高校治理中大学生参与权的理论基础与现实表达

荣振华 ，管又飞

高校治理中大学生参与权的理论基础与现实表达

荣振华1，2，管又飞2

（1.大连海事大学，辽宁大连116026；2.大连医科大学，辽宁大连116644）

高校治理中大学生参与权在现行立法中缺乏明确表达，致使高校因循大学管理的惯性思维来定位大学生在高校治理中的地位，进而使大学生参与权在高校治理中流于形式。正视此权利，就需要在法律制度上规定政府权力清单，以实现高校真正自治；并建立与此权利实施相匹配的配套机制及救济制度；同时为避免大学生滥用此权利而使高校自治权产生危机，还需为此权利设置权限负面清单。法律对此权利的制度保障，不但有利于培育大学生正确行使权利的意识，而且有利于高校转型期间决策的民主化和法治化，还符合教育规律发展的内在诉求。

治理参与权；新兴权利；高校治理；受教育权

一、问题的缘起

随着高等教育改革的推进，高校治理过程中大学生参与权已为部分学者所关注，并展开相应的研究。由于我国现行实证法上并没有“高校治理中大学生参与权”这项权利的明确表达，因而这项权利表述则是见仁见智，以不同称谓示人。夏民等称其为“大学生参与权”，并从大学生参与权的应用性、法定性和现实性三种逻辑递进形态来分析“大学生参与权”理论诉求、现实状况和路径优化[1]。但这种缩略版的表达，极易引起人们对此权利内涵与外延的误读。大学生参与权是参与何种对象的权利，国家治理？地方治理？抑或其他？曹军等将其表达为“大学生参与高校管理的权力”[2]。这种表达是将大学生参与高校管理视为权力，而权力的基本寓意是命令人与受命人之间的关系，是特定人向其管辖下的他人或者不特定多数人乃至管辖下的全体人实行的自上而下的强迫力量[3]。显然，前述表达是对权利的误读。李沫称其为“高校管理中的学生参与权”[4]。本人认为这种表达有失准确性，管理是为了实现既有管理目标，依靠内部各单位的行政关系来落实决策。而大学生非高校行政关系主体，将其参与权界定在高校管理中，有失偏颇。治理是依据法律或法规进行多元利益主体之间的均衡。而且近些年来，无论是依法治国的大环境，还是教育领域系列法律法规和规范性文件所营造的小环境，都彰显高校治理的理念。例如，《高等教育法》对高校治理结构的规定，明确了学术委员会和教职工代表大会的地位和职责，是确立大学共同治理精神的重要体现；教育部2003年发布的《教育部关于大力加强依法治校工作的通知》、2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要的通知》、2014年发布的《普通高等学校理事会规程（试行）》、2016年发布的《依法治教实施纲要（2016－2020年）》等系列规范性文件，从不同视角引导高校完善学校治理结构。因此，相对于管理而言，本文认为高校治理更能体现教师、学生、校外人员等利益相关主体的平等性利益关系，体现出大学民主法治精神。基于此，本文提出“高校治理中大学生参与权”这一称谓的主张。

当然，从不同研究视角来看同一种法律现象可能会得出不同的结论，我们并不否定其他学者表达的学术性和价值性。但是，如果将高校治理中大学生参与权作为一项权利来研究，就应该力求表达准确且统一，否则很可能引起更多的模糊和曲解，最终损害法律的安定性。那么，怎样的表达能够准确地表述出权利的全貌？任何一个法律术语的界定都不可能脱离社会现实，因而高校治理中大学生参与权这个法律术语，同样离不开对它所赖以产生的社会环境。为了证实此项权利不是现实中存在的各种虚妄的“权利”呓语。本文从新兴权利的视角，分析此项权利的法律和理论基础以及现实写照，并针对权利现状提出有针对性的建议。

