供给侧改革下PPP模式的思考

(中国共产党冷水江市委员会党校 湖南 冷水江 417500)

供给侧改革下PPP模式的思考

周妙宇

(中国共产党冷水江市委员会党校湖南冷水江417500)

“十三五”规划建议强调要加强供给侧改革。PPP 模式有效扩大了公共基础设施建设和服务的供给，并改变了社会公共服务传统的供给方式，是供给侧结构性改革的重要内容。推进PPP作为深化财税体制改革，推动稳定惠民政策的重要举措，在制度建设、实践推广等方面取得了较好的成果，但是在PPP推进中也存在着许多问题，阻碍了PPP模式的进一步发展。本文从PPP 模式的发展现状、推广过程中出现的问题，提出了政府应该完善法律体系、制定合理的风险分担机制等政策建议。

供给侧改革；PPP模式

一、引言

在中国经济步入新常态，为了有效应对供给与需求的结构性矛盾，供给侧结构性改革是解决供需错配的方向。PPP模式作为公共服务基础设施供给机制改革的重要部分，对推广供给侧改革具有重要意义。PPP模式是通过引入社会资本，借助其在项目建设及运营方面的比较优势，改变了公共服务领域基础设施建设的传统模式，提高公共服务项目的效率和质量。PPP模式的推广不仅有效扩大供给，还不断调整和完善了供给层次和结构，提升了供给体系的质量和效率，因此，大力推进PPP模式成为了深化供给侧结构性改革、推动经济发展的重要内容。

二、PPP模式的发展现状

截至2017年6月末，全国入库项目共计13554个，涉及投资额16.4万亿元。其中国家级示范项目700个，总投资1.7万亿元。此外，项目是能否成功落地也是衡量PPP模式是否成功推进标志，今年以来，PPP项目落地数和投资额逐月增加，落地率呈稳步提高趋势。截至今年上半年，PPP项目落地2021个，总投资3.3万亿元，整体落地率达34.2%。其中，第一批、第二批示范项目已100%落地，截至6月末，第三批已落地311个，落地率达60.6%。

PPP模式主要涉及市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、旅游、城镇综合开发、保障性安居工程、医疗卫生等领域。从全国来看，PPP项目落地数量排在前三位的是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，其中，市政工程项目269个、交通运输项目879个、生态建设和环境保护项目151个，合计占落地项目总数的64.3%，占入库项目总投资的68.0%。

PPP模式的运用，减轻了政府财政负担，拓宽融资渠道。PPP模式通过向社会资本开放基础设施和公共服务项目，不仅可以利用社会闲置资金，拓宽建设项目融资渠道，化解政府债务危机，形成多元化、可持续的资金投入机制，而且可以拓宽社会资本的发展领域，激发社会资本投资基础设施建设的积极性，促进产业结构调整和转型升级。其次，PPP模式的引入大大提高了公共服务的运营效率。在PPP项目的运作中，社会资本从项目开始就共同参与进来，与政府形成紧密的合作，同时为项目带来企业先进的管理理念和技术经验，使得项目设计创新性更强、成本更低。此外在平等合作的伙伴关系下，政府和社会资本彼此督促、彼此理解，在减少了行政垄断的供给模式后，使供给侧改革完成平稳过渡。在伙伴关系的模式下，社会资本充分参与，大大提升了公共服务的运营效率。此外，PPP模式的风险共担机制还能有效地限制供给过当。PPP模式通过伙伴关系、利益共享和风险共担，实现了公共领域的供给侧结构性改革。通过伙伴关系促进了供给主体多元化，通过利益共享实现了有效供给的扩大，而风险共担则限制了公共领域的供给过当。在三者相互制约和促进下，PPP模式有利于解决长期以来公共领域存在的供给错配问题，有效推动了供给侧结构性改革。

三、供给侧改革下PPP发展过程中出现的问题

供给侧改革不断深化的背景下，PPP模式的运用极大地缓解了政府的财政负担，解决了投资金额巨大、社会公益特性明显的基础设施项目的建设难题。但在实际运用过程中，PPP项目也暴露出了诸多问题，亟需规范运作。

(一)法律建设不完善，管理存在漏洞

PPP模式的有效运行离不开良好的社会法治环境，目前，国家及各级政府关于PPP应用的法律法规和政策规定仍然缺乏，更没有形成完整的政策体系，缺少规范化的程序。虽然财政部和发改局都有出台相关指导性文件，但是在运用操作方面协调性不够，甚至存在冲突，因此会造成多头管理、不能依规行事、成本浪费等现象。

其次，政府在监管方面力度不够，在市场准入控制上存在不足，造成社会资本竞争混乱。由于缺乏独立的监管机构，缺乏专业人才、监管经验和信息不对称等原因，对PPP模式下的财务、项目质量等监管不到位。在PPP合同中，政府和私人部门是平等的法律主体，但在实际的操作过程中，由于PPP项目的合同期限比较长，双方信息不对称，很难保证合同双方权力地位平等。

(二)融资渠道单一，市场准入存在障碍

目前，国内基础建设和公共服务项目的融资渠道比较单一，一般是利用银行贷款、财政拨款和企业自筹。就目前情况而言，PPP项目由于涉及基础设施和公共服务领域，具有投资规模大、期限长的特点，所以对中长期融资需求强烈。然而商业银行处于安全考虑，不愿意为PPP项目提供中长期贷款，通常只给予政策性贷款，导致资金缺口比较大。而且，因为PPP项目投资规模大，一般私营企业难以进入，另外多数项目缺乏专门的信息平台，部分有资金、有意愿的单位因为缺少投资信息和投资渠道无法进入。因此融资渠道太过单一导致融资困难，资金如果无法及时到位，就极有可能影响项目的推进。在当前建设的PPP项目中，资本金投入上也存在问题，由于缺乏广泛的融资渠道，项目的资本金投入过少，大部分资金仍然需要靠融资来获得，而负债融资会使项目面临更大的财务风险。

