从参与到协同：社会组织进行第三方评估的机制与发展路径研究

李昱呈

（南京大学政府管理学院，江苏 南京 210023）

从参与到协同：社会组织进行第三方评估的机制与发展路径研究

李昱呈

（南京大学政府管理学院，江苏 南京 210023）

社会组织进行第三方评估的科学性与透明性受到日益广泛的关注，分析当前社会组织进行第三方评估的观念滞后性、法律法规与评估范围和标准不明晰以及社会组织自身建设不到位等问题，提出社会组织应当从参与第三方评估转变为协同政府开展第三方评估，通过建立三方协同的评估框架并完善如监督机制、数据平台、行业组织等微观机制，推动社会组织与政府协同评估，以此增强第三方评估科学性与透明性。

社会组织；第三方评估；协同评估

2015年民政部正式公布《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》后社会组织参与第三方评估的活跃度与有效性都显著增长，但是社会组织由于自身发展的局限性在参与公共政策与项目的评估过程中也会出现如“红顶中介”违规收取项目评估的“咨询费”“公关费”等影响第三方评估正常工作的问题，一些企业或政府为能够让政策顺利通过社会组织参与的第三方评估甚至专门抽出专项活动经费，这严重违背第三方评估的实际意义，使得社会组织参与第三方评估的有效推进遭遇阻遏。如何真正有效地发挥社会组织在第三方评估中的专业作用的同时减少负面影响，提升第三方组织评估的有效性与专业性，成为当前政府与学界共同面对的问题。

一、社会组织参与第三方评估的现有研究

当前学界多从第三方评估的多元参与和社会组织参与评估的运行机制等方面探讨如何发挥社会组织在第三方评估中的作用。从第三方评估的多元参与方面，徐双敏、袁莉等从绩效评估的第三方评估为切入点，具体分析如何建立制度以促进第三方评估推动政府信息公开与优化绩效的目的。尚虎平、赵环重点探讨第三方评估的过程应都有何种组织参与，其参与深度与广度应当如何界定。总体上来看对第三方评估的研究仍以宏观的制度设计研究为主，对于整体制度与评估过程中社会组织的作用未有单独的详细分析。从社会组织参与第三方评估方面，潘旦等从具体的评估机制入手，探讨通过信息公开与共享提升社会组织参与第三方评估的透明度。袁强从具体的监督机制着手分析社会组织参与第三方评估的过程中如何采用差异化的监督手段如信任评级、契约合同规制等方式对参与评估的各方进行有针对性的约束。徐双敏等从具体指标的科学性入手分析如何提升社会组织参与第三方评估的科学性。由此可见当前对第三方评估中的社会组织的探讨多停留在推动评估的透明度与科学性的方面，研究的内容呈现碎片化的特点。

二、社会组织进行第三方评估的关键问题

通过对文献的回顾与现实问题的分析，我们可以发现社会组织遇到整体环境的局限性和自身微观机制建设不到位等问题，阻碍社会组织充分发挥自身优势实施有效的第三方评估。客观环境上的不足使得当前社会组织在第三方评估中处于被动接受任务状态，难以发挥与政府等部门进行协同评估，协同机制失效成为社会组织进行第三方评估中种种问题的关键所在。

（一）“参与”评估的理念滞后社会发展

当前针对社会组织进行政策与项目的第三方评估的相关政府文件与意见，大多数用促进社会组织有效“参与”第三方评估的字眼。同时在当前第三方评估的过程中政府力量、企业组织与社会组织共同参与其中，不少社会组织认为自身仅仅是政府为满足自身项目多主体评估的需要而安排的可有可无的辅助组织，仅仅参与第三方评估而非直接有效的与政府共同开展第三方评估工作。究其关键原因在于社会组织参与第三方评估仅仅是第三方评估有效推进的首要条件，社会组织如何真正发挥自身的特点与专业性与政府组织共同推进相关项目与政策的第三方评估才是第三方评估有效推进的关键条件。