二、高校治理中大学生参与权属于新兴权利的提出与证成

如前所述，已有不同学者从多种视角对高校治理中大学生参与权进行研究，但是学者们的研究并不表明这项权利是基于理论和实践上的自觉与确信。尤其在这个权利意识觉醒甚至有些泛化倾向的时代。“亲吻权”“悼念权”“采光权”“安宁权”等一箩筐以“权利”之名提出的利益诉求，已经在社会生活中屡见不鲜。高校治理中大学生参与权是否属于“泛权利化”中的伪权利？任何权利的生成并非空穴来风，都有一定的现实需求基础或法益基础，高校治理中大学生参与权是否具备这样的基础？其属于传统权利，抑或属于当代法学研究的新兴权利？这确实是一个比较困难且不易判断的问题。我们只能对此项权利进行通透的研究与批判性的分析，才能够完成对此项权利的认知与甄别。

（一）高校治理中大学生参与权是“高校治理”理念应有之意

高校治理就是大学管理者在利益相关主体间协调相互关系，根据各自主体需求进行一系列制度安排，进而达到优化办学结构、提高办学效益的过程。其中高校利益相关主体比较多元化，不仅包括学生、教师，还包括政府、公众等更广泛利益关系的个体或群体，并且这些主体存在不同的利益诉求，高校治理就是整合不同主体的权益，最终达到培育学生的主旨。诚如奥尔特加·加塞特（Ortega Gasset）所言，大学必须以学生为基础，而不是以教师或者知识为基础[5]。因而，作为教育服务对象的大学生是多元利益相关者的核心。最早将利益相关者理念引入高校教育领域的学者是亨利·罗索夫斯基（Henry Rosovsky）教授，其主张：为了让各利益相关者在大学组织生态内外和谐相处，以协商合作的方式完成高校使命，实现大学的有效治理，其将利益相关主体分为四个层次，学生属于第一层次范畴[6]。为此，大学生作为首位利益相关者理应参与高校治理活动。为了强调大学生在高校治理中“参与”的重要性，有的学者甚至用“卷入”一词代替“参与”，以表达大学生在高校治理中不仅“在场”，而且还要与其他成员进行互动等外显行为。诚如罗伯特·G·欧文斯（Robert G.Owens）所言，参与是思想和感情的投入，而不是在治理中摆摆样子和走走过场。其反映了“学生在与学业有关的活动中投入生理和心理能量”的状态变量[7]。可见，大学生并不是高校治理的附庸产品，其应该是高校治理过程中的核心利益相关者，其参与高校治理是高校治理理念应有之意。

（二）高校治理中大学生参与权是“证实”的法律表达

权利表述无外乎两种方式，评价性方式和描述性方式。前者基于道德，从应然层面做出界定；后者基于经验的观察，在实然层面解释法律体系实际应如何运作，被界定为“法律的产物”[8]。高校治理中大学生参与权从其发展历史来看应属于后者。

高校治理过程中大学生参与权的源头，可以追溯至中世纪的博洛尼亚大学。这所大学是教师与学生自愿聚集到一起，共同研讨学问的行会组织。学生在管理学校事务中起到的是主导作用而不是参与角色，那时的大学是学生团体自治的大学[9]。随着大学的发展，教师的学术权威在高校管理事务中逐渐提升，大学管理权限也逐步转变为教师管理为主。现代大学诞生以后，受各种学生运动的影响，高校治理又呈现出大学生参与管理的回归潮，并将这种参与权限上升到法律层面。1937年，美国颁布《学生人事工作宣言》对美国学生事务管理提出纲领性指导，其强调学校应视学生的发展为人的全面发展，而不只是智能的培养，要协调学生与人事职能部门之间、教学与学生人事工作之间、商务管理与学生人事工作之间等关系[10]。1967年美国大学教授联合会（American Association of University Professors，AAUP）等五个专业学会组织联合制定了《学生权利与自由的联合声明》（以下简称“《声明》”），从六个方面明确了学生的权利和自由，包括学生事务、学生课堂上的权利与自由以及违约处分中的程序标准[11]。1991年AAUP根据联邦和各州的法律法规对《声明》进行了注解。《声明》及其注解奠定了美国高校学生参与学生共同治理的法律基础[12]。1991年美国国会在其颁布的《学生知晓权法案》中，确定了学生拥有知晓校内发生事件信息的权利，加强对学生参与共同治理权利的保障[13]。德国为了保障大学生参与学校管理的权限能够得到充分实施，在1998年修改《大学基准法》，允许各联邦的大学自定大学内部组织机构。德国大学治理核心为中枢单位，由大学领导、大评议会和评议会组成。《大学基准法》要求大评议会中要有学生代表。至于学生代表的比例，授权各联邦的大学法自行规定。而法国不同于德国，其在国家法层面直接规定了大学生参与学校治理的人数比例。例如法国《教育法典》第712-3条规定，大学生管理委员会包括30～60名成员，其中20%～30%为学生代表[14]。从上面的论述可以看出国外高校治理发展过程中大学生参与权不仅仅是社会内生需求推动的结果，法律在回应社会需求的同时，又有针对性地进行了规范化引导，进而使大学生参与权不仅仅停留在纸面上，而且与校内其他规章制度衔接，并为各高校所践行。

