中国公共预算制度改革及其目标选择研究综述

梁敏

[摘 要]以1999年开始的部门预算改革为起点，我国逐步建立起以行政控制为取向的现代公共预算制度的基本框架。但我国公共预算制度改革尚处于初始阶段，仍存在预算法制化不完善、以立法机关为代表的政治性约束不强、公民参与不足等问题。现阶段我国应依据具体国情合理选择公共预算改革目标，逐步完善与部门预算相适应的预算法；尽快但是稳妥地将人大政治控制纳入预算过程，进一步加强人大的预算监督权；不断增强预算民主化，构建公民参与式预算，真正实现政府对公民的行政委托责任。

[关键词]公共预算制度；政治性；控制取向；公民参与

[中图分类号]D619 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）11 — 0029 — 03

自1999年我国启动政府预算改革以来，将公共预算改革的重点从收入转移到支出管理，重构预算编制与执行过程，通过深化部门预算、推行国库集中收付制度、实施政府采购、进行政府收支分类改革、深化收支两条线管理等一系列措施，我国初步建立起了与公共财政改革相适应的现代政府预算制度。在这一过程中，预算权力结构得到改善，新的预算程序及相关的程序性规则开始建立起来，对政策制定者和执行者的行政行为构成良性约束，使政府及其各部门的预算活动更加规范。但也应看到预算法制体系不完善，透明度不高，公民参与机会较少等问题较为突出。明晰我国政府预算改革的目标选择，为有效解决我国公共预算制度目前存在的问题提供了新思路，也是促进我国公共预算制度的不断优化的重要方向；从长远来看有利于促进国家治理体系和治理能力现代化，标志着中国政治和政府管理更加科学化、民主化。

一、公共预算制度改革概述

关于“公共预算”的说法在学术界并未完全统一，李燕、马海涛、李保春等学者将其称为“国家预算”，而刘虹、廖爱兰，李克强、张冬梅等称其为“政府预算”，夏书章、马俊、马蔡琛等将其称为“公共预算”。另外，以王玮为代表的学者从财政体制改革的角度论述了预算的公共性，他认为在我国财政体制改革过程中，国家财政逐步向公共财政制度转变，必然要求国家预算向政府公共预算的转化。现代国家治理，强调的是公共治理，在整个公共治理结构中，预算构成了现代公共管理的核心与关键，没有良好的预算管理，就不可能有良好的公共管理；没有雄厚的财力支持，公共管理也将难以为继，所以与此相适应，我们将国家预算、政府预算统称为“公共预算”，现代国家的预算制度称之为公共预算制度。

关于公共预算改革的阶段，夏书章以1999年部门预算改革为分界线分为改革前和迈向现代公共预算两个阶段，这种划分方法重点强调我国自部门预算改革以来就进入了“现代化公共预算阶段”；与其不同的是鄢圣鹏以1994年《预算法》颁布为分界，将1978-1994年为预算法制化时期，1995年至今则为公共预算阶段，这种改革阶段的划分表明我国预算法制化取向，切合依法治国的目标。陈工以社会主义市场经济建设为背景，将其分为预算时代、社会主义市场经济建设初期的准预算时代、1999年政府预算改革预算时代三个阶段，表明我国预算制度的改革与经济体制的改革是相适应的。以彭建（2012）为代表的学者依据财政体制改革，将预算制度改革大体分为四阶段，即形成阶段（ 1949年—1951年） 特点是预算权力高度集中中央政府，长期稳定阶段（1952-1991年）特点是具有浓厚的计划经济色彩，改革起步阶段（1992-1998）：特点是初步与社会主义市场经济接轨，改革深化阶段（1999年至今），构建现代公共预算制度，这种阶段划分方法相对较为科学，以结合建国初期的政权建设、计划经济建设、社会主义市场经济建设的及现代政治体制改革和经济体制改革的深入等不同的时代特色，详细划分为具有不同特点的四个阶段，也突出了现代公共预算制度的建立。

