高考改革40年：意义建构与制度变迁

周光礼，姜尚峰

·新 论·

高考改革40年：意义建构与制度变迁

周光礼，姜尚峰

（中国人民大学教育学院，北京100872）

2017年是恢复全国统一高校招生考试制度40周年。40年来，高考改革取得了巨大成就和宝贵经验。如何解释高考改革40年的政策变迁，对进一步完善高考制度具有重要意义。本文从文化模式变革的角度解释高考政策的变迁，将其分为三个阶段：第一个阶段（1977－1991年）的文化模式是公平竞争和贤能治国，高考政策定位为精英筛选机制；第二个阶段（1992－2011年）的文化模式是崇尚自由和追求卓越，高考政策变迁表现为国家本位的政策范式向市场本位的政策范式转变；第三个阶段（2012年至今）的文化模式是提高质量和实现公平，高考政策变迁表现为向国家本位政策范式回归。可见，我国高考政策的变迁始终以公平和质量为两条价值主线。

高考改革；政策变迁；文化模式；意义建构

教育改革是指对教育体系存在的危机和矛盾做出反应，一般涉及对教育体系的结构进行调整，表现为不停地修改规则。高考招生作为社会与大学的界面，集中体现了教育系统存在的危机和矛盾。如何使教育更好地满足个体需求和社会需要，是高考改革的出发点。纵观40年高考改革历程，围绕质量与公平这对主题，我国相继出台多项政策。实际上，在每一项政策制定、颁布与实施的过程中，都有相应的价值观念作为指导，而价值观念的变化又推动着政策变迁。本文遵循寻找社会现象背后的制度根源，寻找制度背后的价值根源的研究思路，拟对我国高考政策变迁40年历程进行系统梳理。

一、思想观念与制度变迁：一种文化视角

利益分析是研究政策变迁的传统方法。任何政策说到底都是关于利益的分配和再分配。所谓公共政策其实反映的是决策者或者利益集团的利益。根据利益分析法，决策者或者利益集团的更迭是政策变迁的主要推动力量。然而，这种方法无法解释利益集团组成稳定但政策还是发生了变迁的情况。为此，本文引入价值分析法，重视文化因素的作用，尝试回答文化因素如何影响政策变迁？我们的基本假设是文化观念发生改变，政策也可能变迁。这里所讲的文化不是指一个社会的全部生活方式，而是从纯主观的角度界定文化的含义，即一个社会中的价值观、态度、信念、取向以及人们普遍持有的见解，类似于“文化认知系统”[1]。

根据制度学派的观点，思想观念与制度是互为表里的，价值观与制度具有同构性。意义建构和价值观念在制度创建和变迁中处于中心地位。马克斯·韦伯认为，文化价值与社会中的正式结构之间有着直接关联。从文化模式的角度看，制度本身就是一种意义系统。在制度内，行动者的行为依赖意义的注入和符号的运用。思想观念的改变是制度变迁的根本原因。对制度变迁的解释，制度理论的第一个核心论题是，文化环境为建构具体政策设计了蓝图，同时也是具体政策的基础部分。这个论题强调文化环境作用，遵循同构性逻辑（环境机制），即制度将要并必须适应文化环境变迁方式，外在文化模式推动着制度变迁。当然，行动者也力图塑造他们的环境来满足自己的需要，而不是被动地对这些环境做出反应。制度理论的第二个核心论题是，强调行动者认知方式的作用（认知机制），特别关注制度内成员作决策时，是如何在其结构和“框架”指引下认识和理解外部形势的。行动者认知方式的改变可能导致制度的变迁。制度理论的第三个论题是，强调制度的历史性和累积性（积淀机制）。制度变迁具有历史的延续性，制度化是一种历史过程。当前的政策是建立在过去基础之上的。在一个当前政策下面埋藏着历史遗留下来的不同层次的价值和理解力。

