财政金融合力推进制造业转型升级的实践与思考

摘 要：我国经济发展进入新常态背景下，在实践层面加强对制造业转型升级问题研究，具有重要的理论意义和现实意义。本文从分析财政金融协调配合、推动企业壮大发展的成功经验出发，侧重从中观和微观层面着眼，探寻财政金融在制造业转型升级中所发挥的基本作用以及如何有效配合，并在总结经验、分析问题、探索规律的基础上，提出相关对策建议。

关键词：财政金融协调配合；制造业；转型升级

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2016）12-0073-04

一、引言

山东作为重要的工业大省，近年来，在扶持制造业发展、推动产业结构转型升级等方面取得了显著的进步。但同时，基层地区特别是欠发达地区制造业转型升级仍存在一些问题，如资金投入不足，来源渠道单一；研发能力不足，上下游不配套；扶持政策不足，覆盖面不够、针对性不强等，从而制约了山东省制造业转型升级进程。在目前经济增长下行、供给侧改革持续推进的背景下，制造业结构转型升级成为当前最为紧迫的任务。

本文从企業的微观视角出发，探寻财政金融在制造业转型升级中所发挥的基本作用以及它们如何在经济转型中协调配合。

二、财政金融合力推进制造业转型升级的主要实践

山东A纸业有限责任公司（以下简称A集团）是以秸秆制浆造纸综合利用为核心产业的大型集团化企业。作为国家第一批循环经济试点企业、国家第一批工业循环经济重大工程示范企业，该公司通过了国际质量、环境、职业健康与安全三合一管理体系认证和国家AAAA级标准化良好行为企业认证，多年来致力于技术自主创新和研发，建有国家级企业技术中心，获得国家专利授权180余项，形成了独具特色的以秸秆为原料，以秸秆本色浆制品和黄腐酸肥料为主导产品的秸秆资源高值化深度利用模式，实现了工业深度融合与良性循环。

转型升级使企业发展与国家政策有了更高的契合点，特别在发展秸秆综合利用循环经济和节能环保等方面，A集团能够发挥多方面的引领和示范作用，近年来，企业多个项目不仅得到了补贴、税收优惠等多项政策扶持，同时也在技术革新、项目建设等方面得到了信贷部门的大力支持。以目前正在上马的秸秆综合造纸利用项目为例：

2009年该企业运作建设新生产线；2012年该项目获得国家发改委批复，项目总投资106亿元。该项目是绿色环保特征鲜明的资源综合利用项目，同时由于整个项目包含了制浆、造纸、制肥、环保、热电以及附属的原料堆场等多个子项目，项目投资大，建设周期长，企业面临较大的资金压力。为了缓解企业资金压力，2014年，借助人民银行搭建的银企合作平台，多家金融经过积极论证协商，组团为项目提供了79亿贷款支持。在企业自筹资金方面，该项目作为战略新兴和绿色循环产业项目，得到了国家在节能减排、转型升级等领域多项财政扶持累计7000余万元。在银团贷款方面，针对企业抵押担保不足问题，银行主动创新担保方式，为其开办了知识产权质押融资，运用企业110项专利权和34项注册商标专用权质押，截至目前银团贷款已到位77.4亿元。财政金融协调发力，有效支持了项目顺利建设，提升了供给水平，其发展模式和未来前景得到省委、省政府的高度评价和充分肯定，成为山东省企业供给侧改革和绿色循环发展的典范。

三、财政金融在制造业转型升级中的协调配合

A集团的成功说明财政和金融之间的协调配合对于推进制造业转型升级具有明显的积极作用。二者若做好协调配合，可以更有效地推进制造业转型升级。

（一）财政和金融在企业转型升级中的基本作用

通常情况下，财政政策工具在体现政府意图方面更为直接，对企业跟进速度更快，在企业转型升级萌芽阶段具有重要的催化和促发作用，在转型升级过程中具有重要的促进和引领作用。多数银行业金融机构（政策性银行除外）也是以追求效益最大化为目的的企业，因此在对制造业企业提供信贷支持过程中，除国家宏观调控政策导向因素外，不可避免地受银行自身经营效益等多重因素影响，更倾向于“锦上添花”而不情愿“雪中送炭”现象在所难免。但是，在制造业企业转型升级过程中，无论是从资金数量还是支持力度上，信贷资金都是企业除自有资金以外最为重要的资金来源，对支持企业转型升级具有不可替代的重要作用。