从单纯的要求多主体参与到第三方评估到社会组织与政府力量取长补短相互协同推进第三方评估之间的差异在于政府对待第三方评估的态度与观念上。从“参与”到“协同”这一用词反映了当前一些地方政府在对待社会组织的观念与态度上仍然滞后社会发展的客观要求，同时也忽视当前社会组织的组织建设与自身调动资源能力的发展现状。

（二）尚未形成统一完备的立法规制

从社会组织参与第三方评估的政策法规来看，当前涉及社会组织参与第三方评估的法律规范主要集中在地方的行政规范与中央的指导文件两个方面，各地方政府通过出台相关社会组织第三方评估的规程等各类文件对社会组织的第三方评估予以规范，而中央政府仅停留在以发布指导性意见为主的探索阶段，尚未形成统一的法规法律体系。

社会组织进行第三方评估未能受到统一良好的法律规范的指引会导致两方面的问题：一是各地方的法规口径不一，当社会组织进行跨地域的政策评估与项目评估时不能够找到统一的评估标准与方法，甚至在一些地区间由于相互悖谬的法规标准使得全国性的社会组织无法正常地展开工作。二是地方法律法规当前仍处于“一事一议”的出台办法，如在一些地区出现公益创投活动，则政府着力出台社会组织作为第三方评估公益创投的项目质量相关的法规，长此以往导致法律监管执行的碎片化，同时也不利于地方政府积累足够的经验以推广相关的法规监管办法并为中央层面的立法铺垫。

（三）社会组织参与第三方评估的范围难以明晰

当前第三方评估中不同领域对社会组织的评估资质要求差异较大，同时社会组织具体被允许涉足何种第三方评估在当前未有明确的规定与标准，这就导致社会组织能够参与何种第三方评估事宜的不确定性增加。由于没有明确规定社会组织可以参与第三方评估的范围，一些地方政府往往将自身不能够解决的评估项目全部推给社会组织完成而未考虑社会组织是否能够承受此种项目的评估。如一些地方政府出台文件规定地方性立法活动要有社会组织参与第三方评估，但立法评估活动却难以找到有相应资质的社会组织，最终第三方评估活动沦为社会组织象征性的表达对立法活动的意见而非真正的法律评估活动。同时社会组织进行第三方评估的范围无法得到明确，缺乏硬性约束的政府部门可以自行挑选进入社会组织第三方评估的项目，对于相对棘手或可能出现无法控制的第三方评估予以叫停，使得政府对本应当进行第三方评估的项目进行回避，这进一步阻碍了社会组织开展正常的第三方评估活动。

（四）社会组织调动社会资源能力有限

社会组织难以与政府部门协同开展第三方评估活动的关键还在于当前社会组织自身建设方面存在不足，特别是自身对资源的协调调动能力与当前第三方评估活动的要求存在差距。当前开展第三方评估活动除社会组织自身的参与外，还要求有相应的辅助力量参与评估过程中。社会组织由于自身协调调动所需的资源能力不足，使得在关键的资质认证、检验考察等方面难以开具有价值的评估鉴定结果，而原本委托给社会组织评估的项目又需要政府部门介入以联系相应的辅助机构，这就是使得社会组织开展第三方评估活动的独立性受挫，进而影响社会组织的第三方评估结果。

三、社会组织进行第三方评估的协同框架

针对当前社会组织与政府合作开展相关项目的协同评估活动的关键问题，本研究提出建立起社会组织进行第三方评估的协同框架，搭建以明确各部门在第三方评估中的责任与义务为基础的框架，使得社会组织进行第三方评估过程及多方协同的机制建设路径有章可循。具体来看，此种协同框架可以分为以下三个部分：

