农村土地信托流转法律制度的现状、困境和建议<br/>——以安徽省含山县土地信托流转的实施为例

农村土地信托流转法律制度的现状、困境和建议
——以安徽省含山县土地信托流转的实施为例

2017-04-14姚晔

绥化学院学报 2017年3期

关键词：含山县信托经营权

姚晔

（安徽建筑大学法政学院安徽合肥 230601）

农村土地信托流转法律制度的现状、困境和建议
——以安徽省含山县土地信托流转的实施为例

姚晔

（安徽建筑大学法政学院安徽合肥 230601）

现行《土地承包经营权法》对农村土地流转方式作出了明确的规定，以土地信托为标志的法律制度是对传统土地流转方式的有益补充。在实践中，农村土地信托法律制度已经得以实际运行，然而仍存在着法律意识、信托市场、法律程序与实体权利等现实困难。文章针对土地信托在农村实际流转中面临的现状及困境，提出完善农村土地信托流转的配套法律法规、合理发挥政府职能、建立统一的土地监察人制度、加大法律宣传和司法救济等合理化建议。

土地信托；法律制度；实施

一、农村土地信托法律制度的现状

（一）农村土地信托法律制度的总体状况。土地作为重要的不动产关系着人类生存与发展，古今中外，任何一个国家或政府都对土地的管理非常重视。农村土地承包经营权的流转是实现农村土地资本市场发展的基本条件。传统的流转方式主要是转包、出租、互换、转让、入股等。随着社会和市场的不断发展，信托制度在其理财方面具有很多优势，将其与我国农村土地资本市场的发展结合在一起，不仅仅是一种制度上合理可行的、合规合法的创新，而且势必会为我国农村土地资本市场的加速发展添姿加彩。

从信托制度发展的起源来看，大陆法系和英美法系都承认土地可以作为信托财产。依照我国现行法律，土地所有权具有法定性本属于禁止流转的财产。但我国土地承包经营权又是一项可以流转的权利并构成了农村土地资本市场的基础。我国的《土地承包经营法》中规定允许以“转包、出租、互换、转让以及其他方式流转”。虽然目前的相关法律条文并没有明确规定土地承包经营权可以以信托方式流转，但信托流转的方式可以归类为上述的其他方式。

具体而言，以安徽省含山县为例，截至2014年底全县耕地流转总面积达到了24.78万亩，新增耕地流转面积达4万亩，占全县二轮承包耕地总面积50%以上。含山县政府与中信信托合作试点开展农村土地承包经营权信托流转，并签订了当时全国规模最大的单笔土地流转信托协议。该信托项目涉及含山县运漕镇、陶厂镇和清溪镇3镇9村共计19514亩土地，流转期限为11年。

从土地的信托流转的程序来看，主要有两个过程：一是将土地承包经营权做为信托财产的信托过程；二是对成为信托财产的土地承包经营权进行租赁的过程。中信·农村土地承包经营权集合信托计划1401期是含山县第一单，也是当前全国单笔土地流转面积最大的土地信托项目。马鞍时市农委前期特邀请中信信托有限责任公司投资银行部到含山县大平油脂公司就农村土地信托流转项目进行考察和洽谈，经中信信托派出风险管理专业团队赴大平公司对其生产经营和财务状况进行尽职调查后，中信信托与大平油脂公司签订了相关的信托贷款合同。随后，中行马鞍山分行认购了大平油脂有限公司与中信信托合作的信托产品。

