农业供给侧改革背景下土地流转与规模经营问题研究

李晓晴

[摘 要]我国农业正处于加速转型的关键时期，传统农业向现代农业的顺利转变从根本上取决于土地流转和适度规模经营能否平稳有序推进。当前土地流转、适度规模经营的发展遇到很多问题，原因在于土地流转机制不健全、农民社会保障水平低下、农民工市民化进程缓慢等。因此要在尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全、有利于增加农民收入的前提下，推进相关方面问题的解决，有序推动土地流转，发展适度规模经营。

[关键词]农村土地流转；适度规模经营；农业供给侧改革

[中图分类号]F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）11 — 0101 — 03

2013年7月，习近平总书记在湖北省鄂州市考察时指出，“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。”土地是进行农业生产的基本生产资料，也是农民赖以生存的基本依托，因此解决好农村土地的开发利用和流转，实施适度规模经营，让稀缺的土地资源在农业生产中发挥最大化的效益就具有重要的战略意义。在农业供给侧改革背景下，如何推动土地有序流转，保持适度规模经营，夯实农业发展基础，保障粮食安全，增加农民的收入就成为一个重要的研究问题。

一、推进土地流转、发展适度规模经营的必要性

适度规模经营就是在打破现有的小农兼业经营的模式基础上，通过土地的流转和集中，培育专业大户、家庭农场、农业专业合作社等新型经营主体，实现集中连片种植和集约化、规模化经营，扩大农业经营的土地面积，提高集约化经营的水平，优化土地、资金、技术和人才的组合，提高农业经营的规模效益。

1.进一步提高农民收入

虽然农民收入连续十一年保持增长，但是相对于城镇居民收入，依然还是有较大差距。从农民收入来源构成来看，工资性收入已经成为很多农民家庭的主要收入来源。但对于以家庭经营收入为主的农民来说，家庭经营收入增长近两年持续下降，因此要保障他们的收入水平增长较为困难，这主要是由于農业小规模经营的制约因素。只有推进土地流转，实行适度规模经营，才能够提高农业经营的产业化水平，提高农业劳动生产率，降低农业经营成本，有效提高农民收入水平。

2.保障农产品质量安全

随着人们生活水平的提高，大家对于农产品的要求已经从吃得饱转变到吃得好，安全优质越来越成为大家对于农产品的基本要求；同时面对日益激烈的国际农产品市场竞争，只有提高我国农产品的质量才能保障我国农产品的竞争力。小规模经营的传统农业是一种经验农业，农产品生产无法规范化和标准化，出现质量问题也很难追溯，因为单个农户缺乏资金和技术，既没有能力也没有动力去提升农产品的质量。只有推进土地流转发展适度规模经营，才能有利于农产品生产的标准化、规范化，保障农产品质量安全。

3.发展两型农业

虽然我国农业已经保持了连续多年的增长，这更多的是依靠资源投入的粗放型增长方式为主，带来我国农业发展面临日益趋紧的资源环境约束。因此我国农业新的出路只能走资源节约型、环境友好型的两型农业。农业适度规模经营有利于节约资源投入，有利于新技术和新品种的推广应用，有利于交易成本的节约，有利于农业生产方式的转变，是发展两型农业最好的方式。

二、土地流转、适度规模经营发展的现状

1.土地流转普遍、形式各异

与非农产业相比，农业的比较效益依然较低，传统的农业种植成本居高不下，农民种田种粮的积极性不高。在家种田，不如外出打工已经成为农民的一种共识，“要想奔小康，必须离土又离乡”。由于缺乏青壮年劳动力，留守的大部分都是老弱病残的农民，造成农业劳动力短缺，农村的土地撂荒随处可见。就算农民进行耕种，农民也只是有选择的进行耕种。与联产承包责任制的早期相比较，农民对于耕地的感情和投入都大幅度的下降。根据相关实地调查，不管距离城市远近，土地流转都在风风火火的进行，土地流转已经成为一种新常态。虽然土地流转已经成为新常态，但是土地流转的面积大小不一，流转的土地占总体面积在三分之一左右。目前土地流转的形式主要包括互换、出租、入股、转让、借用等。但是从全国范围来看，土地流转依然是以转包为主，占总体流转面积的70%；租赁的形式发展较快、效益较好，市场化程度较高，手续较为规范；其他几种形式所占比重相对来说较低。

2.土地流转补偿标准过低，土地流转难度大

土地流转难度大的原因主要有这样几种情况：首先，农民不愿意或者不敢进行土地流转。由于农民养老体系的缺失，土地就成为农民进行生活保障的最后一道屏障。在连片土地流转过程中，有时候会出现个别农户不愿意流转，结果就导致整片土地流转无法进行。其次，个别乡镇基层政府对于土地流转不太重视。在有些地方，乡镇政府并没有把土地流转作为政府工作的一部分，没有建立相应的服务机构设施。再次，部分地区农业基础设施老化，抗旱防灾能力不强。

