违法建设的成因及治理对策探析

何应清

（乐山市城市管理行政执法局，四川 乐山 614000）

违法建设的成因及治理对策探析

何应清

（乐山市城市管理行政执法局，四川 乐山 614000）

违法建设是城乡规划和建设发展中的一大“顽疾”，审批渠道不畅通、城市快速发展中基础功能不配套、基础设施建设不完善的先天不足以及源头设计的不合理性等是违法建设产生的主要成因。分析违法建设的成因，提出通过畅通审批渠道、完善城市功能、严格设计审批、实行综合治理、依法严格执法等措施，以期最终实现消除违法建设。

违法建设；调整；综合治理

违法建设是城乡规划和建设发展中的一大“顽疾”，各级规划执法部门大多面临“屡拆屡建，屡建屡拆”的困境。近年来，全国各地因控违、拆违而导致的群体性事件屡有发生，不少地方甚至还付出了生命的代价。因此，系统梳理违法建设的成因并有针对性地制定出切实可行的对策就成为各级执法部门的当务之急。

一、依法处理各类违法建设成效明显

近年来乐山市城市管理行政执法局（以下简称“乐山市城管局”）始终坚持“以拆为主”和“能拆尽拆”的总体原则，始终坚持“宣传教育先行，和谐拆违为主，依法强拆为辅”的工作思路，基本实现了将各类新增违法建设控制在萌芽状态的总体目标。2009年以来共拆除各类违法建筑80余万平方米，为政府节约直接征地拆迁成本8亿元，保证了各类重点项目建设的顺利推进。对在征地拆迁过程中的各类历史遗留的违法建设，及时介入，依法查处。2009年以来共依法强制拆除各类历史遗留的违法建设10万平方米，依法处理各类拒不配合拆迁的被拆迁户90余户，有力促进了征地拆迁的顺利实施。受国土部门的委托，代管征而未用的国有储备土地，城管部门安排专人监管，定期巡查，确保了国有储备土地上不产生新增违法建设、不栽种植物、不从事经营活动，彻底杜绝了国有储备土地上政府的二次补偿。

（一）摸清家底是前提

积极开展房屋基本情况普查，建立“一户一档”基础资料，对现行各类建构筑物实行“影像、照片、平面图”三锁定，做到家底清、情况明，凡有新增，及时比对，依法查处。

（二）强化宣传是基础

到村组和社区以发放宣传资料、张贴宣传标语、播放宣传片等形式送法上门。加强与媒体的沟通与联系，以新闻访谈和以案说法的形式，广泛宣传法律法规，对违法建设及时曝光，对拆违工作及时宣传。对重点建设区域，多次组织村组干部和村民集中学习、重点培训。通过宣传，群防群治的工作局面和良好的舆论氛围已基本形成。

（三）落实责任是根本

规划执法关键在责任落实，重点在执行到位，根本在较真碰硬。严格落实片区责任制和每日巡查制。对每位执法人员实行网格化区域管理，明确每名执法人员的具体责任区域，并要求执法人员每日巡查，填写巡查日志。

（四）部门联动是保障

市城管局、住建局、国土局、公安局、工商局等十余个部门建立了规划执法的协调联动机制，明确了每个部门在处理违法建设中的职能职责，形成了工作合力。同时坚持“市区一体，重心下移”的工作体制，乐山市城管局属地执法大队是按照行政区域设置的，大队长均在乡镇（街道办事处）兼任副书记，这就使城管工作十分有利于同属地政府和村组（社区）的工作协调和配合，利于形成共识，化解矛盾，共同做好控违拆违工作。

（五）建立机制是动力。

建立了《中心城区村镇规划信息员制度》。在每个村选聘了一名责任心强的同志担任村镇规划信息员，及时向城管部门提供违法建设的动态情况和信息。建立违法建设有奖举报制度，较好地调动了全民监管的积极性。同时对城管执法人员建立责任追究、倒查和目标管理的奖惩机制，凡因调查处理违法建设不力和不及时而造成后果的，对属地大队和具体监管责任人一律实行责任追究和倒查；在年终目标考核时凡控违、拆违突出的单位和个人增加目标考核的分值，在评先评优时实行优先评选。