本文将高考改革视为一个政策“场域”，从价值观演变的角度考察高考制度变迁。这里的政策“场域”，是指一群行动者与一个具体政策领域中的一些规则相互作用的行动舞台。制度理论认为，政策“场域”是结构化的。具体地说，由共享各种不同价值观的行动者组成不同联盟，不同联盟之间因所处地位不同形成一个“场域”。“场域”内部存在的斗争与妥协是政策变迁的动力结构。就高考改革来说，一直存在两种不同的价值联盟，一种是坚守公平（正义）的外部行动者，另一种是强调卓越（质量）的内部行动者。前者是公平联盟，后者是卓越联盟。公平联盟强调国家利益高于个体利益，满足国家需求是高考改革的出发点，重视秩序、平等、守正、传承、本土实践，等等。卓越联盟强调个体利益高于国家利益，人是万物的尺度，满足个体的内在需要是高考改革的出发点，重视自由、质量、效率、改革、西方经验，等等。如果说前者体现的是一种自上而下的结构化过程，那么后者体现的是一种自下而上的结构化过程。根据价值观的演变，我们将恢复高考后的40年分为三个阶段：1977－1991年、1992－2011年、2012年至今。为了识别每个阶段的主流价值观念，我们对不同时期学术论文的主题进行可视化处理。我们认为，在高考改革历程中，学术界对每一阶段的高考政策都进行了观点的交锋，各种价值偏好都得到了一定展示。本文选取中国知网（CNKI）的CSSCI期刊数据库，以“高考”为主题，共得到1516篇期刊论文。其中，第一阶段（1979－1991年）有83篇论文；第二阶段（1992－2011年）有819篇论文；第三阶段（2012年至今）有617篇论文。我们利用Citespace 5.0.R2对每一阶段的主题进行可视化分析。

二、精英筛选机制：1977－1991年的高考政策

（一）全国统一高考制度的恢复和改革

高考政策是一系列的政策与规章制度，包括考试内容、考试时间、考试科目、考试次数、报考资格、招生录取方式方法、组织评价与监督等多个方面。虽然本文讨论的中心是1977年之后的高考改革，但回顾中华人民共和国成立后17年来的高考制度依然是有必要的，因为这是我国高考政策变迁的初始禀赋。这为我们拓展1977年之后的高考改革研究提供了必要情景。

中华人民共和国成立之初，为了实现平稳过渡，各高校延续单独招生制度。1952年，基于国家利益考虑，教育部发布政策，规定从即年起，全国高校原则上一律参加全国统一招生考试，并在中央成立全国高等学校招生委员会，统一组织和领导全国招生工作。1954年，实行文理分科制度。1958年，为调动地方积极性，开始向地方适度分权。为了实现实质平等，国家逐步建立起“优先录取”政策，向工农群众和一线工人倾斜。作为我国高考制度的初创时期，中华人民共和国成立后17年来建成全国统一高考制度。“文革”十年，全国统一高考制度被废除，取而代之的是工农兵推荐上学制度，教育公平异化为“反向歧视”和不公平，教育质量急剧下降。

1977年，邓小平主持召开全国科学和教育工作座谈会，提出从当年开始，高等院校要恢复从高中毕业生中直接招考学生。同年10月，国务院批转了教育部《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》，确定了“自愿报名；统一考试；地市初选；学校录取，省、市、自治区批准”的招生办法。这个《意见》标志着高校招生考试制度的恢复。应该说，1977年恢复高考的决定让广大知识青年看到了希望，重拾对未来的信心，对重建动乱之后的社会秩序具有重要意义。

招生改革。从20世纪80年代中期开始，为适应改革开放的新形势，高考招生制度开始进行一些改革。在招生方面，开始实行委托培养和定向招生政策，以弥补部分地区和行业人才缺乏的情况。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要改变高等学校全部按国家计划统一招生、毕业生全部由国家包下来分配的办法，实行国家计划招生、用人单位委托招生以及国家计划外招生（自费生），这标志着高校招生制度“双轨制”的形成。除招收自费生外，1985年，国家教育委员会发布了《关于做好普通高等学校试招中学保送生工作的通知》，规定在全国统考选拔新生的同时招收少量中学保送生。1988年，国家教委印发了《普通高等学校招收保送生的暂行规定》，对保送生的条件、学校及比例、权力及职责、工作程序等做了明确规定，规定普通高校招收的保送生人数不应超过当年计划总数的3%，师范院校可为10%。