3.土地流转行为不规范

虽然土地流转的相关职能部门制定了土地流转的相关操作规程和合同文本的相关要求。但是事实上由于缺乏完整的政策配套体系和实际的工作手段，土地流转行为很不规范，变现为“三多三少”：农民自行流转多，乡镇村委备案少；口头协议多，书面协议少；书面约定不明的多，存在纠纷隐患的多。土地在流转过程中，出现的非农化、非粮化在某些地方比较典型，一些涉农企业流转的规模过大也成为土地流转过程中极为不规范的表现。

三、土地流转、适度规模经营的制约因素

1.农村社会保障不完善制约了土地的流转

自从中央实施“工业反哺农业，城市反哺农村”的政策以来，农村逐步建立了新型合作医疗、新型养老保险和最低生活保障制度，并且标准和水平也在逐步提高，但是土地依然是大多数农民的基本保障，他们畏惧土地流转。土地作为农民的家庭经营收入的只要来源，是大多数农民赖以稳定生活的心里保障，大多数农民心里害怕失去土地，担心土地一旦流转就无法保障基本生活。虽然大部分农民对于土地流转都耳有所闻，但是对于政策了解不太多，存在许多误区，也影响了土地流转的正常进行。

2.土地流转机制不健全影响了土地流转

首先，由于缺乏相应的服务机构和中介，农民就算想进行土地流转，大多数只能依靠私下自发的方式进行流转。农民想把土地流转出去找到合适的对象很困难，而家庭农场、种植大户进行大规模土地流转和一家一户的谈判签约又费时费力，最后也不能一定保证土地的正片规模流转，这就影响了土地流转的速度、规模和效益。其次，由于缺乏相应的利益保护机制，在土地流转之前，对于流转大户的流转能力和经营能力缺乏严格的审查和帅选，在土地流转以后，由于缺乏农民利益的保护机制，流转大户一旦出现经营或者财务上的问题，最后一跑了之，给参与流转的农民带来巨大的经济损失和心里伤害。再次，缺乏土地流转的收益增长的合理机制。进行土地流转的农民大部分都只是获得固定的流转费用收入，至于流转滞后的土地增长收益一般和农民无关。最后，由于部分基层干部存在着求稳怕乱的思想，缺乏有效的组织管理机制，使得土地流转的工作不到位，引导不给力，服务不完善，这也在一定程度上影响了土地流转的进行。

3.村基础设施的的完善程度和区位条件对于土地流转起着重要的影响作用

农村基础设施的额完善取决于道路是否通畅、农业基础设施配套是否齐全。如果农村基础设施齐全，土地流转就更容易，流转的价格也相应会较高，更容易受到承租人的热捧。在区位优势明显的地区，土地流转较为活跃。经济发展水平较高的地区，土地的价值和流转的价格就较高。

4.土地承包经营权权能界限不完整抑制了土地流转

清晰完整的土地承包经营权权能是发展土地流转市场的重要条件。土地承包经营权是农民作为集体成员的一项重要财产权，应该包括占有、使用、收益和处置权等权能。当前农村土地产权权能存在权属不清、结构不完整、面积不准、甚至少部分土地权属关系存在争议。这些问题的存在一方面阻碍了土地经营权的流转，另一方面又不能实现农民土地财产权益。完善土地承包经营权目前还必须解决两个方面的障碍：首先是如何从根本上完善包括抵押权、如股权在内的土地承包经营权的权能，其次是如何从实践层面进行规则设计，实现农地抵押、农地入股。

5.农民工市民化进程缓慢阻碍了土地流转

城镇化的最终结果是人的城镇化，也就是大量的农民转变为真正意义上的市民，实行人的城镇化。在城市打工的农民工总数达到两亿左右，但是农民工市民化目前面临的最大问题就是住房和子女的教育问题，而这两个问题的解决需要政府投入巨大的公共成本支出，因此农民工市民化只能是一个逐步长期的过程。农民工由于不能真正的转变为市民，因此农村的土地也不可能实现长期稳定的流转，更多的是通过家庭内部的分工，留守在家里的成员进行耕种，这就阻碍了农业的规模化经营。

四、推进土地流转、适度规模经营的政策思路

当前我国农业正处于加速转型的关键时期，传统农业能否顺利实现向现代农业的转变，从根本上取决于土地流转和适度规模经营能否平稳有序推进。

1.大力推進农业产业化进程

我国的基本国情是人多地少，在将来很长的一段时间，农民所占的比重依然居高不下，农民市民化是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。因此，需要在条件具备的地区，引导农民依法、资源进行土地的流转。各级政府要按照《全国土地利用总体规划纲要》的要求，认真制定好农业发展规划，科学合理安排农田保护、产业集聚、村落分布、设施农业，实现现代农业规划与城镇规划有机融合。选择重点区域建设现代农庄，促进现代农业发展。现代农庄的建设要立足高科技多功能的发展目标，将资本、技术、设施、劳动有机的结合在一起，以生态农庄为纽带，把高等院校、科研单位、信息机构、企业集团紧密结合在一起，把现代农庄建设为现代农业的科技的示范基地。