（六）讲究方法是关键

在具体执法中讲究技巧，注重方法，彰显人文关怀。倡导宣传先行，化解为主，努力实现和谐拆违。工作中要求和谐拆除率须达到90%以上，安全稳定风险评估率达到95%以上，这样既能塑造良好的城管执法形象，又大大降低了行政执法成本，收到执法效益和社会效益双赢的效果。

（七）依法强拆是后盾

依法强拆是规划执法的底线和最后手段。乐山市城市管理行政执法局每年定期组织执法队员进行为期一个月的执法培训和军训。组织案例讨论，开展法律知识竞赛。选调精兵强将组建了一支由45岁以下人员组成的50人应急处突分队，该分队在依法强拆中能发挥保驾护航和拳头作用。对经多次宣传教育仍然强行抢修抢建的违法建设，精心组织，周密部署，坚决依法予以强制拆除，绝不手软。

二、违法建设产生的成因分析

（一）农民自建房审批渠道不畅通是违法建设普遍存在的主要原因

2009年1月以前，乐山市中心城区农民自建房审批长期处于停止状态，而广大群众因人口自然增长（婚姻、生育）和因危房、内涝、地质灾害等原因而要求修建改造房屋的愿望十分强烈，矛盾十分突出。2009年1月起乐山市政府出台了《自建房管理办法》，该办法虽然对集体土地上的农民宅基地的自建房审批管理作出了明确规定，然而实施以来农民自建房“审批难”的问题仍未得到根本的改观，特别是在住建部门核发《选址意见函》后，其他后续的农用地转用手续、《乡村建设规划许可证》、验线手续、竣工核实和房产颁证等工作几乎就没有进行，导致农村村民的住房仍然处于违法状态。目前，乐山市农村房屋95%的农民没有《产权证》或《建设工程规划许可证》。换句话说，从法律角度讲，95%的农村房屋是违法建设，局部区域100%的是违法建设。

（二）产业结构的调整和新兴产业的发展助推了部分违法建设的产生

改革开放以来，各级政府号召调整产业结构，鼓励农民自主创业，发展新兴产业，因而大量出现了租用农村集体所有土地或者依托农民自己的宅基地发展养殖、花卉、仓储物流、小型家庭加工作坊、小型工业生产作坊、小型食品生产作坊和农家乐等新兴产业，因当时的政策原因和市场经济发展客观需要，经营这些产业的场所基本上都存在违法占地和违法建设。

（三）城市快速发展中基础功能不配套，基础设施建设不完善的先天不足倒逼了违法建设的产生

由于城市化的快速发展，摊大饼式的土地城镇化普遍存在，而规划的权威性、科学性、合理性、人本性在城市建设和发展中体现不充分，城镇基础设施建设又严重滞后，导致城镇功能缺失，倒逼了违法占地、违法建设的出现。特别是随着市场经济的发展，市场客观需要物流仓储、洗车场、废品回收、会展、停车、菜市场、老年活动中心、简易加工作坊、驾校培训基地、进城务工农民工生活居住场所等，而这些产业和场地又是城镇发展中必不可少的，这些产业的迅猛发展虽然倒逼了违法占地和违法建设的产生，却又同时满足和弥补了城市发展中功能的缺失和市场的不足。

（四）基层组织的默许和支持助长了城乡结合部违法建设的产生

有的基层组织和干部，不能站在全局和长远角度思考问题，为给农民做好事，让农民多得实惠，一些乡镇、社区、村、社的干部等默许和支持农民在集体土地上依托宅基地在房前屋后修建违法建设，有的基层干部甚至参与违法建设的修建，直接导致了拟征地拆迁范围内违法建设行为的发生。