相较于国外法治环境的内外呼应，我国相关法律对高校治理中大学生参与权认知相对较晚。我国现行《宪法》规定了公民有受教育的权利和义务。但《宪法》所表达的“受教育权”是否内含了大学生在高校治理过程中的参与权？这需要回溯到1982年宪法制定时的场域。1982年中国的高校还没有治理的理念，大学与学生的关系更多的是命令与服从的行政管理关系，至于大学生参与学校治理权更是无从谈起。然而，我们审视宪法中的权利，决不能以静态的视角进行僵化的理解。宪法所规定的权利毕竟是原则性权利，其内涵随社会发展而变化。基于此理解，公民在接受教育时必然具有选择的自由，由此也便间接衍生出高校治理中大学生参与权。

除了《宪法》对公民受教育权予以规定之外，《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等法律对公民受教育权进行了细化规定，但是这些法律更多是将学生视为受教育者，是一种受支配、受管理的社会角色定位，而没有将其看作法律权利主体。例如《教育法》第42条规定受教育者主要拥有受教育机会权、受教育救济权等权利，并没有规定受教育参与权。当然，也有学者认为《教育法》中的“学校维护受教育者合法权益的义务”以及《高等教育法》中的“依法自主办学，实行民主管理”的抽象表达是间接规定大学生参与权[1]。本人认为这种推断略显牵强，就双方而言，一方有权利，他方必有义务，或者互为权利和义务。但学校维护受教育者合法权益的义务对应的是受教育者合法权益受到学校保护的权利，而不能推定出大学生参与权这一权利。同样，学校实行民主管理，仅“管理”一词本身包含的“计划、组织、指挥和协调等意味”，也不能当然地推断出大学生拥有参与权。

随着我国高等教育由精英化向大众化发展，以及人们权利意识的觉醒与扩张，教育部门意识到忽视大学生的主体地位，而简单地将大学生置于预先设定的教育目标或规章中进行塑造和培养，已不再符合大学生独立思考和个性发展的需求，因而教育部在2005年修订《普通高等学校学生管理规定》中增设“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理”的规定。虽然这个规定只是大学生参与学校管理的倡导，但也能体现大学生参与高校治理权益的雏形。之所以用“雏形”来表达，是因为高校治理中大学生参与权是一个动态性权利，仅凭一个部门规章条款，既没有规定大学生参与高校治理的组织机构，也没有规定参与形式和保障，这种语焉不详的表述无法完全勾勒出法定权利的全貌。2011年教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》明确学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利，在“学校章程制度程序”一章明确规定章程起草组织中有学生代表。这些规定至少体现了高校规章制度制定过程中大学生的参与权。2016年12月16日，教育部再次修订《普通高等学校管理规定》，其第5条对大学生在校期间依法平等享有权利进行明确化，其中增加“参与学校民主管理，对学校发展和教育、教学改革提出意见和建议”的权利。分析至此，我们可以看出，高校治理中大学生参与权无论是在国外还是在国内都具有一定的法定基础。