2.完善农业社会化服务体系

要改变土地的耕作方式，增加土地的收益。搞好土地的开发和整理，多渠道加大农业投入力度，加大水利交通等基础设施建设，完善基本农田保护制度；建立健全水权制度制度改革，开展水权确权登记试点，推进农业水价综合改革。提高农业生产的科技含量，减少人力物力的投入，通过提高农民农业收入的方式增加农民种粮种田的积极性。深化强农惠农富农的政策。要用足用好用活国家的各种农业优惠政策，大力发展各种农业产业集群，促进土地向新型经营主体流转，促进土地连片开发和规模化经营，使得土地流转向更高层次发展演进。鼓励工商企业发展适合企业化经营的种养业、农产品加工流通业、农业社会化服务的环节。要主动适应农村实际、农业特点、农民要求，深化农村财政金融体制改革，综合运用财税政策、金融政策，推动金融资源向三农倾斜，建立农业担保体系，解决农业发展的资金难题。

3.完善土地流转市场服务体系

市场主体是消化土地的经济体，加强市场主体的培育，可以拓宽土地流转市场，有助于土地需求的增加和现有土地的最大化利用。各级政府和相关的职能部门应该建立一个本地区的土地市场的动态“大数据”，了解真实的土地利用率、抛荒率和流转率，了解土地流转的形式和用途。通过大数据，可以预测和引导土地流转的最新动向。利用新的手段和方式介绍本地土地的基本情况，加强多方位的宣传力度和形式。要强化监管，规范土地流转的行为。健全土地流转的服务体系和纠纷调节机制，规范土地流转的程序，培育土地流转市场，健全各种流转中介组织。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，是促进农村农业发展，保持经济持续健康发展的重要方面，一方面要鼓励农民用土地来换社保；另一方面，推行农村土地的股份化经营制度，实行土地的集约、规模经营，提高农民的组织化程度。健全土地管理和服务体系，为农民提供信息发布、政策咨询、价格评估等公共服务。

4.要高度关注农民利益的保护

土地问题涉及亿万农民的切身利益，土地承包经营权属于农民。土地流转的价格如何确定，流转的形式如何选择，都应该由农民确定，土地流转以后的收益应该归农民所有。各级政府要结合本地实际，因地制宜，切实释放土地要素对于经济的促进作用。要加大对农村土地承包经营权流转法规政策的宣传和贯彻力度，加强对于农村土地流转工作的引导、规范和服务。一方面，不能用简单化的行政手段来推动土地流转和规模经营。土地流转是路径不是目的，不能为流转而流转。加强土地经营权有序流转，既要从当地农业劳动力转移的实际情况出发，更要尊重农民意愿，不搞大跃进，不搞强代包，不搞行政瞎指挥。另一方面，土地流转要改变“长期出租、租金固定、每年支付”的主导模式，要更加重视农民的主体地位，对通过保底分红等方式流转土地和发展适度规模经营进行新的探索，给予更多的关注和支持，更稳定持久的保障农民的权益。

5.更加关注和扶持带动力强的新型农业经营主体

农业的稳定发展必须建立在以农业为终身职业，以乡村社会网络为主的农民群体基础上。我们现代农业发展的方向，必然是以农户经营和农业企业“混合”经营业态进行发展，因此在推进土地流转和适度规模经营的过程中，一方面要发挥农业企业在资源整合、技术创新、市场运作的优势，支持农业企业进入相关领域开展适度规模经营，要防止企业为了追求规模过大的不合理扩张；另一方面，农业大户、家庭农场、农业专业合作社的规模虽然比较小，但是和农民的联系更密切关系更稳定，当前更应该给予这些新型农业经营主体更直接的政策支持，在更广泛的农村区域提升规模化经营的水平。同时，实行农业的规模化、现代化、产业化经营，必须要培养大批懂经营、会管理的农业经营人才。

6.推进土地确权工作，重构农地产权结构

要依据《土地管理法》、《土地承包法》和《物权法》，界定土地承包经营权的权能，继续推进土地承包经营权确权颁证工作，总体要要确权到户。土地确权完成后，要纳入到全国统一的不动产信息管理平台，重构农地产权结构，明确农地所有权。稳步推进农村土地制度改革试点。在我国现实的国情条件下，推进土地流转不仅要显著提高规模化经营水平，同时还必须确保农产品和粮食供给的安全，要严格限制土地用途和保护农业综合生产能力，有效强化约束机制；必须守住土地公有制性质不能变，耕地红线不能突破、农民利益不受损这三条底线。

〔参 考 文 献〕

〔1〕姜长运，席凯悦.关于引导农村土地流转发展适度规模经营的几点思考〔J〕 .江淮学刊，2014，（04）：61-66.

〔2〕曾福生.推进土地流转发展适度规模经营的对策〔J〕 .湖南社会科学，2015，（03）：154-156.

〔3〕许经勇.农业现代化视野下土地流转、规模经营与职业农民〔J〕 .学习论坛，2015，（03）：27-30.

〔责任编辑：孙玉婷〕