（五）小区物管的放任为违法建设提供了条件

小区物管在房屋装饰装修和业主违法修建的过程中，未认真履行宣传、引导、制止、举报的职责，放任各类违法建设材料任意进出小区；有的物业公司甚至收取装修管理费默许业主修建违建；多数物业公司系开发商的下属企业，因开发商在销售房屋时已将顶楼使用权加价出售给了顶楼住户，致使物管企业放任顶楼住户修建违法建设；有的业主强行或偷偷进行违章搭建而物业公司却不敢管或不闻不问，这些均为业主违法搭建提供了条件和支持。

（六）利益的驱使直接导致了违法建设的产生

政府征地拆迁前，不少群众抱有侥幸心理，希望得到最大化的补偿，往往突击修建违法建筑。加上用新型材料修建违法建设的简易性和高效性，有的违法建设一夜之间甚至几个小时即可形成，再加上违法建设修建的隐蔽性，抢修抢建违法建设的问题屡屡发生。

（七）源头设计的不合理性为居民提供了违法建设的客观理由

不少建筑在规划设计之初，客观上存在设计不科学、不合理的情况，为违法建设的修建留下了许多空间和埋下了隐患；有的设计缺陷甚至可能是部分开发商和设计单位为利益和促销而有意为之；一些开发商在房屋营销过程中公开宣传购该房有多少赠送面积；有的开发商将屋顶使用权加价卖给顶楼住户，并且在售房合同中明确载明屋顶楼面使用权归顶楼业主使用和维护，这些现象和行为为业主违法建设提供了空间、便利、方便和理由。其主要类型是：一是楼顶设计预留孔洞，售房时同时加价出售顶楼使用权，交房后业主以防漏和已购买使用权为由强行修建违法建筑。二是在楼顶或阳台外预留装饰梁、结构架、结构间，有的几乎已形成事实上的房间。如有的屋顶结构间是三面封闭，一面留窗，业主只需将屋顶封闭即形成实质上的使用空间；有的屋顶结构间是三方和屋顶均封闭，只有一面留窗，业主只需将窗子安装上即形成实质上的房屋。三是在阳台外或其他部位预留结构板，业主只需将阳台上的通透式安全护栏平移出去即可扩大使用面积。四是有的建筑楼层层高设计达到了6米，业主购房后一层即可实际分割为两层使用。五是房屋设计为错层阳台，业主为遮风挡雨不得不搭建遮雨篷。六是部分建筑设计没有公共楼梯到屋顶，只能通过顶层业主住宅上屋顶，屋顶实际为顶楼业主使用和维护，为顶楼住户违法搭建提供了方便。七是在阳台及其他建筑部位预留孔洞，为业主提供实际上的使用空间。这些问题给后期规划执法均造成了较大的困难和阻碍。

（八）依法拆除违法建设程序繁琐、时间较长为违法建设的产生提供了时间空间

小区作为私人的住所其私密性和隐蔽性强，城管部门在执法时面临发现难、取证难、拆除难、执法难的尴尬境地。一是调查取证难。居民违法建筑的查处，多数需要入户或经过当事人的住宅，因城管部门不具备强制入户调查的行政权力，如遇当事人拒不配合，难以进入违法建设现场进行调查取证。二是限期拆除难。因“责令停工”“查封施工现场”“限期自行拆除”等行政措施缺乏有效的后续手段，加之强制拆除的行政风险和各种不稳定的社会因素，导致行政强制手段乏力。三是依法强制执行难。违法建筑修建方便，工期较短，隐蔽性强，一旦修建完成，按照《行政强制法》的规定进行强制拆除，程序繁琐、时间较长、难度较大、成本较高。