（三）高校治理中大学生参与权属于新兴权利的理论基础

从上述分析来看，虽然大学生参与高校治理活动具有一定的法律基础，但是并没有哪一部立法明确规定高校治理中大学生参与权，显然其不属于传统权利。同时这个法定基础并不当然地推导出高校治理中大学生参与权便是一项新兴权利，也许其仅仅是一个合法的利益而已，毕竟二者之间“没有必然联系”[15]。那么，如何判断一项“权利”是新兴权利？

到目前为止，新兴权利也只是学术领域的表达，其并不是严谨的法学概念。它只是一种迫不得已的用词策略。其实际上是一系列不同类型和性质的权利，是一个表征“权利束（丛）”的统合概念[16]。随着社会的发展，必然会在权利上产生一些新的需求，这是社会发展在法律制度上的“自然反应”，但是这个自然反应是真还是伪？由于这样的权利在传统权利谱系中无法对号入座，我们暂且将其列到新兴权利之中，再根据新兴权利的标准剥丝抽茧地分析其是否属于权利。

对于“新兴权利”判断标准，学者们见仁见智。姚建宗教授从三个层面来界定新兴权利的判断标准：权利之“新”的形式标准；权利之“新”的实质标准；权利之“新”的动因。首先，形式标准又分为两轴，时间轴和空间轴。时间轴要求权利本身在中国以往法律文本没有明确规定，并隐含于新的法律文本中。空间轴是要求该权利在过去并没有存在于中国的法律地域范围之内但在国外法律中存在[17]。从前述我们对大学生参与高校治理活动相关法律法规规定的分析，可以推定出该权利完全符合这个时间轴和空间轴的要求。其次，权利之“新”的实质标准，是指我国既存的法律权利类别都无法加以涵盖和纳入权利的实质内容，其内容完全崭新，或内容无变化但适用范围或适用条件有变化。我们反观高校治理中大学生参与权，参与权是一种公法属性权利的表达，但是高校治理中大学生参与权将“参与权”范围及适用主体进行了限缩，套用公式法来解释，高校治理中大学生参与权也的确符合实质标准。最后，权利之“新”的动因。按照姚建宗教授的观点，新兴权利应具有四项动因。高校治理中大学生参与权也完全具有这四项动因，即权利生成是社会本身发展内因需求；具有相应利益主体的需求；没有与我国历史传统与现实国情相矛盾；权利本身获得社会认同。当然，对新兴权利的认定标准不仅仅这一种，还存在其他学者的不同认知，例如，魏治勋教授认为新兴权利是学者目前致力于研究并论证其合理性的那种尚未实定化的、新兴的事实性权利[18]。高校治理中大学生参与权的确处于学者论证，但没有明确法律规定，且大学生已经付诸实践的权利。虽然学者们从不同视角来界定新兴权利标准，但这些标准仍存共性：学识认知、现实合理、社会认可或法律保障，而高校治理中大学生参与权完全能够统摄上述因素，该权利具有深厚的新兴权利理论基础。

三、高校治理中大学生参与权之现实写照

（一）外部环境：倡导法律文件多而具体落实少

对于公办高校而言，政府既是高校的举办者和管理者，同时在某种程度上也是高校的办学者。对于社会办学的高校，虽然其在某种程度上具有一定的自主权，但是政府仍可以通过立法、监督、评估、信息服务以及必要的行政手段对高校进行组织和领导，为此，高校很多改革是在政府引导下展开，大学生参与高校治理活动也是如此。1990年，教育部发布的《普通高等学校学生管理规定》鼓励学生对学校工作提出批评和建议，支持学生参加学校的民主管理。1995年《教育法》和1998年《高等教育法》中再次强调民主管理。2005年教育部修订《普通高等学校学生管理规定》，要求学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与民主管理。随后，教育部根据社会发展需求，修订了上述法律，同时出台了若干相关文件，不断强化对高校治理结构改革，以及加强大学生参与相关治理组织的要求，并积极开展完善高等学校内部治理结构试点高校的选拔工作，使大学生参与学校治理工作真正落到实处。相对于政府不断修订、颁布的法律和发布的文件，高校在此方面的改革脚步却比较缓慢，多数停留在形式改革上，并没有在主观能动上真正挖掘学生参与权利意识，仍依循管理的惯性思维定位大学生在高校治理中的地位。

