这正是一些基层政权选择“不出事逻辑”的直接诱因。就非制度性激励而言，来自社会领域的负面评价因素过多，是激励结构失衡的另一表现。在“人人都有麦克风”的时代，一些官员在进行决策时，往往在各种非理性舆论压力下表现出迟疑或退缩倾向。学者郑永年提出，“民意的压力也来自今天中国社会利益和声音的多元化，做什么样的改革，总会出现阻力和反对者。尤其是在社交媒体时代，反对者具有了强大的动员能力，聚集足够的反对声音，甚至挟持改革方案。”③ 此外，由于某些媒体对少数腐败现象的偏颇性关注或非理性演绎，催生出“官员污名化”等不良社会心态，致使一些官员产生心理上的挫败感，积极作为的动力也不同程度受损。

3. 从政治心理来说，高压反腐政策的持续发力，在相当程度上影响着官员的行为动机。习近平提出的“持续保持高压态势，做到零容忍的态度不变、猛药去疴的决心不减、刮骨疗毒的勇气不泄、严厉惩处的尺度不松”④，是当前我国反腐政策的根本要求，是净化党内政治生态的关键举措并取得显著成效。不可忽视的是，面对高压反腐的政治环境，一些官员表现出复杂的心理动机。一是随着对主体责任的突出强调，一些党政组织的负责人担心领导班子成员出问题而使自己承负连带责任，产生宁肯少干事、不干事，也要尽量少出事的畏惧心理。一把手在各项决策中的话语分量，决定了他们的消极心态是衍生不作为现象的关键因素。二是少数“问题官员”产生担忧被检举揭发的恐惶心理，出于对自身腐败行为的掩饰与遮蔽，选择低调行事的消极不作为策略。三是一些官员从政动机不纯正，在权力行为受到严格限制，寻租空间大大压缩的条件下，产生了付出与回报不对等的失衡心理，这也是不作为现象的重要诱因。

三、不作为政治：党内政治生态局部恶化的重要表征

党内政治生态是党内政治系统各构成要素之间关联互动状态的综合映射。党内政治系统主要包括党内政治关系、党内法规体系、党内政治行为方式、党内政治文化等要素。党内政治生态质量取决于这些基本要素之间的良性互动与协调发展的程度。党内政治生态局部恶化的基本含义在于：在某个阶段内某些要素发生不同程度的变异，要素功能退化，从而引发政治系统内的生态性紊乱。腐败是执政党面临的最大威胁，是党内政治生态的重要污染源；不作为政治本身也是一种腐败，是当前阶段党内政治生态局部恶化的重要表征。对此，可从历时、空间和参与范围三个视角作出具体分析。

1. 从历时的维度来看，局部恶化的关键“病灶”已从党纪松弛、腐败严重转换为不作为问题。党的十八大之前，党内政治生态的突出问题集中体现在两个方面：一是党内法规执行失之于“宽松软”的问题。党规党法是党内政治生态“山清水秀”的根本保障。习近平明确提出：“法规制度的生命力在于执行”，“对违规违纪、破坏法规制度踩‘红线、越‘底线、闯‘雷区的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留‘暗门、不开‘天窗，坚决防止‘破窗效应。”⑤ 十八大以来，党中央以严格执行八项规定为突破口，以完善党内法规体系为依托，采取各种举措严防制度沦为“稻草人”，制度的权威性和刚性约束力显著增强。二是腐败易发频发高发的问题。习近平郑重指出，“我们党作为执政党，面临的最大威胁就是腐败。”⑥ 腐败现象对党内政治生态的破坏性是全方位的，因为“腐败分子往往集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化、作风专横于一身”⑦。即是说，腐败不仅体现为对有形的公共利益的肆意吞噬，更体现为对无形的执政公信力的侵蚀和党风、政风、社会风气的败坏。十八大以来，党中央以前所未有的高压态势，逐步形成了腐败治理的科学思路：“在空间布局上是‘老虎‘苍蝇‘狐狸一起打；在时序安排上是前期以治标为主，为后期的治本赢得时间并创造条件；在逻辑理路上是以追惩式反腐行动的震慑力创造‘不敢腐的政治氛围，以‘权力入笼构建‘不能腐的制度环境，以构建优质的政治生态上升至‘不想腐的伦理境界。”⑧ 反腐败的压倒性态势业已形成并取得阶段性的显著成效。我们观察到，随着党纪党规的严厉执行和反腐压力的持续递增与通畅传导，党内政治生态局部恶化的关键“病灶”已经发生位移，转变为不作为问题。“为官不易”、“官不聊生”、“當能官就不能当清官”、“反腐败影响经济发展”等论调即是此背景下部分官员抗拒心态的折射。可以说，对不作为政治的矫治，已经成为当前阶段净化党内政治生态的关键问题。