三、违法建设治理的对策建议

（一）畅通审批渠道

一是为体现《城乡规划法》的权威性，营造公平法制的人文环境，以人为本地及时解决村民的合理建房需求，缓解村民住房难的矛盾，彻底破解违法建设的困局，必须对确因人口自然增长、婚嫁、危房改造、内涝、地质灾害等原因而要求修建房屋的，住建、国土、房管及基层人民政府等应根据相关法律法规的规定，彻底畅通集体土地上村民宅基地自建房的审批渠道，依法发放《农用地转用手续》《乡村建设规划许可证》并组织相关部门进行现场验线和竣工核实，对经验收合格的房屋依法颁发《房屋产权证》。二是对建成区内国有土地上的居民经调查核实确属内涝、危房的居民房，短期内又无法实施整体搬迁改造的，政府应纳入零星散户的棚户区改造进行拆迁还房或予以“先予安置”，既排除了安全隐患，又彻底杜绝了就地原拆原建。其拆迁后腾出的土地由政府依法收储，用于公益事业用地，可以规划建设为绿地、小广场或城市道路等，以实现老旧城区的扩容提质。

（二）完善城市功能

城市在快速发展过程中，必须按照以人为本的理念，同步统筹规划建设停车位、菜市场、洗车场、物流、仓储、会展、驾校、农家乐、苗圃等用地和用房，以弥补城市基础设施的欠缺和城市功能的不足，实现疏堵结合。

（三）严格设计审批

一是对新建的商业开发项目，审批部门要加大对规划设计的审查力度，要从源头上杜绝赠送面积，变相增加容积率的现象，特别是对在房屋设计图中出现的预留孔洞、结构板、装饰梁、结构梁、结构架、结构间、6米层高、不留公共楼梯间等可能诱发违法建设产生的设计缺陷，必须责令开发商和设计单位修改完善后，方可审批，不留隐患。二是为确保临街面市容的规范、整洁、美观，楼顶在确保质量和不影响安全的前提下，楼顶尽可能统一规范设计为坡屋顶。坡屋顶的好处是美观、防漏、隔热、且能从源头上杜绝楼顶加层。临街阳台不搞错层设计。临街面应统一设计规范的雨棚、隐蔽空调位和门市店招店牌位。临街面的商业和住宅的转换层应尽可能不设计预留平台。三是住建规划部门要加大对设计单位、开发商、监理单位、施工单位的培训和依法查处力度，对设计有缺陷、监理缺位、不照图施工和开发商的恶意行为依法从严查处并采取降低资质、停止办理后续手续、不予办理竣工验收、停止发放预售许可和纳入建设开发黑名单等措施予以综合治理，确保今后不再发生因设计缺陷而变相偷容积率的现象。四是部门联动，联合行文，对建设管理领域存在的问题提出明确的禁止性和规范性要求。如乐山市已经由市住建局、市城管局、市工商局联合行文，对赠送面积、违规销售底楼绿化使用权、违规销售顶楼屋顶使用权以及“一层变两层”“两房变三房”等虚假宣传作出了禁止性规定，同时对商业开发小区的整体规划设计和每个单体建筑的外立面设计、坡屋顶设计、风貌设计、店招店牌位设计等提出了明确而具体的规范性要求。

（四）强化目标管理

各级政府要将控违、拆违工作纳入对镇（街道）、村（社区）、组干部的目标管理和奖惩内容，以切实落实基层组织和基层干部对控违、拆违的宣传、教育、制止、监管和报告责任，对控违、拆违成绩突出的给予表彰奖励，对默许和支持参与违法建设的予以问责和惩处。

（五）发挥物管作用

与房管部门建立协作机制，加大对物管企业的培训和指导，形成物业企业考评机制，让物管企业充分发挥在制止和控制违法建设中的宣传、制止、举报作用，同时阻止各类用于违法建设的材料进入小区。对宣传、制止、举报不力的物业企业，进行通报批评、信用减分、罚款等处理。