考试改革。考试改革主要包括考试科目和考试形式的变革。1977年恢复高考时的考试科目有文理之分：文科考试科目为政治、语文、数学、史地；理科考试科目为政治、语文、数学、理化。1978年开始增加外语考试，但当年除报考外语院校和外语专业之外，其余不计入总分只作参考。从1979年开始外语成绩按比例计入总分。1983年开始外语100%计入总分。从1981年开始生物考试纳入理工农医类。由于高考竞争日趋激烈，多数中学实行文理分类教学，从而造成学生在高中阶段的知识结构不完整。在总结浙江和上海两地的经验之后，国家教育委员会1989年印发了《关于试行普通高中毕业会考制度和改革高考科目的通知》，提出在会考的基础上设置高考科目设置，旨在将水平考试和选拔考试分开。

录取改革。录取制度改革从1983年开始。以前的录取方法主要是分段择优录取，从1983年开始逐步实施“根据志愿，按比例投档”的方式。为落实扩大高校自主权的决定，1986年，国家教委在《关于普通高等学校录取新生体制与方法的实施细则》中明确规定“学校负责、招办监督”的录取体制，并于1987年以规章的形式确定下来，即颁布了《普通高等学校招生暂行条例》。

（二）文化模式与政策变迁

为了分析这个阶段高考政策的变迁，有必要仔细检视政策子系统的外在文化模式。恢复高考之所以能够很快重建人们的信心，一个重要的原因在于它唤醒了一种古老的价值观念：公平竞争、贤能治国。这种价值观念在延续一千多年的科举制中曾得到不断强化。科举制虽然早已被废除，但其核心价值观依然为人们所认同，并在新的历史条件下实现融合、转化，甚至异样再生，给社会成员以心灵或思想上的统摄影响[2]。从文化模式的角度看，1977－1991年高考政策属于国家本位的政策范式。政策的出发点是维护国家利益和重建社会秩序，集权管理是其突出特点。此时的高考政策只是一种社会精英的筛选机制。实际上，从1977年到1991年，我国高等教育的毛入学率不到5%，是一种典型的精英教育模式。根据精英高等教育理念，高等教育只是少数人的特权。高等教育的本质是高深学问，绝大多数人不具备接受高水平的理智训练的能力。因此，社会要做的是建立一种筛选性的考试制度，通过公平竞争让少数有才华的学生脱颖而出。值得指出的是，在精英高等教育阶段，全国统一招生考试制度与国家统包统分毕业生工作制度是一体的。考生高考成功意味着获得国家干部身份，这与科举取士异曲同工。高考的精英筛选定位对中学教育影响很大。中学教育类似于科举时代的学校，其办学目标是“储才以应科目”。中学办学是“养士”，高考是“取士”，“学而优则仕”，高考成了中学教育强有力的指挥棒，对中学教育的目的、内容、方式方法等起着全方位的指挥和控制作用。这一阶段的高考改革基本上都是围绕如何克服精英筛选机制的弊端进行的。

这一阶段的高考政策变迁呈现出两个特点。第一，通过公平竞争选拔社会精英。强调高考改革中的国家行为，以政治经济的改革为驱动，不计家庭出身，根据国家需要选拔优秀人才，旨在更好地服务于改革开放后的政治经济社会发展，维护社会秩序。第二，强调高考改革与中学教育的关系。为弱化高考对中学教学的“指挥棒”作用，减少应试教育的负面影响，进行了科目设置、高中会考制度和录取制度的改革。这段时间的学术文献，可以为此提供有力佐证。我们通过1979－1991年学术文献共现关键词的提取，发现在这个阶段“高考改革”“中学教学”等关键词的共现频次最高，表1中是在这一阶段共现频次在5次以上的关键词列表。笔者通过归类处理表1中语义相近的关键词，得到表2中的两个主题。

表1 1979－1991年学术文献关键词及共现频次

表2 1979－1991年学术文献关键词归类

这一阶段对高考进行的相关研究主要是围绕“高考制度”和“中学教育”两个主题展开的。恢复高考之后，随着高考的竞争越来越激烈，多数中学根据高考科目的设置，在高一或高二阶段开始进行文理分科，旨在提高高考的升学率。这种片面追求升学率的现象，不仅会造成学生知识结构不完整，而且也不符合高考选拔优秀人才的目的。为了整治片面追求升学率现象，学界对当时的科目设置和考试内容进行讨论。1984年《人民教育》开展了关于高考分类、科目设置的讨论，多位学者认为考试科目过多、学生负担过重，建议实行分类考试，即实行高中会考制度和高考相结合，重视中学生的能力培养。杨学为认为高中会考制度基础上的高考制度改革如果成功，将会对中学教学、教学管理、学生知识结构以及减少高考对中学的冲击具有重要意义[3]。可见，这个阶段高考研究主题是相对集中的，高考制度改革主要聚焦于如何正确发挥高考的作用以提高中学教学水平，如何更好地通过公平竞争选拔优秀人才。