（一）立法部门：建立自上而下的统一法规体系

社会组织进行第三方评估首先要有明确的立法规制，这种立法规制主要存在于两个方面，一是立法部门针对社会组织的行为规范方面进行立法活动或出台司法解释为依托明确当前社会组织的活动规范，从宏观上对社会组织进行第三方评估给予框定。当前社会组织的法律法规如《社会团体登记管理条例》 《民办非企业单位登记管理暂行条例》 《基金管理条例》 《民办非企业单位登记暂行办法》等都是国务院及相关部委出台的行政性规范文件，人大对社会组织的立法规范仍然欠缺，因此在适当时间进行人大立法活动推动建立统一有序的法律体系，这是社会组织参与第三方评估的基础保障。二是行政立法部门通过出台明确的社会组织参与第三方评估的范围、标准、规程为主的行政性规范，以对当前社会组织参与第三方评估活动的全过程进行规范，一方面使社会组织明确自身资质及其可以参与第三方评估的活动空间与办事流程，促进社会组织有效提升自身的评估能力；另一方面以硬约束的方式减少政府对于合理的社会组织参与第三方评估的干预，提升社会组织的活动空间及其自主性。

（二）委托单位：依规合理开展委托评估活动

以政府相关部门为主的委托单位作为社会组织参与第三方评估的直接委托方，应当在规定的范围内挑选社会组织进行委托的同时，还应当与社会组织协商进行合理的流程设计、划分各主体责任，使社会组织进行第三方评估过程中既保持独立性，又能够发挥各自所长进行协同评估活动。对评估项目涉及多种专业资质的活动，政府部门依据社会组织的各自所长对评估项目进行合理的拆分，将不同的评估环节分包给不同的社会组织，并派出相应的工作组对评估过程中的衔接活动进行辅助，提升社会组织间的协同评估水平的同时给予社会组织最大的自主评估空间，让其能够有效地根据专业资质进行第三方评估。

（三）社会组织：提升资质与有效自律相结合

由于第三方评估涉及较多专业事项且与政府项目密切相关，当前进行第三方评估的社会组织大多数从原有的事业单位与科研院所等转型而来，其在专业领域虽有一定的资质，但不能够完全胜任社会组织的需要。因此社会组织应当按照当前对社会组织的法律法规要求及时提升自身的服务资质，社会组织从业人员需要及时考取相关的从业资格认证，保证自身能够满足第三方评估的要求。同时社会组织自身应当进行有效的自律，社会组织在参与投标的过程中应当考虑自身的资质与能力是否能够有效地胜任此种事务，在参与评估过程中按照既定的设计推进的同时，明确自身评估活动的公正与独立性，减少其他因素对第三方评估结果的干预。

四、社会组织有效进行第三方评估的发展路径

社会组织进行第三方评估活动应当在三方协同的框架内展开才能实现第三方评估公正化、科学化的发展，而促使多方协同框架的有效运转除明确参与活动的各主体责任外，还应当对社会组织的发展环境与社会组织参与第三方评估的微观机制进行有针对性的调整，建立起科学的发展路径。

（一）将“协同”的观念深入评估过程

提升社会组织在第三方评估的地位与作用的基础是对社会组织给予足够的重视并赋予相应的权责。因此将各方力量“协同”评估而非“参与”评估的观念深入到评估过程中，才能够纠正当前对社会组织在第三方评估过程中可有可无或召之即来、挥之即去的不当处理方式。协同评估即是要求各方在协同框架所确定的各方权责的基础上，根据各自所长共同协商各自的分工与相互衔接的方式，彼此尊重各方基于专业而开展的评估工作及其结果，对待不同的意见与结果采取积极纠正的态度进行有针对性的整改活动。在明确的法律法规与标准化评估流程的共同保障下，促进评估活动在各方协同配合与相互约束中有效展开。