在企业转型升级中，需要财政与金融协调配合。金融领域通过引导资金流向希望扶植的行业、企业来支持产业结构的升级，比如对中小创新型企业的优惠贷款就属于结构安排，差别存款准备金也属此列。就具体的情况而言，要使金融工具有效发挥作用，其前提是政策信息应该公开、透明、及时和完整，包括宏观经济指标的可靠性和真实性、对未来走势的判读和预测、政策手段的目标清晰等，还包括货币自身隐含的价格、真实汇率水平、隐含的购买力水平、隐含的投资回报率等因素。积极的财政政策工具促进企业转型升级的主要手段包括结构性减税和优化财政支出结构等。由于地方政府没有税收立法权，财政政策落实到地方更多地集中于通过安排财政支出和转移支付来推进地方公共产品建设、促进民生工程、支持政府导向的项目投资等。

（二）财政和金融在制造业转型升级中的协调配合

实践中，商业银行面对中央银行货币政策的调整，根据自身的经营原则，对企业的贷款总量、投向及其利率浮动幅度做出相应调整。这一进程中，商业银行会从自身利益出发，增加利润、规避风险。而由于制造业尤其是传统制造业节能减排压力较大、自身发展受限等原因，商业银行多会规避对此行业的贷款。因此具体到制造业，除了要运用单独的信贷政策，如行业、地区限额配给等方式外，财政应该通过有效的财政贴息、风险补偿以及税收减免等政策措施，引导商业银行资金和社会资本投向有意进行转型升级的企业，缓解制造业企业转型升级的资金困难，推进制造业企业转型升级。

在推动制造业转型升级方面，财政与金融的协调互动落实到基层，主要是利用财政资金的杠杆作用以及财政金融内在属性和需求的契合性，实现财政帮扶措施与信贷政策和产品的对接。例如为企业贷款贴息、对支持地方经济发展的金融机构风险补偿及考核奖励、借助政府背景担保机构为部分企业提供贷款担保、政银税联手推出针对不同类型企业融资需求的金融创新产品来缓解企业融资难、设置引导基金丰富企业融资模式和拓宽融资渠道等方式。

四、财政金融合力推进制造业转型升级中存在的主要问题

一是宏观协调机制缺失。目前，財政和金融在支持制造业转型升级过程中，结合点主要有贷款贴息、风险补偿、融资担保等具体操作。在具体项目的管理和实施中，财政部门与人民银行按照相关制度要求，建立相对明确的分工协作机制，但是在宏观层面缺少必要的常规协调机制，缺少对政策信息的及时沟通以及对涉及地方经济总体调控和助推制造业发展等全局性战略问题的综合研判，各自为战较多，协调配合较少，信息不对称问题突出，一定程度制约了两大调控政策在具体执行中的合力发挥。

二是市场化背景下财政帮扶政策逐步淡出，但税费偏重等问题依然存在，造成财政政策撬动作用有限。一方面，财政支持力度出现弱化趋势。为配合经济体制改革和运行机制完善，中央、省级财政针对制造业的补贴政策减少，补贴项目减少2/3，上级对于市级财政也不再要求强制配套。另一方面，税费负担依然较重。以山东某市为例，该市7成企业的毛利率不足20%，平均利润率约6%，但营业费用、管理费用和财务费用等三项费用约占主营收入的12%—15%，扣除所得税、增值税、城建税、房产税、土地使用税、水利建设基金、印花税等税负后净利润更少，企业可供留存分配和追加投入再生产的资金非常有限。同时，财政性服务体系不完善，当前，该市政府性融资平台12家，总资产244.01亿元，负债95.26亿元，贷款余额4.61亿元，其中绝大部分投向南水北调水利设施和市政基础设施建设，而投向热电联产、新能源开发、资源综合利用等制造业的贷款不到15%。目前全市的PPP项目有21个，主要涉及教育卫生、市政建设、棚户区改造等领域，正式签约运作的只有2个，没有向制造业延伸。全市有政府背景的担保公司10家，但与银行合作比较多的只有6家。

三是在经济下行压力较大背景下，制造业企业较强的顺周期性集聚了较大金融风险，制约了金融领域政策作用的发挥。顺周期时，实体经济加速发展，制造业企业多积极争取银行信贷资金用于扩大产能，尤其是诸如纺织、轴承加工、板材加工等传统制造业。但当经济下行期，市场需求减少，企业利润下降，由此所产生的风险也开始暴露。首先，信贷风险整体防控压力加大，出险企业同比大幅增加，新增不良、垫款等大幅上升。其次，企业担保圈潜在较大风险。企业间担保关系错综复杂，在金融机构内部、金融机构之间以及县域存在程度不同的风险隐患。第三，信贷风险补偿基金贷款逐渐萎缩。由于不良贷款激增且得不到有效补偿，银行进一步缩减会员企业数，导致该业务呈逐渐萎缩态势。