就该信托计划的模式而言，采用的是混合型结构化：信托财产由土地承包经营权财产权和信托资金共同组成。农户的土地承包经营权先委托给村委会进行管理，村委会将其集中位于含山县三镇九村共计19929.8亩土地项下的土地承包经营权流转给受托人，作为委托人交付的信托财产，认购受托人发行的中信?农村土地承包经营权集合信托计划1401期信托计划项下A类信托单位。同时中信信托公司发起设立“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1401期信托计划”募集信托资金。信托资金专项用于安徽大平油脂有限公司全资子公司含山县九道现代农业有限公司从事种植业的生产经营活动。中信信托有限责任公司将信托计划项下的土地承包经营权出租给含山县九道现代农业有限公司。含山县九道现代农业有限公司将信托流转的土地进行现代化改造，改造完成后形成300—500亩的模块化农田，交由家庭农场、种田大户、专业合作社等承包和管理，并提供资金、农资、农技和农机上的支持，所有土地用于绿色无公害油菜和水稻的种植，出产的农产品全部由大平油脂协议收购，用于该公司菜籽油和稻米油的生产和压榨。信托计划采用代理的模式将土地收益分配给农民，并根据区域内确权情况由当地政府向农民提供中信信托认可的土地收益权凭证来保障农民的财产性收益。

（二）农村土地信托法律制度呈现的特点。

1.委托人不享有土地信托的所有权。根据我国的法律规定，土地是属于国家和集体所有，也就意味着我国的土地信托流转只能是在坚持集体所有制和土地承包经营权不变的情况下，通过一定的程序，依法将土地的使用权流转出去。虽然我国的《物权法》明确将土地承包经营权视为物权，但物权的核心权利——处分权，土地承包者却并不享有。所以，在我国的土地信托流转过程中，委托人并不享有对信托财产的所有权。

2.法律对土地信托有最长期限的限制。我国的《土地承包法》对不同用途土地的承包期限都做了具体规定，其中用来种植农作物的耕地为30年，草地为30—50年，林地为30—70年。所以，即使作为委托人的承包户有权自行约定土地信托年限，但不得超过法律规定的最长期限，不得超过承包户剩余的承包时间。如果约定的土地信托期限超过了承包期剩余的时间，则是无效约定。

3.土地信托不得改变农业用途的性质。保护农业土地尤其是基本农田是我国的基本国策。土地资源的多样性和稀缺性在各个发展阶段都有复杂且繁琐的权属制度和法律关系，这种多层次的土地法律关系为信托制度的产生提供了现实基础和制度依据。[1](P33)在农村土地的信托流转过程中，对于土地的承包者和经营者来说，不得随意改变土地的农业用途，这既是一项强制性规定，更是一项法定义务，土地的承包者和经营者都必须严格遵守，严格履行。

4.土地信托机构承担的是服务职能。一般而言，信托业的主要职能为社会福利、社会投资、中介服务、融通资金、财产管理等。我国现阶段农村土地信托机构的主要承担的是服务职能：第一，对土地信托前的信息进行公示；第二，对土地的供求状况进行登记；第三，向农民详细解读土地信托流转过程中的相关政策，回答其提出的咨询；第四，对合同的签订进行指导并对土地信托后的纠纷进行调处、提供后续相关的服务。

二、农村土地信托法律制度面临的困境

（一）农村部分土地尚未确权或不准确。清晰的产权和明确的权责是土地使用权的基础。而土地确权又是土地信托流转的前提，乃至决定土地信托能否成功运作的关键。就法律技术层面来说，土地没有确权，土地信托流转就存在着巨大的法律风险。从当前我国农村的现状来看，一方面由于人力和时间成本的过高，农村土地确权工作开展缓慢，其推进效果并不理想，仍存在着大量的土地未进行确权登记。另一方面，即使已经确权的土地，由于上一轮农村土地确权是在上个世纪90年代，受制于当时的测量精准度和其后的土地不断变动等因素的影响，导致农村土地的实际使用面积和承包书上的面积往往不一致。

具体到土地信托流转项目中可以发现，土地未确权在其实际效果中存在诸多问题。由于土地未确权导致无法合法的取得土地经营权证，进一步导致租赁土地的企业无法出具合法的证明或者有力的信用，严重地影响了企业的贷款融资。例如，含山县土地信托流转中参与的大平油脂公司和安徽帝元公司，均出现了因土地确权问题而无法从银行融资贷款的情况。