我们认为预算制度具有高度的政治性特征。公共预算专家瓦尔达沃夫斯基首先提出了公共预算改革的政治学这一命题；凯顿运用三个变量（收入汲取、公共责任、行政控制）将预算使分为前预算时代、预算时代和超预算时代。19世纪以来，西方国家纷纷进入“预算时代”，表现为为收入汲取能力较强、主动承担公共责任、具有严格的财政控制体制，即”控制取向特征”。吕炜和靳继东（2013）认为“预算改革总是嵌于并伴随着特定政治框架和制度安排的变革”。笔者认为，首先公共预算作为现代政府治理的重要手段和工具，置身于整个大的政治系统中，其改革必然带有政治色彩；其次，公共预算改革必然涉及权力机关、行政机关的权力分配，上下级政府之间的权利和利益配置问题，带有政治性；再次，预算权作为公民委托给政府的公权力，必然涉及公民对政府的问责，因此必须强调公民的预算参与权。

二、中国公共预算的控制取向特征

我国自1999年部门预算改革以来，逐步走进凯顿所说的“预算时代”，以“控制取向”为特征。《预算法》为我国的公共预算提供了法律依据，对预算过程中涉及主体的权力进行了划分，并要求其严格按照法律的要求行事；财政部门成为核心预算机构，将预算权力逐渐从各个部门集中到财政部门，强调“先有项目才有预算，先有预算才有支出；各地人民代表大会都纷纷开始通过审查部门预算来逐步落实宪法赋予人民代表大会的预算权力，并积极制度预算监督条例，加强对公共预算的监督；通过建立国库集中支付制度、政府采购制度、“收支两条线”管理，并通过规范预算外资金管理，实施“全口径”预算管理，建立政府统一预算等措施加强的政府行使预算的控制。

对我国来说“控制取向”的预算时代，具有不可逾越性。实施控制取向的公共預算，在一定程度上可以规范政府对预算的收支管理，逐步推进预算法制化进程，防止政府机关在资金使用过程中的贪污腐败、部门小金库等现象的发生，真正实现“取之于民，用之于民”的预算目标，提高资金使用效率，优化财政资源配置。但是也必须清楚地看到，控制取向的预算管理，可能会制约各个部门的创造性和灵活性。

三、我国公共预算存在的问题

以控制取向为特点的部门预算改革虽取得了一定成效，但我国的公共预算还处于初始阶段面临着不完善的客观现实，受传统预算管理和现行行政体制的影响，再加上控制取向的预算管理自身的弱点，公共预算改革与公共财政框架的建立依然存在差距。具体讲，可以归纳为以下几个方面。

首先，预算法制化水平不高。与预算管理相配套的法律建立和修订工作滞后于公共预算改革的步伐，张平和尹水军等学者认为《预算法》并未对部门预算改革中各部门之间的预算管理权和收支范围做出详细且合理的重新规定，也未规定人民代表大会的预算修正权，使预算只能能在通过和否定两个极端中做出选择；我国财政年度是每年的1月1日到12月31日，人代会却在3月召开，对政策和预算的整合造成困难；另外，现有的预算法规也缺乏应有的约束力，预算支出控制力不足，预算调整频繁等问题。

其次，以行政控制为主，政治性作用能力有限。由于行政机关在获取、处理和应对预算信息方面的优势，使得它能够更经常、更直接、更主动地接触和了解到公民、利益集团等预算需求，因此在预算编制过程中拥有更多的话语权，对预算执行的监督也以行政机关的内部监督为主。但是要实现政治责任和权力控制的制度安排，必须发挥立法机关对行政机关的预算控制，这也是预算过程的根本要求。现实中可以看到立法机关的对预算的审批和监督只是过程性的、象征性的，难以发挥权力机关的实质性监督控制作用。

再次，公民及利益群体参与预算较少。从政治学角度分析，预算权作为公民委托给政府的公权力，公共预算必须实现政府对公民的委托责任，因此应当增强公民对公共预算的参与，公民有权问责预算。但是在实际情况中，我国部门预算的编制、审批、执行和监督的过程中，只是政府相关职能部门和人大、党委的责任等的责任，公民几乎无法参与整个预算过程，参与途径单一、机会有限；对于预算的执行结果和相关信息其知情权形同虚设，很难知道公共预算的编制和执行情况，更无法问责公共部门预算。