2. 从空间维度来看，不作为的重心发生位移，从相对集中于利益稀疏区域转向利益密集区域。一份来自山西省的调研报告称：“过去，党员干部不作为，大多集中在无利益的领域，出现‘九龙治水而无人治水等问题，但反腐高压态势下，过去争着抢着去作为的领域和环节现在变为不作为的领域和环节。”⑨ 本文所指的利益密集区域，主要包括两个方面：一是权力资源丰富的区域，主要包括干部选任、项目审批、能源开发管理、房地产管理等。在传统模式下，这些领域中的权力机构被公认为是有“实权”的部门，是各类利益主体争相“围猎”的对象，权力行为所带来的政绩、“灰色收入”、社会地位等不同形式的“回报”相当丰厚，因而成为权力行为活跃，权力寻租风险高的领域，集中着政治生态恶化的主要因素和突出问题，催生出塌方式腐败、各类资本“围猎”权力、圈子文化泛滥、政商关系畸形化等生态恶化现象。在全面从严治党的新态势下，这些事关政治经济社会长远发展的领域则成为不作为的高发区。比如，有的单位宁肯贻误工作也不配备干部；有些党政官员对企业老板敬而远之，不为企业排忧解难；项目审批怕担风险，采取“门易进，脸好看，事不办”的消极对策；等等。二是以“维稳”为制度目标的利益冲突相对激烈和社会抗争性强度较高的区域。这些区域汇集着城市拆迁改造、农村土地征用、群体性事件处理、公共危机应对等工作事项，不同社会主体之间的利益博弈与冲突、社会个体或群体的抗争性行动多发频发，同样属于利益密集区域。过去在“一票否决”式考核的制度压力之下，党政干部运用“刚性”维稳手段尚能积极作为，而当前依法治国的政治逻辑内在规定着，不仅要考核“维稳”的积极结果，还要监督权力行为过程、方式和手段的正当性与合法性。在此背景下，一些干部为规避责任风险，也采取消极不作为方式来对待这些领域的工作。比如，有的地方怕出现纠纷，中断或放弃很多关系国计民生的惠民项目。从权力配置与运行的一般规律来看，上述这些利益密集领域汇集着国家治理体系架构的支撑点、改革攻坚的聚焦点、社会秩序的高危点、民生改善的着力点。不作为现象集中于这些领域之中，其所产生的负面效应会更明显，对执政资源的挥霍、执政公信力的侵蚀更为严重。