五、财政金融合力推进制造业转型升级路径选择

财政和金融合力推进制造业转型升级，在制定出台相应政策时要加强顶层设计，统筹规划。一是要从战略高度和前瞻性方面出发。制造业发展在不同区域、不同时期、不同阶段对各类资源的需求是有较大差异的，在政策设计时要统筹各类资源要素，明确整体思路、基本导向、重点任务和目标。二是注重系统性、协调性和阶段性的结合。制造业发展政策不仅要有整体思路，更要系统谋划，加大政策之间的协调性，一定时期内既要保持政策的一致性与连贯，也要有阶段作用。三是突出重点，解决主要问题。要根据不同时期、不同行业设计针对性、有效性强的政策，解决企业最需要、最迫切的问题。

因此，最为理想的配合模式应为：财政更侧重“点”上发力，以更好地发挥催化剂、定心丸和四两拨千斤的作用；金融更侧重全程支持，真正成为助推制造业企业转型升级的坚强资金后盾；同时，在具体实施过程中，需要财政和金融协调配合，具体表现为启动阶段的催化和促动、中间阶段的风险补偿、周期结束后的正向激励等。应紧密结合地方实际，按照全面系统推进和抓住关键环节相结合、解决当前问题与着眼长远发展相结合、支持企业发展与实现优胜劣汰相结合、降低外部成本与企业内部挖潜相结合、降低企业成本与提高供给质量相结合的原则，聚焦供给侧，落实“三去一降一补”政策要求，特别是要注重财政加杠杆与金融去杠杆并重，进一步加强政策配合。短期政策应注重调结构和稳增长，落实有扶有控的差别化调控政策，积极引导企业化解燃眉之急、实现平稳转型；长期政策应着力构建财政政策与货币政策共同推进制造业转型升级的长效机制，助力体制机制构建，服务外部环境优化。

（一）短期政策：增投入、减负担、强保障、防风险

一是重点提升有效供给能力。在市县两级建立财政金融政策贯彻落实情况定期会商机制，加强信息沟通和磋商，凝聚政策合力，特别要在引导和推动制造业企业科技创新、产业结构调整和优化、企业精细化管理等方面，加大支持力度。二是全面降低税费和融资成本。全面加强财政金融在推进“降成本”方面的协调配合。把与行政职权相关的涉企收费作为减负核心环节。设定“减税期”，对制造业企业全面减税，超过减税期恢复正常税率征收，通过减税鼓励企业加快结构调整、转型升级。进一步降低制造业企业融资成本。三是设立“去产能”就业安置专项基金。加大“僵尸企业”改制力度。由政府、企业双方成立就业专项资金，中央财政加大转移支付力度，省级财政提高资金投入比例，困难企业根据经营情况缴纳一定比例的金额，作为职工安置的兜底资金，为“去产能”提供保障。四是落实风险防控和化解措施。针对企业债务结构分类施策，合理运用金融市场工具，逐步化解存量债务风险。支持适应市场发展并有持续经营能力，但暂时存在资金流转困难的企业以债务转移或置换等方式降低债务负担。探索市场化、法治化的债转股实施方案，推动企业债务重组。同时推进实体企业资产证券化，进一步盘活存量资金。

（二）中长期政策：补短板、调结构、增力度、重整治

一是针对补齐提高全要素生产率短板，完善政策协作机制。在引导资本、劳动等要素增加投入、提高贡献率的基础上，充分发挥财政金融在技术进步、管理水平、劳动力素质、生产要素使用效率及配置情况、企业制度和组织结构效能等方面的引导和促进作用，形成有利于提高全要素生产率的政策合力。二是围绕调整优化产业结构，强化政策协作效能。要将完善规划与细化落实相结合、扶持新兴与淘汰落后相结合，进一步密切财政金融协调配合。加快落实相关政策和规划，结合区域制造业转型升级重点需求，引导金融机构对高端制造业、制造业升级的关键领域资金需求设立专门贷款科目，完善贷款流程。进一步更新财政扶持方式，同时落实好税费减免等一系列长期扶持政策。三是立足国债发行、国库现金管理等政策结合点，加大政策协作力度。用足用活国债发行、国库现金管理等财政政策与货币政策结合点，增强政策辐射和联动功能。在适度增加国债发行规模、进一步丰富期限结构、更好地发挥逆周期调控作用的同时，注重国债发行对制造业转型升级的引领和推动作用。同时稳步推进从中央到地方的国库现金管理，将现金管理目标与推动供给侧改革特别是引导制造业转型升级相结合。四是聚焦增强制造业主体活力，完善激励约束机制。以供给侧经济学相关激励约束理论为指导，在建立激励机制激发企业活力方面加强协调配合，注重兼顾针对中小企业的激励措施，引导大型制造企业带动中小型配套企业共同升级。五是服务外部环境建设，加大配合整治力度。围绕落实“中国制造2025”规划，重点从优化市场环境、强化要素支撑两大领域着手布局，为后续转型升级的相关政策做好铺垫。保持稳增长与去杠杆的平衡，为优化企业债务结构、消除经济泡沫风险营造良好的财政金融环境。

参考文献：

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