另外，公共预算还存在完整性不足、浪费严重、效率低下和官僚主义盛行等一系列问题。部门预算管理仍存在预算管理外资金，如社会保障金和部分政府基金、国有资本经营收益的部分资金，部门小金库现象严重；公共预算相关信息公开有限，整个公共预算过程透明度不高，预算执行过程中的信息反馈也不够全面、准确与及时，难以为预算分析和宏观经济调控提供及时、可靠的依据，增大了立法机关和社会公众有效监督预算收支的难度；公共预算在资金使用上还存在效率低下，效果不明显等问题。

四、中国公共预算改革的目标选择

现阶段，我国仍然应该以建立“控制取向”的部门预算、国库集中支付制度及政府采购为主要目标，立足于社会主义市场经济体制建设和提高国家体系、治理能力现代化的的大背景，逐步提高公共预算法制化水平，重视发挥人大和公民的作用，推进预算透明化，真正建立起具有法治性、责任性、透明化、高效化的现代公共预算制度。

（一）推进公共预算法制化

针对当下预算法制建设不健全的问题，修订并完善预算立法是重要任务。石亚军（2014）等学者认为建立现代预算制度，必须推进法治财政建设，加快财税立法步伐。彭建（2012）认为法治性是公共预算的灵魂，是预算管理制度具有较高透明度和较强控制力的重要保障。於莉（2010）在总结中东欧国家预算改革经验的基础上提出了推进预算法制化建设对转型国家预算改革具有重要意义。陈工（2013）认为，完善预算立法，是推进控制导向的预算制度改革的重要途径。因此，为增强我国公共预算的法制化水平，需要立足我国国情，吸取国际上成功经验的基础上，大力推进预算法律法规的修订和完善，不断细化法律内容以增强预算法的可操作性和规范性。同时为财政部、人大和公民的控制权提供法律依据，有效解决预算编制的完整统一、预算执行的规范性及预算监督的严肃有效性等问题。

（二）增强预算中的政治控制

我国公共预算的一大特点就是突出行政控制，然而发挥人大等政治监督与控制作用对于落实预算的公共责任来讲是至关重要的。马俊（2007）提出，中国公共预算改革应适时地加强人大的预算监督，主张发挥人大在预算过程中的作用。苟燕楠（2013）在研究外国预算审议时发现美国行政审议只是前奏，重头戏是立法部门设有四类委员会参与预算审议，形成分工与制衡的局面，同样强调了立法机关的作用。各级人大常委会应全面介入预算编制、预算执行和预算调整以及政府决算等预算环节，依照法定程序对预算各个环节进行审查与监督。可考虑适时推行立法型审计监督，以强化立法机关对预算审查监督力度，将审计机关从行政序列中独立出来，由各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性和有效性进行监督。

（三）公共预算透明化

公共预算透明化是建设透明政府的必然要求，也是提高公共预算治理能力和优化治理效果的重要途径，同时预算透明化也为公民参与公共预算治理提供了前提和基礎。实施全面规范、公开透明的预算制度必须成为我国公共预算改革的目标。李春根等学者认为应扩大公共预算的公开范围，未来部门预算公开应改革和强化预算编制和公开制度，改进部门预算的编制和公开方法，建立以项目计划与绩效目标为导向的部门预算编制和公开制度，将部门的所有收支都纳入标准规范的预算公开范围。自2014年新《预算法》颁布后，中央部门预算公开的深度和广度均有了显著进展，首次公开了部门一般公共预算基本支出及其经济分类科目，这标志着预算透明化正成为我国公共预算改革的重要趋势，同时中央部门的行动也为地方预算透明化建设提供了改革思路。