总的来说，这个阶段的高考改革主要是国家利益驱动的，不计家庭出身的公平竞争是其突出特点。在这种文化观念的支持下，高考改革的公平联盟处于主导地位。

三、市场机制与卓越联盟的兴起：1992－2011年的高考改革

（一）“去中心化”改革

1992年，社会主义市场经济体制正式确立，高考招生制度开始强化“分权”和“问责”方面的改革，以适应社会转型的需求。自此，我国高考制度进入了长达20年的频繁变动和改革时期。

招生改革。第一，招生“并轨”改革。1993年，国家教委提出逐步实施学生缴费上大学，并开始在部分高校和地区试点。1996年，国家教委颁发了《关于一九九六年推进普通高等学校招生“并轨”的意见》。1997年，国家教委提出要在总结经验的基础上圆满完成招生“并轨”改革。2000年，师范专业的学生也开始实行缴费上大学的制度，标志着免费上学的结束。第二，招生规模扩张。1999年，我国开始实施大规模的扩招政策。我国高等教育的毛入学率由1994年的5%上升到2002年的15%。规模快速扩张引发了严重的质量问题，从2007年开始扩招幅度逐年放缓。2012年，教育部提出“稳定规模，保持公办普通高校本科招生规模相对稳定”，持续了13年的本科扩招宣告结束。第三，保送生制度改革。为了提高保送生的质量，教育部对保送生制度进行了调整。1998年，教育部在上海、湖北、河北、黑龙江、四川五省、市试行保送生综合能力测试[4]56。1999年，教育部提出对全部保送生进行综合能力测试。2001年，教育部对保送生工作提出了“压缩规模，严格标准，严格管理”十二字方针[4]57。第四，其他改革。2001年，教育部取消了高考报名的年龄与婚否限制。2005年，教育部开通“阳光高考”信息平台。

考试改革。一是考试科目的改革。1993年，在总结湖南、云南、海南三省的改革试点经验基础上，国家教委提出要逐步实施高中毕业会考制度基础上的高考科目改革。具体做法是：按招生专业的文理倾向分为两组，文科包括语文、数学、外语、历史、政治，理科包括语文、数学、外语、物理、化学。这就是所谓的“3+2”方案。这一方案未能改变偏科现象。1999年，教育部开始推行“3＋X”科目设置方案。“3”指语文、数学、外语，这是每个考生必考科目；“X”指由高等学校根据本校层次、特点的要求，从物理、化学、生物、政治、历史、地理六个科目或综合科目中自行确定一门或几门考试科目。“3+X”方案与“3+2”方案并无实质不同。二是高考内容改革。从总体上来看，考试内容更加注重考察学生的能力与素质，命题范围遵循但不拘泥于教学大纲，题目设计增加了应用型和能力型题目。三是高考形式改革。这方面主要包括高考次数和分省命题两方面。2000年，北京、上海、安徽三地开始试点春季高考，部分高校参与了试点。但在扩招冲击下，春季高考的报名人数和招生院校逐年减少，北京、安徽、内蒙古等相继取消春季高考，上海和天津则一直延续，山东省从2012年开始组织春季高考，一年多次高考的探索还在继续。分省命题是改革的重点。1985年，上海已单独命题；2002年，北京开始实行自主命题；2004年，教育部决定扩大分省命题的范围；2006年，全国共有16个省市实行自主命题。分省命题尽管取得了一定的成效，但是其负面作用不小。备受指责的是由分省命题直接引起的“异地高考”问题，其次是由于命题队伍的参差不齐，造成命题质量的下降。为了保证中学教育的质量，保证高考的权威与科学性，近年来又开始逐步恢复全国统一命题。

