促进农村社会组织发展的政策建议

叶大凤 覃丽芳



促进农村社会组织发展的政策建议

叶大凤 覃丽芳

（广西大学 公共管理学院, 广西 南宁 360000）

农村社会组织在改善基层民主建设、促进农村经济发展和社会和谐稳定方面有着独特的优势，但是，其发展存在着政策支持体系不完善、监管机制不健全、农民参与能力不足、政府与农村社会组织间缺乏良性的平等互动、对我国境内的外国NGO在农村的影响认识不足，政策法规不健全等方面的问题。为此，必须树立正确观念，重视农村社会组织的发展；完善农村社会组织发展的政策和法规体系；协调政府与农村社会组织等各方利益关系；完善农村社会组织的利益保障机制；加大对在华境内的外国NGO活动的监管。

农村; 社会组织；政策体系；监管机制

改革开放以来，农村的政治、经济、文化环境焕然一新，农村社会组织也得以迅速的发展，在扩大基层民主、满足农民多方面需要方面显示了独特的优势。但是随着农村社会组织数量增多，规模扩大，其发展也面临一些现实难题。

一、农村社会组织发展面临的问题分析

（一）农村社会组织的独立性和自主性不强，监管机制不健全

农村社会组织的独立性和自主性主要受到基层政府和村委的影响。有些农村社会组织在资源上依靠政府的扶持，与政府形成一种“依附”的关系。有些农村社会组织是在村委的倡导下建立起来的，组织的活动受到村委的监督，一定程度上影响了农村社会组织的自主性和独立性。而农村社会组织高素质人才紧缺，组织发展缺乏内生性动力，又为政府的介入提供了条件。政府过多介入农村社会组织具体事务的管理，某种程度上削弱了组织原有的民间性和自主性。

在监管程序方面，民政部门作为监管部门，有关年检的内容、方式、程序，以及违反年检制度的组织应承担什么样的责任尚不明确。相关管理部门之间衔接不紧密，管理也不成熟。另一方面，尽管对符合条件的社会组织采取直接登记的管理方式，但是直接登记的法律性质、范围、标准不明确，不同管理机关的理解和执行存在偏差，难以对政策实行统一监管。[1]

（二）政策体系不完善，农村社会组织的专门法律规范相对缺乏

我国相关政府管理部门逐渐认识到社会组织的作用，也出台了相应的政策进行规范管理。目前我国涉及到农村社会组织的法律法规主要有《中华人民共和国农民专业合作社法》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会组织团体登记条例》。近年来国家鼓励经济合作社等社会组织的发展，将发展农村经济合作组织作为改善农民经济状况重要途径，出台了相应的税收和金融配套政策，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社。合作社可以开展信用合作，以解决合作社资金短缺问题，激发社会组织活力。加快构建新型农业社会化服务体系要以合作经济组织为基础，大力推广农民专业合作社、专业协会。以项目支持的方式，鼓励符合条件的农民专业合作社承担与农业发展相关的项目。把合作社作为单独纳税主体并纳入税务登记，完善合作社的税收优惠政策，以促进农民合作组织的发展。

农村社会组织数量呈逐年上升的趋势，但是专门针对规范农村社会组织发展的法律却迟迟没有出台。国外发达国家农村社会组织的发展通常跨地域并形成全国性组织，这离不开法律的保护，例如日本为促进农协发展颁布了《农业协同组合法》。目前我国还没有单独用来规范农村社会组织的法律，现存有关农村社会组织的法律地位低，其法律地位和法律性质依然不明确。目前我国行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类的社会组织，可以直接向民政部门依法申请登记，不用再受双重管理体制的困扰。但农村社会组织想要获取合法身份的门槛很高，依旧受双重管理体制的限制。

一些地方政府虽然对社会组织在税收优惠政策和资金补助方面加大了扶持力度，对社会组织放低了门槛，但是，总的来看，关于农村社会组织的税收政策比较零散，税收优惠政策涉及范围小，种类少，尚未形成完善的体系，很多农村社会组织难以真正享受到税收优惠。许多地方政府对农村社会组织资金扶持力度不够大，在一定程度上制约了农村社会组织的发展。

(三) 作为社会组织主体的农民对社会组织的参与热情高，但参与能力不足

大量存在于农村的社会组织得以发展，主要原因是这些不同类型的组织在一定程度满足了农民的实际需要，得到了农民的支持。例如：经济类型的农村社会组织能够帮助农民提高市场反应能力，文化类型的组织能够满足农民的精神文化需要，政治类型的组织则有助于扩大基层民主等等。农村社会组织的发展在农村发展方面显示出了积极的促进作用，得到农民的认可。目前农村社会组织数量上不断增多，规模也不断扩大，广大农民对发展农村社会组织的热情日益高涨。对于农村社会组织，地方政府更多地关注经济类型的社会组织，对其他类型的组织重视不够。一些政府管理人员还存在认识不足和认识偏差，主要表现在对农村社会组织在促进农村发展、满足农民需要以及弥补政府失灵方面的优势认识不足，甚至认为农村社会组织会成为农村另一个权力来源，可能威胁到政府对农村的治理。农民处于管理层级的末端，文化水平较低，掌握的信息有限，参与能力有限，导致我国农村社会组织的主体话语权薄弱，很难有公平参与政策讨论的机会。通常情况是由于某一焦点性事件引起外界重视，他们的利益和需求才被关注和重视。