（四）构建公民参与式预算

国家财政是“取众人之财”，所以征收和使用都应听取公民的意见。公共预算的重要任务就是实现公民对政府的预算控制，落实政府对公民的委托责任。强调公民的预算参与，实行公民参与式预算够成为政府与社会公众在公共预算决策领域的互动机制，能够有序吸纳当地居民参与到社区的公共预算决策当中，从而实现政府与公民之间的良性互动，优化预算资源配置，提高预算资金使用效益。为此，必须扩宽公民预算参与的渠道和途径，提高预算透明度，积极鼓励地方政府预算改革创新。浙江温岭、河南焦作、江苏无锡等地纷纷推动参与式预算改革试点，重视社会公众的民主参与，已经取得了积极成效，积极推动参与式预算为代表的预算创新，应该是控制取向的预算改革的一条重要途径。

（五）推进公共预算绩效化

推进公共预算绩效化进程，实行绩效预算制度。这有利于控制公共部门的财政支出规模、提高预算资金使用效率，是建立节约型公共预算制度的重要途径。马骏提出了以结果为导向的新绩效预算的概念，它使得预算管理体制的重点从“手段”到“目的”进行了转变，有助于鼓励公共部门管理者进行预算创新和资金节约。不过，他也承认中国目前并不具备实现新绩效预算的条件，政治控制能力有限，预算执行中各种机会主义盛行，也缺乏必要的预算信息和预算分析能力，所以新绩效预算只能是一种远期目标。国内主要研究还是强调当下以控制取向为特点公共预算改革还是应建立一种绩效预算制度。

以控制取向为特点的公共预算管理改革中行政控制占绝对优势，但并不意味着我国现行的行政控制系统就是完善的。预算权限的划分势必涉及行政系统内部的权力划分、机构设置等。公共预算改革应与行政体制改革相适应，吕炜和靳继东（2013）提出我国政府间预算管理权限结构的调整，以层级事权分割为中心，推进预算权合理配置，并坚持下级政府优先原则，马蔡琛（2014）也认为应调动地方政府预算积极性；规范同一层级政府下不同地方政府预算的竞争行为，有效规避地方政府预算竞争的消极后果，在上下级政府和同一层级政府之间形成良性活动的预算管理局面。

结语

预算作为一种以有限的财政资源满足满足社会公众需要的政治过程，其实质在于通过对预算权力的控制实现政府对公民的委托责任，以实现对国家的管理和提供公共产品与服务。现代公共预算制度的构建是民主政治发展的需要，也是构建责任型、服务型、效能型政府的需要，更是提高国家治理体系和治理能力现代化的需要。我国现阶段公共预算制度改革，坚持控制取向的目标前提下，以构建完善的预算法律体系作为依据，尝试推进由财政部门单兵推进的预算改革格局，发挥立法监督机构和审计部门的作用，积极鼓励公民参与，最终形成共同治理公共预算的新局面。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王玮.政府预算改革：我国构建公共财政框架是关键〔J〕.首都经济贸易大学学报，2001，（05）：69-72.

〔2〕石亚军，施正文.建立现代财政制度与推进现代政府治理〔J〕.行政管理学，2014，（04）：11-16.

〔3〕彭健.中国公共预算制度：演进轨迹与发展取向〔J〕. 中州学刊，2012，（05）：38-43.

〔4〕吕炜，靳继东.中国预算改革论纲〔J〕.财经问题研究，2013，（08）：03-13.

〔5〕张平，尹水军.部门预算改革与《预算法》之完善初探〔J〕.现代财经，2005，（01）：73-76.

〔6〕於莉.公共预算和财政改革：中东欧转型国家的经验与教训〔J〕.中国行政管理，2010，（08）：106-110.

〔7〕李春根，吳进近.中央部门预算公开：由完整性和独立性出发〔J〕.改革，2015，（11）：95-104.

〔8〕苟燕楠.预算管理体制改革：国际经验与未来构想〔J〕.中国行政管理，2013，（08）：17-21.

〔9〕马蔡琛.现代预算制度的演化特征与路径选择〔J〕.中国人民大学学报，2014，（05）：27-34.

〔10〕马俊.中国预算改革的政治学：成就与困惑〔J〕.中山大学学报，2007，（03）：54-75.

〔11〕陈工.我国政府预算改革的目标与实现路径〔J〕. 地方财政研究，2013，（02）：21-26.

〔责任编辑：张 港〕