从公开原则视角谈行政程序法

由文强

(四川省社会科学院法学所 四川 成都 610072)

从公开原则视角谈行政程序法

由文强

(四川省社会科学院法学所 四川 成都 610072)

行政公开是公民行使宪法所赋予的知情权的主要内容,是行使宪法所赋予的监督权的必要前提，也是现代行政法服务行政理念的必然要求。行政公开具有过程性、有限性与参与性。与此同时，公开原则与行政程序法理论联结意涵深厚。行政公开作为一项法律基本原则，具有基本原则固有的高度抽象性，但它的基本内容却是大致可以确定的。根据行政程序法的目的和功能，行政公开的基本内容主要囊括事先公开职权依据，事中公开决定过程以及事后公开决定结论。

公开原则；行政程序法；权利与权力

一、行政公开原则的确立根据

行政公开作为一项法律基本原则为现代各国行政程序法所普遍采用,并被视为现代行政程序的生命所在。该原则确立于行政程序法中的理论根据可作如下剖析:

首先，宪法之人民主权原则要求行政主体向社会公开与行政职权有关的事项现代民主政治的基础和精髓是人民主权原则。人民主权原则既是宪法共有的一项基本原则,也是行政主体履行公开义务的宪法基础。这是因为根据人民主权原则,作为国家权力的有机组成部分的行政权力是源自于人民的权利和宪法的授权,基于此,行政主体行使一切行政权力的目的只能是为了更好地维护人民的权利,并全心全意为人民服务。

其次，宪法所主张的对行政权力的制约和限制要求行政主体履行公开义务。尽管行政权的合法基础是出于宪法的授权,但是,“任何一个政府都想无拘无束,都想拥有广泛的裁量权。为防备这一点,有若干理由表明需要对政府加以限制,最明显的是存在着这样的危险,即政府可能把权力用于排他主义的目的,会仅仅为了增进某些个人利益而侵犯另外一些个人的权利。”

再次，行政公开是公民行使宪法所赋予的知情权的主要内容,也是行使宪法所赋予的监督权的必要前提。行政公开是现代社会中公民参与国家和社会事务管理,监督行政主体合法、正当地行使行政职权以及维护自身合法权益的基本前提,没有这一原则作保障,宪法赋予公民的基本权利就难以实现。在宪法所赋予的公民基本权利中,尤以知情权和监督权与行政公开原则的关系最为密切。

最后，行政公开是现代行政法服务行政理念的必然要求。服务行政指的是政府及其公务员是人民的公仆,行政服务具有契约性,政府的信条是服务人民,视行政服务为一种责任、义务。对行政主体来说,要贯彻服务行政的理念,其中最重要的部分就是要提高行政的透明度,主动地或依公民、组织的申请将与其职权行使有关的资讯信息提供给公众,以便公众利用所获得的资讯信息监督行政主体依法行政,维护社会公共利益及公民自身的合法权益。

二、行政公开的法律特征

第一，行政公开的过程性体现在行政公开原则始终贯彻于行政权行使的全过程。行政公开的过程性决定了行政权的行使必然存在着若干个阶段，由于每个阶段的行政权行使具有不同的要求或内容，因此，行政公开的内容也会随之而发生变化。

第二，有限性行政公开的有限性是指与行政权有关的事项如法律有明确规定的，可以不列入行政公开的范围。行政不公开事项范围之所以存在，是因为行政公开不能以损害国家利益或者他人的利益为前提。“行政公开的公共利益必须和不公开的公共利益互相平衡。

第三，参与性行政公开的参与性体现在行政公开的过程本身又是一个行政相对人参与行政权行使的过程。没有行政相对人的积极参与，行政事项的公开就没有任何意义。行政公开原则为行政相对人参与行政权的行使过程提供了条件，也使行政相对人的参与权获得了有效的保障。

三、公开原则与行政程序法理论联结

行政公开作为一项法律基本原则，具有基本原则固有的高度抽象性，但它的基本内容却是大致可以确定的。根据行政程序法的目的和功能，行政公开的基本内容主要是:

(一)事先公开职权依据。事先公开职权依据，是指行政主体应当将作为行使行政权的依据在没有实施行政权或者作出最终行政决定之前，向社会或行政相对人公开展示，使之知晓其三，公开的依据应当具有明确性，一般人不会发生理解上的严重偏差。行政职权的依据分为:

1.一般性职权依据一般性职权依据指是由法定的国家机关制定，发布的不具有直接执行性的规范性文件。由于它是一种预设的法律规范，因此，它的公开有助于行政相对人预测行政权的运作，经济地按排自己的活动。《行政处罚法》第4条第3款规定:“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”这是事先公开职权依据行政公开的基本内容在我国《行政处罚法》中的具体体现。

2.个别性决定依据个别性决定依据指行政主体在对具体个案作出最终行政决定之前，应当向行政相对人公开这一最终行政决定的依据。个别性决定依据应当包括事实依据。法律依据(这里的法律应作广义上的理解)和裁量依据。这里的裁量依据是指行政主体在行使自由裁量权时所考虑的各种因素。我国《行政处罚法》第31条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”这是事先公开职权依据在我国《行政处罚法》中的体现。

(二)事中公开决定过程。事中公开决定过程，是指行政主体应当将行政决定的形成过程的有关事项向行政相对人和社会公开。事中过程是行政决定的形成过程，因此，它的公开对行政相对人维护自身的合法权益和社会监督行政主体依法行使行政权具有重要的法律意义。理解事中公开决定过程需要注意的是，行政决定形成过程还涉及到部分行政内部程序，如批准程序。事中公开决定过程主要有两方面的内容:

1.行政听证行政听证是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见。提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的一种法律制度。现行各国的行政程序法尽管内容上存在着差异性，但都确立了行政听证制度。行政听证制度已成为行政程序法的核心。我国《行政处罚法》和《价格法》都已经确立了行政听证制度。因此，行政处罚和政府定价听证的实践可以为我们在行政程序法中规定听证制度提供可行性经验。

2.资讯公开行政相对人了解、掌握行政资讯，是他参与行政程序，维护自身合法权益的重要前提。因此，行政主体根据行政相对人的申请，应当及时、迅速地提供其所需要的行政资讯，除非法律有不得公开的禁止性规定。

(三)事后公开决定结论。事后公开决定结论，是指行政主体作出影响行政相对人合法权益的行政决定之后，应当及时将行政决定的内容以法定形式向行政相对人公开。事后公开决定结论的内容:

1.向行政相对人公开决定结论行政主体作出行政决定之后，应当向行政相对人公开行政决定。这既是行政决定生效的条件，也是行政相对人行使救济权的前提。

2.向社会公众公开决定结论行政主体在将行政决定向行政相对人公开之后认为有必要，可以将行政决定结论向社会公开，具体方式可以在报刊上公告，或者以新间报道形式公开。向社会公众公开的决定一般具有重大的、涉及到社会公共利益的内容。

[1]粱治平、贺卫方.宪政与民主[M]，北京:三联书店。1997.5.

[2]罗传贤.行政程序法基础理论[M].昆明:云南人比出版社.1993.111.

[3]汤德宗.行政程序法论[M].元照出版公司，2001.

[4]陈端洪.中国行政法[M].北京:法律出版社，1998.5.

[5]龚祥瑞.比较宪法与行政法[M].北京:法律出版社，1985.234.

由文强(1992-)，男，汉族，吉林延吉人，四川省社会科学院法学所，硕士研究生在读，研究方向：宪法与行政法。