（二）建立监督机制保障评估过程

对第三方评估的全过程应当建立独立的监督机制以减少政府或社会组织等中介机构的违规行为，保障社会组织参与第三方评估的透明公开。一是要设立独立的监督组织对政府招标、分工、评估过程及对评估结果的使用进行全程监督，此种监督组织的设立可以由市（或省）直属机构的督察组抑或负责此类事务的专项小组负责，保障在监督独立的基础上不增设任何行政编制。二是对社会组织的评估过程予以相应的监督，这种监督一部分由委托单位负责，对社会组织开展评估的各项环节按照协商约定的合约予以及时检查，对出现问题的部分及时提出整改意见；另一部分是对社会组织出具的具有专业性的评估结果及其过程中的专项资金使用等专业问题进行检查，可以委托专业的审计组织对社会组织的负责事项进行审计、检查、核对等活动，保障社会组织恪守独立评估、廉洁守法的原则。

（三）搭建数据平台对接社会组织

建立以社会组织自身性质、条件、资质、专属评估领域等多种信息为基础的数据平台是搭建政府与社会组织间协同评估的重要纽带。一方面数据平台在汇总社会组织的信息时，能够分类确认社会组织的条件与资质，对社会组织能够参与到何种第三方评估给予定性；另一方面委托单位通过数据平台能够分类查询到自身所需的社会组织，同时根据社会组织参与的各种评估项目的情况，选择适合自身项目所需的评估方式和流程，推动社会组织进行第三方评估的过程更有针对性与科学性。

（四）完善行业协会增强行业规范

建立社会组织的行业协会以规范和监督社会组织进行第三方评估的行为，以减少由于信息不对称而导致的社会组织为自身利益而进行违规评估的行为。社会组织的行业协会应当以较为负责的大型社会组织为基础，联合不同类型有相关评估资质的社会组织共同组成。行业协会开展对社会组织的信息汇总、资质认定等活动，并对社会组织进行第三方评估的过程予以适当的监督，在适宜时候采取信用评级的方式对社会组织进行适当制约。通过行业协会的统一规范管理，一方面促进社会组织的信息能够被准确地传输到负责评估的部门中，保障社会组织能够发挥自身所长开展评估工作；另一方面整顿行业内部的秩序并减少社会组织违规行为，增强政府与社会对社会组织的信任感，为社会组织进行第三方评估的长久发展铺路。

五、结语

社会组织进行第三方评估作为当前政府购买专业服务的新兴尝试，其发展过程中出现较多问题也是不可避免的，我们应当努力推动构建立法部门、政府委托单位、社会组织同在其中的协同评估框架，从宏观价值理念到法律规范再到微观的机制建设中，有步骤地促进社会组织与政府部门在评估过程的有效衔接，真正推动第三方评估迈向更高台阶。

[1]徐双敏，李跃.政府绩效的第三方评估主体及其效应[J].重庆社会科学，2011（9）.

[2]袁莉.全面深化改革第三方评估的制度构建研究[J].江汉论坛，2016（11）.

[3]尚虎平，王春婷.政府绩效评估中“第三方评估”的适用范围与限度——以先行国家为标杆的探索[J].理论探讨，2016（3）.

[4]赵环，徐选国，杨君.政府购买社会服务的第三方评估：社会动因、经验反思与路径选择[J].福建论坛，2015（10）.

[5]潘旦，向德彩.社会组织第三方评估机制建设研究[J].华东理工大学学报，2013（1）.

[6]袁强.第三方评估运行机制与实践规制的理性建构[J].中国教育学刊，2016（11）.

[7]徐双敏，崔丹丹.完善社会组织第三方评估工作机制研究——基于5市调查数据的分析[J].中南财经政法大学学报，2016（6）.

责任编辑：杨 静

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：A

10.3969/j.issn.1009-6922.2017.02.23

1009-6922（2017）02-92-03

2017-02-15

李昱呈（1992—），男，江苏连云港人，南京大学政府管理学院2015级硕士研究生，主要研究方向：社会保障理论。