录取改革。录取制度改革包括网上录取和自主招生。网上录取的改革试点开始于1996年，广西和天津作为最早的试点地区，取得了较好的效果。1999年，网上录取改革试点地区增加到10个。2000年，全国已经有一半多的省（自治区、直辖市）实施了网上录取，全国招生网上录取系统也于2001年基本建成[4]58。2005年，全国已基本普及网上录取工作。自主招生是这次改革的一个亮点。2001年，部分高校经教育部批准开始实施自主招生试点改革。2003年教育部批准了北京大学、中国人民大学等22所高校具有自主招生资格，规定自主招生计划人数控制在年度本科招生计划总数的5%以内。2005年，教育部办公厅发布了《关于进一步做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》，增加了具有自主招生资格的高校数量，并规定考生人数较多且生源质量好的高校可以扩大自主招生人数比例。最具标志性的事件是，2010年，围绕自主招生，国内顶尖大学形成三个自主招生联盟：以清华大学为首形成的“华约”自主招生联盟，以北京大学为首形成的“北约”自主招生联盟，由重点工科大学为主形成的“工科派”自主招生联盟。随着自主招生规模的扩大，对其公平性的质疑也越来越多。

（二）文化模式与政策变迁

1992－2011年是我国计划经济向市场经济转型的快速发展时期，这个时期的文化模式集中体现为非中心化和自主决策。计划经济时代，个人依附于单位、个体依附于群体，强调国家利益至上。市场经济崇尚个人自由，强调个体独立自主进行决策。决策权的“去中心化”表现为向各利益相关群体赋权，以激发他们的主动性、积极性和创造性。这个时期的各种高考制度改革，都是在“去中心化”的旗帜下进行的。扩大招生规模是向考生赋权，扩大自主招生范围是向高校赋权，分省命题是向地方政府赋权。分权化改革极大地调动了各方积极性，推动精英高等教育快速向大众高等教育转变，但由此又带来了质量问题。规模扩张与质量提升之间的矛盾成为这个时期的主要矛盾，分权与问责是随后许多改革的中心论题。“去中心化”文化模式包含卓越、效率、分权、问责、改革、西方经验等诸多价值理念。市场化机制在法治不完善的情况，容易导致无序和不公平。

这一时期的高考改革有两个突出特点。第一，确立市场本位的政策范式。在西方经验的鼓舞下，我们在高考改革中引入了市场机制，实施了一系列“分权”与“问责”相结合的政策，增强了质量和效益意识。第二，政策的重心从中学教育转向大学教育。在精英教育阶段，大学教育并没有进入高考改革的视野，因为人们相信精英高等教育不存在质量问题；在大众化阶段，随着规模的扩张，高等教育质量成为全社会关注的问题，追求卓越成为改革的主题。从这一时期学术论文的主题可以发现这种趋势。我们对1992－2011年的学术文献进行共词分析，得到关键词共现图谱（图1）和关键词共现列表（表3）。为了更好地显示分析结果，我们把阈值设置为“TOP30”，同时在表3中把相同语义的关键词进行合并之后显示。

从图1中可以看出，高考改革、高考制度、高考招生、教育公平、高等教育、科目设置等是这一阶段的研究热点，同时这些关键词之间也存在一定的相关性。表3显示的是这一阶段文献关键词在文献中共现的频次。

图1 1992－2011年学术文献关键词共现图谱

表3 1992－2011年学术文献关键词共现频次

应该说，改革是这个阶段的中心话题，从表3中可以看出，围绕“高考改革”这一主题学者们从科目设置、中学教育、考试内容和形式、高校招生和录取、教育公平、自主招生等多个角度进行相关研究，分析高考制度变革的影响及政策背后所体现的价值观念。高考不仅具有教育功能，而且还有重要的社会功能[5]。这段时间讨论最多的是关于高考功能的讨论，人们认为高考具有很强的社会功能，主要表现为对社会稳定、社会流动起到积极作用。在市场政策范式下，卓越与公平、效率与公平矛盾凸显。以自主招生政策为例，这一政策的目的是深化高校招生录取制度改革，扩大高校自主权，选拔综合素质高、有创新精神和实践能力强的优秀人才，推进素质教育的实施。虽然在政策层面提出自主招生要遵循公平、公正、公开的原则，但在实际操作中由于权力寻租、暗箱操作、人情等原因造成实质上的不公平。

四、质量与公平：2012年及其后的政策转型期

（一）新高考改革方案

2012年，党的十八大报告指出：要启动教育综合改革，努力办好人民满意的教育。在这一政策指引下，教育部开始新一轮的高考改革。2013年，教育部发布《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》，提出研究制定高考改革的总体目标和基本框架。2013年，中共中央发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。2014年，国务院颁发《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），提出新高考改革的四项原则：坚持育人为本，遵循教育规律；着力完善规则，确保教育规律；体现科学高效，提高选拔水平；加强统筹规划，积极稳妥推进。同时提出，到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度。