（四）政府与农村社会组织间缺乏良性互动

建国后，党和政府对农村社会组织直接进行领导，带有极大的强制性。十一届三中全会过后，农村社会组织得到了政府扶持得以快速发展，但是仍然缺乏自主性，政府在农村社会组织管理中依然存在较为浓厚的行政色彩。从农村社会组织的发展与政府间关系可以看出，它们之间关系失衡，缺乏良性互动，农村社会组织的发展主要依据是政府的需求，农村社会组织在交流过程中难以实现平等。

(五) 对我国境内的外国NGO在农村的影响认识不足，政策法规不健全

我国在理论和实践上存在着对境外NGO对农村的影响认识不足的问题。许多学者从内部和外部两方面探析农村社会组织的发展，但对境外NGO对农村社会组织的资助管理方面的负面影响探讨不足。其实从20世纪90年代开始，美国的一些非政府组织就通过资金和技术上支持的方式，参与我国村民的选举活动。[2]境外NGO的活动很多以国内的民间组织为工具，并依靠地方政府披上合法的外衣来开展活动。主要形式是采取利用捐资助学、扶贫济困、项目培训等手段进行意识形态的渗透。[3]我国农村社会组织的主体警觉性比较差，具有逐利的心理，极易被境外组织利用。

我国关于管理境外NGO活动的法律亟需完善。 我国目前关于在境内的外国NGO的立法层级较低，内容较为分散，制定的措施和条例之间衔接不紧密，也没有形成一套体系。如何规范我国农村社会组织的发展，以及如何防范境外组织利用我国农村社会组织进行非法活动的行为，都需要法律保驾护航。目前我国关于国外NGO相关法律主要依据《外国商会管理暂行规定》，除此之外主要是援引其他零散的法律法规。在农村，村民防范风险意识低，有可能境外NGO利用对农村社会组织资助的机会，灌输西方的价值观念，窃取情报，引导舆论风向等，这种情况需要引起注意。

二、促进农村社会组织发展的政策建议

（一）树立正确观念，重视农村社会组织的发展

首先，矫正对农村社会组织的认识。农村社会组织对促进农村的基层民主建设、公共服务的供给、繁荣农村文化方面发挥着积极作用，应予以支持。同时对农村社会组织的消极作用进行监督，以防不法分子利用这些组织开展违法乱纪的活动。其次，建立与农村社会组织有效的沟通机制，重视底层组织的意见和建议，实现多元主体意见合力。最后，要加大扶持性政策。政府要转变观念，协同农村社会组织对农村进行治理，对符合条件的组织给予项目上的支持，在财政、税收优惠、技术帮助、人员培训等提供政策上的扶持。

（二）完善农村社会组织发展的政策和法规体系

中央层面上支持鼓励社会组织的发展。地方政府在不与中央政策、法律相冲突的情况下，应结合当地农村社会组织发展，将价值理念性的政策转化为切实可行的政策，适时出台相应的扶持性政策。要收集政策实行的反馈信息，做好监督管理工作，当出现偏差时应及时调整。

在现有法律的基础上，国家应制定一部关于农村社会组织系统、全面的法律，而不是仅仅关于农村社会组织某一类组织的法律。地方政府也应该制定相应的法规、规章和条例，与国家的法律相衔接。民政部管理着社会组织登记的相关事宜，必须有明确的管理制度跟新政策对接上。为了促进农村社会组织的发展，相关政府部门还应尽快完善社会组织参与政府购买和税收优惠等方面的政策法规，就税收优惠政策的幅度、享受税收优惠政策的对象、类型、条件、标准等方面做进一步明确，明确对已经登记的合法农村社会组织能够享受的税收优惠政策以及财政补贴政策等。为社会组织向政府提供公共服务提供法律保障，促进相关管理部门管理制度规范化。

进一步完善监管体制。监管部门对社会组织准入前和准入后都要重视考核，特别对准入后的年检的内容、方式、程序，以及违反年检制度的组织应承担什么样的责任都要细化。要明确监管的对象、目的、范围、标准。要有一个衡量的标准，才能反应实际的偏差。例如针对目前的直接登记管理制度，要明确直接登记的法律性质、范围、标准，以免不同的管理部门理解和执行产生偏差。

(三) 提升农村社会组织成员的主体意识和参与能力

要改变农民的弱势地位，扩大农村社会组织影响力，提高农民和农村社会组织的话语权。首先，农村社会组织要加强自身能力的建设，实现管理过程规范化，组织内部民主决策制度化，组织影响力扩大化。其次，村民和农村社会组织的成员需要提高主体意识，可以通过浏览政府公开的信息，了解政府的情况，行使对政府活动的监督的权利。此外，农村社会组织自身要提高自身参与政策讨论的能力，扩大自身影响力，发挥自身的优势和特长，广泛收集村民普遍关心的问题，增加意见代表性。通过参与关于自身利益相关的政策讨论，代表广大农民以及组织的利益发出自己的声音，提高在政府决策中的影响力，提升自己的地位。