（六）实行综合治理

一是违法建设的一切建（构）筑物，房管部门不得颁发房屋产权证，国土资源部门不得受理土地使用权证登记。对于涉及存在违法建设的房屋，由城管部门书面函告房管部门暂停办理该建设房屋的产权登记、抵押、出售、赠与等手续；待违法建设拆除后，由城管部门书面函告房管部门取消房屋产权登记等限制措施。二是对没有合法用地、规划许可手续的工地或工程设施，不得供电、供水、供气。各供电、供水、供气等单位，在接到有关部门告知属于违法建设、违法用地的，应及时停止供水、供电、供气，并依法查处违法用电、用水、用气行为。三是各相关部门在受理各类行政许可时，对无合法房屋产权证、土地使用权证或村民自建房改变性质和用途用于生产、经营、养殖以及虽有合法产权但其合法产权使用面积不能满足生产经营需要的，公安、工商、环保、卫生、文化、旅游、药监、农业、畜牧、税务等相关部门不得核发和年审相关许可证照或颁发荣誉授牌，并依法对无证经营行为进行查处和取缔。四是依法对参与违法建设的施工企业、施工工匠、监理、混凝土、经纪机构等企业及从业人员进行严查重处。同时在各类违法行为处理完毕前，暂停办理其建设用地规划许可、建设工程规划许可、竣工规划核实和房屋产权证登记等。五是纪检监察机关应对国家机关、企事业单位或村（社区）、组干部参与违法占地或进行违法建设的实行问责，并根据情节给予党纪、政纪处分，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关依法追究刑事责任。六是建立诚信体系。对修建违法建设的业主，在法律规定的期限内拒不拆除的，执法部门可会同相关部门将业主纳入失信名单，进行失信公示，并实行融资、行业准入、荣誉、出国出境、民商事等限制。

（七）依法严格执法

一是坚持“以拆为主，能拆尽拆”的原则，城管部门要严格落实片区责任制和每日巡查制，加大巡查密度，对各类新增违法建设，做到及时发现及时拆除，确保将各类新增违法建设控制在萌芽状态。二是建立违法建设有奖举报制度，充分发挥社会各界的监督作用。三是强化新闻宣传和媒体曝光力度，有效发挥媒体的监督作用，形成良好的执法环境和舆论氛围。四是切实加大对各类历史遗留的违法建设的依法处理力度。对各类历史遗留的违法建设，按照“法不溯及既往”的法理和“尊重历史、以人为本、实事求是、依法推进”的原则及时依法处理。历史遗留的各类违法建设的存在虽然有复杂的原因和各种特殊的历史条件，但为杜绝违法建设的盈利空间，体现社会公平正义，确保各类基础设施和重点工程建设的顺利实施，城管部门要敢于担当，主动作为，对部分恶意修建、体量大、影响社会公平公正和拒不配合拆迁的被拆迁户要选准典型，迅速立案调查，依法启动违法建设的强制拆除程序，以点带面教育大多数，让漫天要价的人血本无归，让修建违法建设的人无利可图，让支持配合工作的人基本保本，从而有力推动面上的工作，确保法律的严肃性和权威性。

（八）加快地方立法

目前中央赋予了设区的市的地方立法权，设区的市的地方市政府也同步取得了规章立法权，这对破解违法建设查处的许多疑难杂症提供了良好的契机。各地规划执法部门应抓住机会，主动与当地政府和人大积极衔接，力争将违法建设中诸如查封施工现场、杜绝设计缺陷、畅通司法渠道、纳入诚信体系、实行行业准入等纳入地方立法，进入法制化轨道，实行综合治理，让违法建设当事人寸步难行，最终实现违法建设由偷修偷建、抢修抢建、强修强建到不敢、不能、不想建的根本性转变。

责任编辑：秦利民

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10.3969/j.issn.1009-6922.2017.02.20

1009-6922（2017）02-80-04

2017-02-28

何应清，男，乐山市城市管理行政执法局党组成员、副局长。