招生改革。在招生方面，新方案提出以下改革措施。一是提高中西部地区和人口大省高考录取率。二是增加农村学生上重点高校人数。继续实施国家农村贫困地区定向招生专项计划，由重点高校面向贫困地区定向招生。形成保障农村学生上重点高校的长效机制。

考试改革。在考试形式与考试内容方面，新方案提出了如下改革措施。⑴改革考试科目设置。考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语三个科目成绩和高中学业水平考试三个科目成绩组成。不分文理科，外语科目提供两次考试机会。⑵完善高中学业水平考试。考试范围覆盖国家规定的所有学习科目，引导学生认真学习每门课程。⑶深化高考考试内容改革。依据高校人才选拔要求和国家课程标准，科学设计命题内容，增强基础性、综合性，着重考查学生独立思考和运用所学知识分析问题、解决问题的能力。⑷逐步恢复全国统一高考制度。2016年，除北京、上海、天津、江苏、浙江五省市之外，已有26个省份采用全国统一命题的试卷。

录取改革。在录取机制方面，推行如下改革。⑴探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制。⑵推行高考成绩公布后填报志愿方式。创造条件逐步取消高校招生录取批次。目前已有19个省份取消了本科三批录取，海南、山东等部分省2017年开始探索本科第一、第二批次的合并。⑶减少和规范考试加分。大幅减少、严格控制考试加分项目，确保政策的公平性和科学性。⑷收紧自主招生。《实施意见》规定申请学生要参加全国统一高考，达到相应要求才能接受报考高校的考核。规范并公开自主招生办法、考核程序和录取结果。严格控制自主招生规模。2015年起推行自主招生安排在全国统一高考后进行。

这一阶段的高考制度改革，强化了顶层设计和总体规划，增强了改革的系统性、整体性和协同性。新高考改革终结了前一阶段频繁的“碎片化”改革对社会秩序的冲击，聚焦于公平与卓越，强调内涵发展，探索中国特色的高考招生制度。

（二）文化模式与政策变迁

强调中国特色、探讨中国模式是这个阶段的时代精神。针对先前改革中大量引入西方经验导致水土不服，新高考改革主张要增强教育自信，弘扬中国特色、重视本土经验。正如习近平总书记2016年12月7日在全国高校思想政治工作会议上所强调的：“我国有独特的历史、独特的文化、独特的国情，决定了我国必须走自己的高等教育发展道路，扎实办好中国特色社会主义高校。”[6]正是在这一背景下，我们确立了“办好人民满意的教育”的指导思想。在“办好人民满意的教育”的旗帜下，公平联盟和卓越联盟相互吸收了对方有益的价值理念，逐步凝聚改革共识。公平联盟认为，真正公平的教育应该是有质量的教育；卓越联盟也逐步认识到，应极大地扩大优质高等教育资源，让真正高质量的教育惠及全民。两个联盟的改革共识包括如下两个方面。一是人民满意的教育首先是有质量的教育。改革开放40年，我国教育事业取得了重大成就，走出了一条中国特色教育发展之路。对高等教育来说，我们基本上解决了“有学上”的问题，但是还没有解决“上好学”的问题。人民日益增长的高等教育需要同优质的高等教育服务提供能力相对不足的矛盾十分突出。如何扩大优质高等教育资源是当前高教改革的重中之重。二是人民满意的教育是公平的教育。教育公平是人发展起点的公平，是社会公平的重要组成部分。促进教育公平是和谐社会建设的必然要求，促进教育公平的关键是保障公民平等的受教育权。可见，建设更高质量更加公平的高等教育是两个联盟共同的政策信仰。

这一时期高考改革有两个特点。第一，重新确立国家本位的政策范式。基于全国统一高考对维护国家统一和形成稳定秩序的重大意义，新高考改革方案重新确立国家利益原则。第二，将高考改革聚焦于卓越（质量）和公平（正义）两个主题。强调卓越与公平的统一性，对教育公平的理解由形式平等向实质平等转变；强调基础教育与高等教育一体化，通过高考整合中等教育与高等教育的鸿沟。这一时期学术文献的主题也印证了这种判断。我们对2012年至今的学术文献进行共词分析，得到关键词共现图谱（图2）和关键词共现列表（表4）。