之所以出现这种局面，主要有如下两方面原因。一方面，因为涉及大学生参与高校治理的法律规定，多是倡导性条款，即使不是倡导性文款，也只是规定大学生应该参与学校治理，至于学校没有让大学生实质参与学校治理，应承担怎样的责任，现行法律语焉不详。以2016年修订的《普通高等学校学生管理规定》为例，如前所述，其第5条规定了大学生参与学校民主管理等权利，但是如何保障这项权利的实施，该规定并没有在法律责任中给予回应，致使其第5条关于大学生参与学校管理的规定只能是“看起来很美”的条款设计。另一方面，地方教育管理部门结合中央文件而适时发布的地方教育文件，多半是传达，或者根据本地区教育实践而进行内容微调，文件中的用语多是要求高校贯彻执行。至于对执行结果的监管，多是提交报告，且报告也不被公开，最终落实情况以一纸无关痛痒的新闻总结作为文件落实的休止符。例如，2010年，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，要求高校依法治校，随后，各地方政府也印发以地方政府为开篇的类似文件要求各部门进行落实，地方高校再结合国家和地方政府相关文件，又制定某某高校中长期教育改革和发展规划纲要的文件，并上报相关政府部门，相关政府部门在工作总结中以数字报告的形式提到，并进行相关报道，这项工作便暂告一段落。至于大学生参与高校管理的权利具体落实成怎样，没有动态的后续监管，致使文件中提到的大学生参与高校管理流于形式。

（二）内部环境：形式表达多而重视程度低

传统教育观植入高校管理理念就是高校与大学生是管理与被管理关系。高校由管理走向治理的变革过程中，学生始终是变革的潜在受益者，而非变革过程的参与者。在这种观念的引领下，高校回应上述法律及规范性文件中的制度要求则呈现出形式化成分多、实质内容少的局面。这一点，我们完全从一些高校学生参与治理的形式、大学章程以及相关案件中管窥一斑。

随着外部大环境的变革以及高等教育改革的推进，高校也在学生参与高校治理的形式上进行了系列改革。例如，体现便捷性与包容性的校长信箱制度，提供互联网平台给大学生与高校治理机构平等公平对话的机会。再如，中国石油大学（华东）的“学生校长助理”制度，华中师范大学的“学生与校领导当面协商”形式，辽宁大学的“大学生入机关挂职锻炼”制度，武汉大学的“学生权益部”和中南财经政法大学的“学生专门委员会”等。多种形式的大学生参与治理举措不断被各高校推出，并在一定程度上搭建了学生渗入高校治理的平台。同时，为了在制度上保障参与形式的稳定性，多数高校在大学章程构建时，将大学生参与治理的条款内置于其中，作为其行使权利的制度保障。

然而，我们从教育部已经备案的各高校大学章程可以看出，大学章程关于高校治理结构设计的条款中涉及大学生参与治理的条款非常少。例如，北京大学章程条例共56条，其中涉及学生在学校治理体制的条款只有3条。清华大学章程条例为45条，其中涉及学生参与学校治理的条款只有2条。中国人民大学章程条例为74条，其中涉及学生在学校治理体制的条款只有6条。而且这些条款规定的内容完全是“罗列”教育部《高等学校章程制定暂行办法》所列的引导事项。之所以称之“罗列”，是因为高校章程在组织机构一章的条款架构及内容设计，几乎都是按照教育部《高等学校章程制定暂行办法》等规章规定的预设要求撰写的。鲜有条款能够看到学生参与高校治理的特色规定，而且多数条款只是规定学生代表参加某某组织，仅具有建言献策的权利，至于学生在组织中具体职权，并无针对性的解释与可行性延伸。