3. 从参与范围的维度来看，不作为政治的行为模式被不断复制模仿，诱发党内政治生态的内卷化风险。“内卷化”意指一个社会、组织或个人，既无渐进式增长，亦无突变式发展，进入简单循环、自我重复、原地踏步的状态。在过去，不作为现象更多发生在缺乏权力资源的普通公务人员以及极少数主要领导之中，充其量可以视作一种“偷懒”行为，更多地与个人素质差异、职责不清、管理漏洞等因素有关，尚属于任何政治系统都能容忍的限度之内、无法完全规避的“必然之恶”。而在当前，参与群体具有不断扩大的危险趋向，“这种不作为的心态具有传染性，很容易呈现出‘集体感染的政治生态反应”⑩。其实，在政治生态中，不作为政治所固有的价值观念与行为模式一直潜在在场，在新旧政治秩序切换的特定阶段，其固有习性被重新激活甚至扩张放大，演进成一种弥漫性、消极性的经验样式，被很多官员视作缓解政治风险和政策压力过程中成本最低的选择。不作为现象本身具有很强的隐蔽性，加之现行考核制度尚缺失对此问题的有效制约，治理难度相当大。不作为一旦成为一种普遍性现象，不但会成为净化党内政治生态的“顽疾”，而且会消解对政治系统内其他要素的改良力度，拉长治理时段，使政治生态建设如车入泥潭，陷入低层次的自我重复状态之中，产生内卷化的治理风险。

四、责任政治：我党党内政治生态的根本特征和固有属性

责任政治被公认为现代民主政治的基本特征和重要组成部分。政治学视野中的“责任”有其特定含义。责任意味着对授权者的“回应或答理”，“愿意接受责备和承受适当的惩罚”，是“以明智、合理或在道德上正确的方式来行为，而不如此往往会面临压力”。11 从发生学意义上来说，责任政治属于舶来品，是立基于“主权在民”和“社会契约”原则的西方代议制民主的逻辑演进结果。公权力的委托—代理关系直接催生出授权者与权力受授者之间的关系，权力与责任具有天然关联，责任是公权力授予和行使中的元问题。简言之，责任政治是指政治主体要对权力行为过程及后果负责的政治活动状态。

本文所讨论的不作为政治是对责任政治原则的直接背离与异化。责任政治为治理不作为问题，净化党内政治生态提供了理论范式和实践路向。马克思主义政党的党内政治生态本质上是一种先进的政治文明形态，而“责任政治的精神蕴涵与政治文明的内在价值之间存在着契合关系，责任政治是政治文明的基本形态”12。在此意义上理解，责任政治应是中共党内政治生态的根本特征和固有属性。这一判断，既具有理论逻辑的自洽性，又具有历史和现实逻辑的自明性。

1. 理论逻辑：责任政治是马克思主义政党政治的根本属性。马克思主义政党政治代表着一种新型的政治形态，它以唯物史观为理论基石，坚守着关注人类社会终极命运、解放全人类的责任情怀，秉持着代表绝大多数人利益、对绝大多数人负责的政治理念，定位于“社会公仆”的政治角色，确立起“人民主权—普遍选举—授权—监督—随时罢免”的权责关系。马克思在《法兰西内战》中揭露了资产阶级议会制的阶级实质，清除了把政治管理视为高不可攀的神秘事情的错觉，认为无产阶级政权“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”13。可以说，责任政治是马克思主义政党政治的原本属性，并且在政治理念的崇高性、政治地位的平等性、權力主体的人民性、民主授权的真实性等方面实现了对议会制框架之中责任政治形态的批判与超越。

2. 历史逻辑：践行责任政治是中国共产党的一贯立场和内在品格。以不同方式获取政权，是政党政治的核心内容之一。中国共产党在以武装斗争方式夺取政权的新民主主义革命时期，自觉承担起民族革命和民主革命的双重历史责任，确立起服务人民的政治宗旨，坚守对人民负责的政治准则。毛泽东指出：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。……人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。我们当了人民的代表，必须代表得好。”14 革命即将胜利之际，我们党就对掌握权力可能带来的风险保持着高度警惕，提出“两个务必”的重要论断实质上就是忧患意识和责任意识的体现。执政之后，党始终把对人民负责，防止权力异化，防范权力行使者由“人民公仆”变成“人民主人”作为自身建设的关键环节，探索建立党内监督和群众监督相结合的权力监督体系，并确立起主要依靠群众运动方式来追究权力责任的政治净化机制。尽管这一方式具有很大的局限性，政治动机与效果之间存在着较大落差，但是这一时期所积淀形成的自我约束意识和权力监督原则，无不体现着当代语境中责任政治的价值理念。