图2 2012年至今学术文献关键词共现图谱

表4 2012年至今学术文献关键词词频列表

从图2中可以看出高考改革仍然是节点最大的关键词，与其具有直接或间接相关的关键词也最多，说明这一阶段的文献研究聚焦于综合改革。此外，考试招生制度、综合素质评价、教育公平、异地高考、高考加分等关键词的节点也较大。同时围绕多个关键节点形成一定的聚类，表明这几个关键词具有高度相关性。如异地高考、随迁子女高考与教育公平之间存在较高的关联性，说明教育公平是高考改革的重要价值观；考试招生制度与改革方案、人才选拔、招生改革、人才培养等关联性较高，说明卓越也是高考改革的重要关切。

结合图2和表4可以看出，这一阶段研究者们对高考的相关研究主要聚焦于异地高考、教育公平、高考招生、高考加分以及对改革方案的讨论，对这些关键热点的讨论也大多从提高质量、促进公平的视角进行。以异地高考为例，2012年8月，教育部等部门发布《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各省市2012年年底前出台异地高考相关政策。随后有多位研究者对教育部和各地出台的异地高考政策进行分析讨论，主要包括对政策本身、政策实施、政策价值等角度，多数学者认为异地高考政策主要是解决随迁子女的入学权利、保障其入学机会的平等，但在政策实施中往往会遇到较大的现实困境，如何进一步解决现实问题，完善政策并保障教育公平，学者们从自身研究角度给出了相关建议[7]。在文化模式的影响下，新高考改革方案基本上都是围绕公平与质量展开的。《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》以及《教育部国家民委 公安部 国家体育总局 中国科学技术协会关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》等相关政策文件都把促进公平公正作为改革的基本价值取向。随着招生规模的扩张，高等教育越来越注重人才培养的质量。《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》的发布对高考改革具有重要的指导意义。

五、结语

本文提出了文化视角研究法，以理解我国高考改革40年的发展过程。这一视角认为，政策变迁依赖于外在文化模式。作为宏观环境的重要组成部分，文化模式为建构具体政策设计了蓝图，同时也是具体政策的基础部分。作为群体的认知方式，文化模式的变革最终推动了政策变迁。文化模式具有历史性和累积性，政策变迁具有历史的延续性，具有渐进演化的特点。恢复高考40年来，我们历经30多次大大小小的改革，既有技术层面的改进，也有制度层面的革新。从文化模式的角度看，改革主要围绕公平（正义）与卓越（质量）两种价值理念进行。1977－1991年，主要复活了公平竞争、贤能治国的古老价值观；1992－2011年，在“去中心化”旗帜下，建立了以“自由”“质量”为特征的卓越价值联盟；2012年至今，试图建立公平与卓越对立统一的文化模式。

[1][美]塞缪尔·亨廷顿，劳伦斯·哈里斯.文化的重要作用——价值观如何影响人类进步[M].程克雄，译.北京：新华出版社，2011：8.

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40 Years of the National College Entrance Examination Reform：Meaning Construction and Institutional Change

ZHOU Guang-li,JIANG Shang-feng
（School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

The year 2017 is the 40th anniversary for the restoration of the National College Entrance Examination(NCEE)system in China.Over 40 years,the NCEE reform has made great achievements and gained valuable experience.It is of great importance to explore the rationale behind the Reform of NCEE Policy so as to further improve the mechanism of NCEE.This paper explains the NCEE policy changes within a framework of cultural model transition,which is divided into three stages.The first stage (1977-1991)focuses on fair competition and virtuous governance.The orientation of NCEE policy is the elite screening mechanism.The second stage (1992-2011)advocates freedom and pursues excellence.The NCEE policy transforms from a nation-oriented standard policy into a market-oriented policy.The third stage (2012-present)is aimed at improving quality and accomplishing fairness,so the NCEE policy returns to the nation-oriented standard policy paradigm.In one word,equity and quality have always been the two main themes in the reform of NCEE policy.

NCEE Reform；Policy Change；Cultural Model；Meaning Construction

2017-08-03

周光礼，中国人民大学教育学院副院长、教授，主要从事高等教育政策与管理、大学变革与院校研究、高等教育质量与评估研究；姜尚峰，中国人民大学教育学院博士生，主要从事教育经济与管理研究。