（四）协调政府与农村社会组织等各方利益关系

首先，应促进政府与农村社会组织间的平等交流。政府要转变将农村社会组织视为威胁政府管理的观念，构建有效的沟通机制，发挥其在弥补政府失灵、构建和谐农村方面的优势。例如可以采用民意调查协商方式，或者是采用听证式的协商制度来了解农村社会组织的发展情况，允许农村社会组织参加与之利益相关的政策的讨论。政府应在对农村社会组织的建设和运行进行指导的基础上，增加资金上的扶持，并帮忙宣传，提高农村社会组织的知名度，这对于他们开展活动以及获得外界人士的资助方面都会带来一定的帮助。

其次，应协调农村社会组织与村委、政府之间的利益关系。农村社会组织的发展离不开村委和政府的帮助，实现由“依附”关系转变成“合作”关系。村委方面，应该主要监督农村社会组织进行敏感性活动的事项，对于为村民提供公共物品公共服务的非盈利活动应该给农村社会组织更多的自由空间。政府方面，提供大方向性的指导，不要带着行政的思维干预农村社会组织的内部事务。农村社会组织方面，提高自身的实力，要拓展发展资金的来源渠道，培养现有人才，减少对政府的依赖。多跟外界成功的农村社会组织进行经验交流，积累成功的经验。

（五）完善农村社会组织的利益保障机制

首先，政府对农村社会组织的资金补助要形成一种规范的制度，明确补助组织的类别、条件、标准等。其次，增加税收扶持并加大监管力度。通过减税、低税和免税等方式，适当的扩大税收优惠的种类和范围。要加强对税收政策实施情况进行监管，对利用税收优惠政策牟利的不法分子加以严惩。再次，国家要增加对金融机构扶持农村社会组织方面的优惠政策，鼓励金融机构提高对农村社会组织信贷方面的扶持力度，例如增加贷款的额度和宽限还款的期限等。此外，在人才培养方面。政府要改善组织任职人员的福利，加大对农村社会组织管理人员的补贴力度，鼓励引导大学生村官加入农村社会组织。最后，农村社会组织还可以引入保险机构，与保险机构形成有效的合作机制，对投保的成员可以提高补贴力度，增强其抵御风险的能力。[4]

（六）加大对在华境内的外国NGO活动的监管

要警惕在华境外组织利用农村社会组织进行扶贫、教育培训、环境保护等活动对我国进行势力渗透的危险，所以应制定一部《境外NGO管理法》用完善的法律来约束和监督国外社会组织对活动。[5]

对于境外NGO，政府需要改变以往“不支持、不反对、不取缔”的态度，辩证看待其作用和影响。[6]首先，明确政府对境外NGO的态度，即要回答由谁管理、管什么、怎么管等问题。其次，区别对待。对于境外NGO依靠农村社会组织对农村进行的扶贫、捐资助学等活动做好调查和监管工作，警惕境外NGO插手民族地区的宗教事务，干涉基层政权。再次，要加大对农村社会组织普及关于境外NGO可能利用组织所进行的违法乱纪活动的知识。最后，完善法律，加强监督管理。补充完善现有法律，建立统一的监管体制，建立健全风险评估机制，实行分类监管，完善社会监督机制。

总之，要充分发挥农村社会组织在改善基层民主建设、促进农村经济和建设和谐农村方面的优势，应高度重视农村社会组织的发展，完善相关政策体系和监管机制，协调好各方的利益关系，促进农村社会组织朝规范化、合法化、民主化方向发展。

[1]王名.社会组织与社会治理[ M]. 北京:社会科学文献出版社，2014.

[2] 邓建兴,冯立刚. 境外非政府组织的渗透威胁与对策研究[J]. 产业与科技论坛,2016(10).

[3] 王存奎,彭爱丽. 境外非政府组织在华运行现状及管理对策——以维护国家政治安全为视角[J]. 中国人民公安大学学报:社会科学版,2014(1).

[4] 吴耿淡. 连山农村社会组织的建设研究[D].华南理工大学,2014.

[5] 魏红英,史传林. 中国政府对境外NGO管理存在的问题及对策[J]. 社会主义研究,2013(5).

[6] 王丽娟.对在华境外非政府组织的风险管理研究[J]. 管理观察,2016,(3).

责任编辑：陈振锟

2016-12-28

国家社科基金项目“农村社会组织发展的‘本土化’路径研究”(13BSH071)的阶段性成果。

叶大凤（1968-），女，广西柳州人，广西大学公共管理学院教授，主要从事区域公共政策与地方治理研究。

覃丽芳（1992-），女，广西南宁人，广西大学公共管理学院硕士研究生，主要从事公共政策与地方治理研究。

D422.6

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1674-1072（2017）01-029-04