改革开放启动至党的十八大召开这一历史时段，是现代责任政治理念厚植、责任制度逐步完善、问责机制初步形成的关键时期。改革开放之初，针对十年动乱后党政机关、企事业单位管理混乱问题，邓小平正式提出“责任制”的概念。此后，责任理念在行政改革、政府建设等公权力活动领域得以广泛传播。“非典”事件的处理，被视作对行政不作为进行制度问责的肇始，并在安全生产监管、公共危机应对等领域得以拓展运用，先后出台了一系列部门性、地方性的问责追责制度细则。与此同时，随着问责实践的深入，一些深层次的体制性冲突也开始显现。在党政二元化权力结构中，存在着党委、人大、政府、司法等问责主体的认定问题，也存在政治责任与行政责任、决策责任与执行责任的区分问题。2010年颁布实施的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，是问责制在党内治理中正式确立的重要标志。总体而论，这一时期的问责实践促进了法治、责任、有限、透明等政治理念的传播和接纳，责任政府建设取得重要突破，责任政治成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。不容否认的是，在这一时期，问责触点主要集中于公共危机高发领域，“运动式”、“风暴式”问责居多，来自上级领导压力下的“弹性问责”大量存在，重事后惩处而轻事前、事中的履责督促。这些问题的存在，迫切需要作出新的探索突破。

3. 现实逻辑：责任政治是全面从严治党的核心价值诉求。坚持一党长期执政是中国政党政治的根本特点，内在规定着党内治理处于国家治理的核心和优先位置。十八大以来，党中央提出了全面从严治党的战略命题，净化党内政治生态被确立为破解这一命题的发力点。综观近几年的实践，责任政治已经成为管党治党活动的立基点和主基调，问责追责成为改良党内政治生态的有效路径。主要表现为：一是牢固确立起“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”的政治理念；二是形成以主体责任和监督责任为主，涵盖政治责任、法律责任和伦理责任的责任内容体系；三是架构起以《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党巡视工作条例》等为主体的问责制度体系；四是逐步形成以强化党内监督为基础手段，以巡视常态化为制度工具，以层层传导压力为驱动力量的问责追责路径。上述内容，呈现出 “知责—定责—践责—评责—问责—追责—惩处”的链式责任结构，责任政治作为党内政治生态的固有属性被彻底激活并发挥出实际效能。在宏观层面上，从传统的责任政府建设为主转向责任政府、责任政党一体推进；在微观层面上，从以“过错”追究为主转向“过错”、“乱作为”、“不作为”等多状态下的全面问责，为矫治不作为政治“顽疾”提供了体制条件与路径指向。

五、从不作为政治转向责任政治的实践节点

改良不作为政治的存活土壤，完善责任政治的条件要素，实现从不作为政治到责任政治的形态切换，是当前阶段净化党内政治生态的重中之重，体现出“破”与“立”的辩证法。不作为政治的行为模式是历史的与现实的、长期性的与阶段性的、体制内的与体制外的等多种因素交织作用的产物，需要确立突出重点、系统清理、久久为功的转换与建构思路。具体来说，当前阶段应重点关注以下几个实践节点：

1. 厚植“权责对等”理念，创设践行责任政治的思想条件。在政治生活场域，没有脱离具体权力的抽象责任，也不存在缺失责任规约的绝对权力。权力与责任是一体两面、共生共存的关系。行使权力的过程，即是履行责任的过程。有多大权力，必有多大责任，“权责对等”是责任政治的核心理念。权力体现为一种对他人或资源的支配能力，责任则表达着权力的价值向度。价值向度出现偏差，权力行为必然会扭曲异化。不作为政治实质上是对权力责任的推诿、减损或放弃，根源于政治主体行使权力的价值向度出现了问题，是权责失衡的表现。为此，清除党内政治生态的“顽疾”——不作为政治，应把厚植“权责对等”理念作为思想基础和前置条件，引导党员领导干部树立权为民所赋，权为民所用的马克思主义权力观，促进政治心理的良性调适，培育敢于担当，自觉履责、担责、负责的政治品格，激发政治行为的内驱力。