（二）土地信托市场尚不健全。现阶段我国土地信托市场仍有未完善之处，主要表现在两个方面：一方面农村土地信托市场不成熟，信托信息不畅，农民咨询无门，没有相应的服务中介机构，在土地需求与供给信息出现极度不对称。另一方面市场与监管又是对立与统一的，作为土地承包主管机关在进一步贯彻土地信托的监管职能层面上，仍有许多在指导和管理方面可以深化的，例如，制定数据库方案，按照相关的程序、内容、方法和要求规范有关各方，做到切实促进农民通过土地信托流转来增加收益的组织管理能力。因此，农民进行土地信托流转的市场乃至相应的监管措施尚需进一步健全。

（三）缺乏统一的法律及制度。依法治国的前提就是有法可依。但我国土地制度自确立以来，始终难以满足我国农村土地市场的发展需求,在制度设计上存在着严重的滞后性。[2](P24)虽然一些法律法规对土地承包经营权流转做出了相应的规定，我国也出台了针对性的《信托法》，但其存在内容过于抽象、原则性过强等缺陷。[3](P56-61)在农村土地信托流转实践中，上述弊端体现出了缺乏统一完整的土地信托法律法规，比如对土地的承包经营合同，信托流转合同、土地信托流转程序等都没有统一的明确规定。这就造成土地信托流转过程中的无法可依，缺乏明确有效的指引，造成程序混乱，权责不清。

（四）农民法律意识和方式欠缺。农民的法律意识直接决定了土地信托流转中自我保护意识的强弱。同时农民的法律意识越强，土地信托流转后的法律风险就越小。在现实中，对于很多农民来说，土地的信托流转大部分都是口头约定，很少签订合同或者办理有关手续。即便签订了土地信托流转合同，其内容、条款以及形式等也没有做到完全符合法律规定，或者在合同中缺少明确的双方权利和义务，或者在订立合同的程序规范上不够严谨。

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三、完善农村土地信托法律制度的建议

（一）完善我国农村土地信托流转的配套法律法规。就国内目前的情况来看，还没有关于土地信托制度的专门法律，农村土地信托流转也处于各项条件尚未成熟完善的状态，如果相关部门能够做到从实际出发，实事求是，针对具体情况具体分析，制定相关的法律和实施细则[4](P62)，必将促进整个行业的稳健发展和巨大进步。

1.《土地管理法》中适当延长承包期限。农作物从投入生产到产生收益一般来说有其周期性，这就需要一个较长的时间。而承包土地时间的长短则直接决定了土地信托投资者的信心和力度。土地信托制度将大量零散的土地集中，种植大户或承包大户投入大量的人财物进行农业生产，如果承包期限过短，必然损害其积极性，从而阻碍土地信托流转的推广。现行的《土地管理法》在我国已经颁布实施十多年了，而随着我国经济发展和社会现状剧烈变化，应充分考虑农村市场资本化的需要，将其中的部分条款加以修改。比如，适当延长《土地管理法》中关于土地承包经营权三十年期限的规定，以增强信托机构的投资信心和投资力度，促进我国土地信托流转的长效发展。

2.在《农村土地承包法》增加土地信托流转为法定流转方式。自2003年我国正式颁布实施《农村土地承包法》以来，该法在维护农民权益、保障农民土地承包经营权、指导农民进行土地流转、促进农村经济发展方面做出了不可磨灭的贡献。然而，《农村土地承包法》仅仅规定土地可以以转包、出租、借用、互换、转让、入股等方式进行流转，并没有明确规定土地可以以信托的方式流转，也没有具体的关于土地信托流转方面的相关详细规定。近年来，我国越来越多的地区进行土地的信托流转试点，逐渐取得了一些进展和成绩，信托在土地流转过程中发挥的优势也越来越被人们所认可。因此，笔者认为，应当将土地的信托流转作为一种法定的流转方式，增加具体操作过程中的细节规定。为农村土地信托流转的开展提供立法上的保障和实践上的规范指导。