(三)风险分配不均衡

PPP模式的显著特点是政府与社会资本之间合理的风险分配，以实现风险共担，利益共享。由于PPP项目建设运营周期长，投资额较大，参与各方成分比较复杂，就会造成PPP项目在其建设运营过程之中有诸多的不确定因素即风险。在PPP项目推进过程中，政府和企业均希望对方承担更多风险。不少地方政府为了规避自身风险而让私人部门承担了大量甚至全部风险，私人部门要追求利益最大化也会回避某些风险，所以在风险划分上往往会长时间协商不一致，这就在无形中提高了交易成本。而且在某些地方的PPP项目出现了在项目运行后政府违约或者擅自变更之前条款的情况，使风险完全失衡偏向于私人资本，私人资本承担风险过大甚至导致项目失败。从PPP模式的长期稳定发展来看，这样的政府行为会严重挫伤私人资本对PPP项目的建设热情，阻碍PPP模式的推广。

(四)缺乏专业机构和人才

我国从2014年开始推动PPP模式，PPP模式在我国运行时间短，经验不足，所以到目前财政部公布的两批示范项目进入执行阶段的却不足50%。但是PPP项目是一项非常复杂的系统工程，具有周期长、操作复杂的特点，对专业人才和机构的需求更加迫切。在项目识别、准备、采购执行、移交运营等环节需要大量懂法律、技术、财务的复合型人才。目前我国还非常缺乏这类复合型人才，而且从事PPP咨询的机构进行过系统研究、具有专门人才的咨询机构也较少。

四、推进PPP发展的建议

PPP模式作为公共服务和供给侧改革的结合，涉及的领域与国计民生紧密相关，在推进过程中需要进一步完善，从而推动供给侧改革，促进经济转型。

(一)完善法律法规体系，健全监管体制

当前国家财政部陆续出台了相关文件，地方政府也发布了相关措施，但是可实施的相关法规制度仍然欠缺。政府应尽快完善PPP投融资相关政策、法律，规范PPP模式的应用范围、设立程序、招投标与评审程序、权力与义务、风险分担、监督与管理等各方面,明确双方的违约责任和追责机制，遵循市场契约精神，确保项目参与各方谈判时能有章可循，保障政府权力的同时增加投资方投入资金的信心，降低项目成本与风险，最大程度发挥PPP效率。通过引入第三方专业咨询机构、第三方监督和评估机构，或者任命工程、法律、财务等专家定期对项目进展进行检查，参与项目准备、招标、尽职调查及合同管理等全过程，对项目进展以及安全和环境问题进行合理监督和评估的同时，又监督政府与社会资本认真履约、诚实信用，不仅可以有效减少或避免后续过程中的风险，而且可以保障合同双方平等地位，实现双方权责利关系上的平等，以达到互利共赢的目标。

(二)改革投融资体制，提供政策保障

当前情况下，要顺利推进PPP项目，吸引社会资本的积极参与，政府就需要对公共基础建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，简化PPP项目的审批程序，建立PPP项目的标准审批和操作程序，节约审批时间，提升推进效率。需要加大对社会资本的支持力度，不仅在融资方面给予政策支持，对社会资本给予贴息、担保及其他措施，鼓励银行对PPP项目实行贷款开放，而且在税收、征地方面采取一系列优惠政策，调动社会资本的积极性。还可以发挥财政资金的杠杆作用和保障作用，灵活运用保险、社保基金或是提供PPP专项贷款，起到降低融资成本和融资风险的作用。同时，政府还可以对一些运营管理好的项目实行一定的绩效奖励。

(三)规范风险分担机制

公平合理的风险分担是PPP项目成功发展的关键，直接影响到项目运营的结果。因此在PPP项目的实施中必须加强风险的识别，并确定合理的分担机制以保证项目的顺利发展。根据各方的承受能力来分配风险：政府对政策法规、规章制度具有较强的影响和控制力，可以承担法律风险、政策风险；社会资本具有较强的经营管理能力，则应承担建设风险、运营风险、技术风险；不可抗力风险由双方共同承担。政府在选择合作伙伴时，应该严格审查社会资本的资质和综合实力，社会资本要客观评价政府对项目的支持，综合衡量项目的潜在风险，合理表达自身诉求。双方应该明确投入产出、风险收益的配比，制定严格的风险应对机制，出现分歧时双方都应该积极协商解决，确保项目的顺利实施。

(四)大力培养专业化人才

PPP项目的运作对管理人员的要求极高，需要懂得财务、法律、金融等各方面的专业人才，首先政府可以通过邀请PPP方面专家进行专题的业务培训，对项目的领导班子和相关负责人进行专门的授课、宣讲，全方面的提高其理论基础和实践能力，聘请国外专家迅速学习国外经验。其次，加强高校PPP人才培养，建议高校联合PPP办公室成立公私合作研究院，设立公私合作专业，依托政府部门资源优势和高校专业团队，并广泛整合国内外的专家力量，致力于组织PPP课题研究与规划设计，开设PPP课程，联合培养PPP专业人才，为PPP工作的推进做好人才储备工作。同时项目公司层面则应该应积极培养PPP建设经营专才，尤其是要提供关键岗位进行锻炼，提高实践能力。

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周妙宇(1990—)，女，湖南冷水江人，长沙理工大学硕士研究生，中国共产党冷水江市委员会党校理论教员。