2. 严肃党内政治生活，净化践行责任政治的内部环境。执政党是责任政治的实践主体。责任政治是党内政治生态的固有属性，从根本上讲，要依靠党内政治生活的具体实践来维护和激发。严肃党内政治生活既是净化党内政治生态的基本路径，也是践行责任政治的题中之义。党内政治生活具有党性锻炼、发扬党内民主、维护党内秩序、防错纠错、党内监督等基础功能，核心目标在于建构起涵养党的先进性与纯洁性的内生机制，及时清除党内生活中的不健康、不洁净因素，保持马克思主义政党的固有品质。不作为政治的观念和行为模式，与先进性和纯洁性的根本要求背道而驰，是党内政治环境中的突出问题。为此，须通过加强思想政治教育、坚持民主集中制、严格党的组织生活、严明政治纪律和政治规矩、开展批评与自我批评等途径，持续改良党内政治生活“土壤”，切断不作为心态与行为的传播扩散路线，最大限度地压缩其存活空间，为践行责任政治创造健康洁净的党內环境。

3. 引导社会舆论从相当程度的“丛林状态”走向理性轨道，优化践行责任政治的外部环境。政治从来就不可能是孤立的存在，而是社会中的政治。如前分析，社会舆论的负面评价力量过于强势，导致非制度性激励结构失衡，是不作为政治现象的一个重要诱因。一些社会学家对中国的社会状态提出担忧，认为随着结构性分化的加速，利益多元化、观念多样化态势的固化，社会信任度在不断降低，社会的“原子化”征兆越来越明显。代表国家叙事的主流价值观念受到很大冲击，社会舆论在相当程度上陷入“丛林状态”。在当前干群关系修复、恢复，高压反腐成果巩固、扩大，政治公信力渐进式提升的特定阶段，借力于新媒体的技术优势，“仇官”、“仇富”等复杂社会心态得以非理性放大，对政治行为及效果缺乏客观理性的评价，很多领导干部对政治声誉的预期与社会舆论评价之间的张力不断拉大，在担当负责的政治动机屡屡受挫的条件下，不作为心理就可能占据主导位置。为此，应高度重视对公共舆论的引导和疏导，加强主流舆论阵地和新闻媒体的职业伦理建设，发挥公共人物、意见领袖等群体对社会舆论的正向引领作用，营造正面激励为主，富含公平、正义、理性、包容、协作等价值元素，有助于激励责任政治行为的社会环境。

4. 健全责任认定标准体系，保障问责追责的公平性和精准性。问责追责是责任政治的内在规定，也是治理不作为的关键环节。责任认定的标准是否科学，直接决定着问责追责的实际效能。如果认定标准中具有太多的主观性、随意性和变动性成分，责任追究因人、因事而异，充满太多不确定性和不可预期性，就会挫伤责任政治的行为动力，助长不作为现象。因此，应把健全责任认定标准体系作为根本前提，对权力责任进行科学界分，在性质上要厘清政治责任、领导责任、法律责任、伦理责任之间的基本边界，在程度上要明确完全不作为、少作为、乱作为、慢作为、懒作为等行为的相应责任，在主体上要对集体责任和个人责任、主要责任和次要责任、直接责任和间接责任等作出清晰界定，保障问责追责行为的公平性和精准性。如此，才能使领导干部对权力行为及后果产生稳定预期，才会在权力后果与责任评价的良性互动中自觉保持责任政治行为的稳定性。