3.《信托法》中制订农村土地信托特别法。尽管《信托法》已经颁布实施，但现实案例中仍存在大量农民土地流转行为与法律脱节的情形。上述情况的出现与农民法律意识薄弱，文化水平不高等因素有关，但更多的是应该从我们的立法、法律的宣传普及程度和执法水平等方面寻找原因，土地信托流转离不开我国农村经济发展和地方政策上的支持。[5](P1-8)我国现有的《信托法》存在内容过于原则，实用性不强等现实问题，不仅不利于我国土地信托流转的推进和发展，乃至阻碍了整个行业的信托发展。

现阶段，我国还没有土地信托法，并且农村土地信托流转处于各项条件尚未成熟的发展阶段，因此，笔者建议国家可以授权各地根据实际情况制订实施细则，特别是关于土地信托红利的确定依据、土地信托经营业务的税费制度等，为不同地区不同情况的土地信托流转提供确切的依据和切实的保障，使其更加有序、更加健康稳定的发展。

（二）合理发挥政府职能，补充土地信托制度。前面已论及农村土地信托流转的法律法规尚不完善，例如，土地信托流转中如何确定双方的权利和义务，如何分配利益等核心内容都找不到明确的法律条款。因此在法律尚未修订的情况下，笔者认为，政府可以因地制宜，制订出适合本地区实际情况的土地信托流转细则，做到有针对性的指引农民土地信托流转，信托登记、信托监管。同时，政府各相关的职能部门包括渔、林、农业等可以严格收集、整理、分析日常信息数据，并及时进行更新，为土地信托的流转和经营提供准确的依据和切实的保障。

（三）建立统一的土地信托监察人制度。我国《信托法》第六十四条规定：“公益信托应当设置信托监察人”，但对于一般的信托行为却没有规定信托监察人的设置。由于我国目前的农村土地信托缺乏对政府行政权力进行制约的专门机构，导致农户利益或者信托机构利益均有可能面临被侵犯。信托监察人作为公益信托的特殊主体，其主要权利包括两项，一是监督权，监督受托人的信托行为，例如受托人做出的信托事务处理情况及财产状况的报告等；二是诉讼权，在农村土地信托法律关系中，委托人因其自身能力和其对受托人的不正当土地信托行为控制有限，难免会出现一些不必要的损失。这种情况下，土地信托监察人有权以自己的名义向法院起诉，保护信托当事人的合法利益，保障委托人实现信托目的。因此，笔者认为，应当在信托法制度下，建立统一的具有专业资质的信托监察人制度。

（四）加大法律宣传，畅通行政与司法救济渠道。农民的法律意识强，信托合同签订的过程就会更加的规范，土地的后续管理工作就更加容易开展，土地信托流转后的后患就少。国家立法机关要加快并颁布相关的土地信托法律法规，行政机关要加大土地信托相关法律的宣传指导。在农村地区营造一个良好的法律环境。

同时农民属于弱势群体,发生土地纠纷时,在国有公司等信托关系中具有强势地位的主体面前,农民往往会感到无助。政府设立专门的法律援助机构,为农民提供行政救济，显得尤为必要。

司法救济属于事后救济,包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼。土地承包经营权信托流转的司法救济中在农民与政府产生矛盾的时候，地方政府会干预司法，使得司法很难做到公平公正,农民权益得不到充分保障。司法救济是农民维护自身权益的最后一道救济方式。对于司法公正来说，必须在程序上和实体上都保持公平公正。其中，最关键的就是法官的公正。根据土地信托的具体案例，法官公正的前提是在农民、企业与政府三者之间保持中立，尽可能降低行政干预的不利作用；同时为了避免农村法院“重实体、轻程序”“重权力、轻权利”的情况，法院须切实对当事人权益保障以及程序公平进行完善。