我们再反观近些年与高校有关的诉讼案件，同样也折射出高校治理中学生参与的实质缺位。以最高法院指导性案例“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”为例，在这个案件中，高校之所以败诉，主要在于其行政管理程序上的瑕疵和对大学生参与权的忽视。如果北京科技大学在高校治理结构中考量大学生权利，也许这个案件就不会发生，至少不会以诉讼的方式解决。再如，“刘燕文诉北京大学未授予博士学位案”发生在1996年，刘燕文多次找校方沟通，学校拒绝给刘燕文申辩、申诉机会，也未充分告知原告拒绝给其颁发博士学位证书的理由，校方在1999年10月才给予一个“研究结果”。这一系列案情事实在一定程度上反映了高校治理结构中增设大学生参与权的重要性。搜索北大法意和北大法宝，不难看出类似于上述案例每年都在我国不同高校上演，仅1999年至2011年间，年均有3.7个生效判决案例[19]。

如前所述，虽然高校根据国家相关法律法规要求，已建立了各种大学生参与高校治理的渠道或模式，但这个“参与”仅停留在“参与”的层面。虽然在一定程度上促进高校治理中大学参与权的实施，并对某些职能部门的运作产生一定的威慑力，但多数都没有改革校务决策方式，亦没有带来决策权力的下行。相反，却因大学生参与权实施的高心理预期与实际被旁落的客观现实形成巨大落差，而呈现了参与学校治理的大学生选择“用脚投票”的方式，加剧了大学生在高校治理中地位的虚化，进而使高校治理中大学生参与权陷入形同虚设的困局。

四、高校治理中大学生参与权之立法完善

（一）构建高校治理中大学生参与权及其配套机制

我们要实现高校治理中大学生参与权的实效化和法律正当性，就必须在我国相关立法中明确该权利，并对其内容进行细化。明确高校治理中大学生参与权的知情权、表决权等附属权利，并在立法中对参与权行使的范围、方式和权利保障措施等做出具有可操作性的规定。同时这些实体权利的运作和效力的实现还有赖于程序的创设与实施。因而，高校内部规章的出台在程序上要引入听证程序制度，在涉及学生权利的集体议事机构中，增加学生代表的比例。这一点，我们完全可以参照劳动法的用人单位规章制度的生成路径设计。在大学中涉及大学生切身利益的治理决策中，大学生参与及认同的缺位会导致治理决策无效。同时，我们还要意识到，权利实施过程中必然有其他权利相佐，因此，为了保障高校治理中大学生参与权充分实施，我们还要以此权利为基点建立相关配套机制，例如完善学生表达和抗辩机制等程序性权利。

（二）建立与高校治理中大学生参与权相对应的“法定义务”

“一个政绩良好的城邦，人人都会奔向大会去的；而在一个坏政府之下，就没有一个人愿意朝那里走一步，因为没有人对于那里发生的事情感兴趣。”[20]因此，面对大学生参与高校治理积极性不高这一点，我们不妨逆向思维推理，在相关法律制度修订时，增加与高校治理中大学生参与权相对应的义务，以避免此项权利被虚置。例如，我们可以参照前述法国、德国相关立法规定，在《高等教育法》中增设相关治理机构大学生参与的人数比例、表决权比例及相应职权，并在法律责任中增设如果高校没有按照法律规定，致使大学生不能履行高校治理中参与权，则需要承担相应法律责任。再如，完善高校信息公开制度，构建高校治理行为的解释说明制度。这种以义务和责任来保障高校治理中大学生参与权的实施，有利于高校内部形成良好的秩序价值。诚如约翰·S·布鲁贝克（John S.Brubacher）所言，如果不征求学生意见，如果根本没有责任制，如果听取了学生意见然而并没有采纳，那么会出现什么情况呢？当理性行为受挫时，就以非理性行为取而代之的风险，学生的不满就会变成破坏，而破坏又可能演变成暴乱[21]。