5. 完善政绩考核体系，走出“管理效应悖論”的误区。政绩考核是领导干部政治行为的“导向仪”和“矫正器”，对于遏制不作为，鼓励责任政治行为意义重大。政绩考核体系具有动态性和开放性特征，需要结合政治活动实践，及时纳入合理有效的激励元素。隐性政绩就是一个值得高度重视的激励要素。在管理学视野中，管理者一般面临着两类问题：一是需要当即解决且必要性已经充分显示的问题；二是处于萌芽或隐蔽状态，具有潜在风险的问题。前者可以有明显的“显性效应”，后者却只能获得“隐性效应”，在投入与获得（效应）之间出现了不对称现象，被称之为“管理效应悖论”。它与官员不作为之间的内在联系在于，许多官员出于自身利益考虑，会放弃一些正常但效应不明显的管理，回避其应尽的管理职责。15 客观检讨传统的政绩考核体系，隐性政绩的长期缺席或权重过小的确是官员不作为的一个重要诱因。为此，应进一步加强和深化对隐性政绩问题的研究探讨，纠正重“显绩”轻“隐绩”的制度偏差，将解决隐性问题明确纳入官员职责之中，使隐性政绩成为一个可观察、可量化、可评价的考核要素，激励官员在面对那些可为、可不为的“模糊问题”和“弹性职责”时，作出明智的、负责任的行为选择。

6. 构建容错机制，营造政治主体担当有为的制度氛围。从某种意义上讲，政治是一种可能的艺术。之所以这样说，原因即在于政治的理想图景与实践形态之间存在着永久的张力。这种张力在治理不作为，践行责任政治过程中的具体表现在于：一方面，责任是公共权力的固有元素和应然诉求，责任体系的建构需要很多预设条件，但它不可能穷尽所有的可能性，总是具有一定的理想化成分；另一方面，权力实践是具体而复杂的，权力环境中的不可抗力因素、官员智识能力的局限性和不平衡性、改革攻坚的固有风险性等，又客观上需要设置一定的允许试错、包容过失的制度空间。上述两方面之间张力的存在，是不作为问题难以有效治理的根源所在，也为构建容错机制提供了认知基础。容错即意味着免责，关键在于把握“错”的性质，区分“有心之过”与“无心之失”、敢作为与乱作为之间的界限。习近平指出，“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性”16。在坚持“三个区分开来”原则的前提下，应把容错机制纳入问责制度的框架之内进行考量，针对不同层级、领域、部门、岗位的具体工作内容，通过完善权力清单、细化职责、规范程序、加强监督，完善容错机制的构建基础；同时，要结合实际，制订包括改革风险评估、风险分级、决策备案等内容的实体性制度，以及包含结果评价、性质认定、上报批准、责任豁免、沟通反馈等环节的程序性制度，防范容错免责机制演变为责任推卸、包庇纵容的工具，切实发挥其激励改革创新、担当敢为、干事创业的导向功能，营造践行责任政治的良好制度氛围。

注释：

① 陈兴良：《犯罪不作为研究》，《法制与社会发展》1999年第5期。

②16 习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016年5月10日。

③ 郑永年：《中国如何避免“官员不作为”现象？》，《联合早报》2014年11月14日。

④ 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2015年版，第102页。

⑤ 习近平在十八届中共中央政治局第二十四次集体学习时的讲话，参见《人民日报》2015年6月28日。

⑥⑦ 习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日。

⑧ 邹庆国、王世谊：《腐败治理中政策压力的传导效力问题论析》，《中共中央党校学报》2016年第2期。

⑨ 山西省党建研究会课题组：《反腐高压态势下党员领导干部“不作为”问题研究》，《中国延安干部学院学报》2015年第2期。

⑩ 金太军、张健荣：《“为官不为”现象剖析及其规制》，《学习与探索》2016年第3期。

11 [英]安德鲁·海伍德：《政治学核心概念》，吴勇译，中国人民大学出版社2014年版，第95页。

12 张贤明：《政治文明的基本形态：责任政治》，《吉林大学社会科学学报》2004年第6期。