（三）借助“政府权力清单”模式促高校治理中大学生参与权的真正落实

高校治理中大学生参与权之所以在某些程度上流于形式，“父权式”政府思维具有不可推卸的责任。虽然近几年国家不断出台各类文件，旨在改变政府与高校自上而下的行政管理关系。例如，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中提出政府要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项。而实践中，政府更多是将大学作为其行政机构或延伸部门来管理，这种局面使高校丧失治理的内动力，高校内部治理结构自然流于形式，或改进速度无法跟进社会变革需求。当然，我们并不否认在高校发展历程中政府的功绩，然而，如果立法以“政府权力清单”模式重塑高校与政府平等合作关系，降低高校对政府的依附性，进而培育高校自我治理能力，高校必然就会转变传统办学理念，注重治理结构的合理性，加强大学生参与高校治理程度，以高校治理模式的创新吸引优秀学生来报考。从而使高校治理中大学生参与权转变到诱致性制度变迁之轨道并良性发展。

（四）明晰高校治理中大学生参与权“权限负面清单”

高校治理中大学生参与权在获得法律认可同时，我们还要进行权利之间的衡平，即大学自治与高校治理中大学生参与权的平衡。我们在强调大学生参与对大学治理本身具有正当性作用的同时，也要避免此权利滥用危及高校自治权。例如，2004年发生在江苏南京硕士起诉学校没有尽培养责任的案件，2009年江西省某大学生以学无所成为由告母校。类似这样案例频繁发生，也使高校陷入不必要的诉累，降低高校社会评价力的同时，也使高校自治在某种程度上陷入困境。为此，我们在立法中引入高校治理中大学生参与权的同时，还要注重明确该权利的负面清单。至于负面清单的内容，本文认为以大学生参与大学自治的民主参与程度与大学自治限度为考量标准，当高校治理中大学生参与权与高校自治权能够达到“民主同构”时，则表明权利的实施保持了一定的谦抑与克制的平衡。

（五）建立高校治理中大学生参与权的“救济制度”

无救济则无权利。这句古老的法谚为权利设置了最后保护屏障。教育部在2016年修订了《普通高等学校学生管理规定》，其第57条规定了学校在对学生作出处分决定之前的告知义务，以及学生的陈述与申辩权利，其第61条规定了学校要建立学生申诉处理委员会及申诉处理委员会人员组成和学生代表的比例。这系列规定对保障高校治理过程中大学生参与权具有重要意义，但大学生申诉救济制度还存在诸多不完善之处——申诉决定效力不明确、校内申诉程序设置缺位以及申诉后的救济渠道无规定等。因而现行教育法可以参照劳动法相关规定，强制要求大学治理结构中增加申诉机构，或以社会中介组织作为申诉机构，并将大学生申诉作为处理纠纷的必要前置程序，赋予其决定效力，同时注重申诉制度和诉讼制度衔接机制的建立，进而保障高校治理中大学生参与权能够真正实施。

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College Students'Participation Right in University Governance:Theoretical Basis and Realistic Expression

RONGZhen-hua1，2，GUAN You-fei2
（1.Dalian Maritime University,Dalian 116026,Liaoning,China;2.Dalian Medical University,Dalian 116644,Liaoning,China）

As college students'participation right in university governance is not expressed clearly in current legislation,universities tend to follow the conventional thinking mode on university management when locating the position of college students in university governance.As a result,college students'participation right is in vein in university governance.In order to realize college students'participation right,it is imperative to formulate government power list in the legal system so as to achieve genuine university autonomy,to establish a complete set of mechanisms and relief system to match students'participation right,and to establish a negative list to prevent right abuse.The legal guarantee for students'participation right is not only conducive to the cultivation of college students'consciousness to exercise rights properly and the democratization and legalization of university's decision-making during the transitional period,but also in accordance with the inner demands of the laws of education development.

The Right to Participate in Governance;Newly-emerged Right;University Governance;The Right to Education

2017-04-10

2014年教育部人文社会科学研究规划基金项目“教育信息化建设与高等教育人才培养模式改革相融合的探索与实践”（14YJA880106）；2017年辽宁省教育科学“十三五”规划项目“大学章程视阈下二级学院治理模式反思与重构”（JG17DB119）。

荣振华，女，辽宁省铁岭市人，法学博士，大连医科大学副教授，大连海事大学博士后研究人员，主要从事教育法和民商法研究；管又飞，男，江苏省扬州市人，博士，大连医科大学教授，博士生导师，副校长，主要从事高等教育管理研究。