我国农村土地流转改革存在的问题与对策

□甄 巧

（安徽财经大学 安徽 蚌埠 233030）

我国农村土地流转改革存在的问题与对策

□甄 巧

（安徽财经大学 安徽 蚌埠 233030）

土地流转，就是农民在土地经营权中，分离出来的一种土地使用权的转让形式。在新的时期加快我国农村土地流转制度，对于经济社会发展具有极其重要的作用。该文分析了当前农村土地流转存在的突出问题，并提出了解决对策。

农村；土地流转；问题对策

1 相关理论回顾

1.1 农村土地流转的涵义

土地流转的简单涵义就是农村土地经营权中分离出来的土地的使用权的转让。土地是财富之源，土地问题一直是关乎国家经济社会发展的重大课题，鉴于我国人口众多土地资源匮乏，如何将土地可持续的高效利用成为我国政府重点关注的问题，同时也是政府坚持土地可持续发展战略的重要内容。

在本文中，笔者所研究的仅指农用地。农业用地是广大农民保障生命权益的基本属性用地，是重要的生产资料。农业用地是农民的生命线，不仅是主要的生产资料，而且是生命源泉的保障。

1.2 农村土地流转改革的现实意义

加快农村土地流转首先是有利于我国充分发挥市场机制的作用，提高经济发展的效率。在市场机制下，提升农村土地流转效率，适应我国经济社会发展的需求，农民在土地使用上具有主动权，有利于推动农村土地流转制度的市场化创新。

作为生产要素，土地使用权进入市场，遵循市场规律实现商品化经营是市场规律的必然要求。在市场经济日益发达的今天，市场资源的优化配置理应成为主导性基础性机制，农村土地作为生产要素理应如此。推动农村土地流转制度的市场化创新，有利于尊重和真正落实农民土地的使用权。

2 当前我国农村土地流转制度改革存在的突出问题

2.1 立法程度低

国家对农村土地流转的法定界限没有明确规定，在国家相关法律《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》规定中对不同性质土地承包经营权是否能流转没有明确规定，对于理论与实践中不同性质土地承包经营权是否能流转同样认识不统一，并且对于农村土地承包经营权具体流转方式及土地承包经营权流转法律关系也没有明确的界定。《农村土地承包法》规定了物权性质的债权性质和土地承包经营权的两类土地承包经营权，即物权性质的农村土地承包经营权和债权性质的农村土地承包经营权是可以流转的。

2.2 地区差异较大

从农村土地流转的规模来看，总体呈现东西部转包规模差距不大，中部地区流转规模较高，流转出规模不均衡的状态在中西部呈现较明显。2008年全国平均转包人和转包出耕地面积为273.33m2和153.33m2，而中部地区的转包人和转包出耕地面积是660m2和253.33m2，东部地区和西部地区相对转出规模较低，综合得知，中部地区流转规模最高，达到全国平均水平的2.4倍和1.6倍，东西部水平相当。我国在2012年对转包出耕地面积进行了统计调查分析，根据统计数据计算各个地区的流转比率，通过对各个地区经济实力强弱及人口土地资源占有量等诸多相关因素，综合数据分析中西部地区的土地流转比率为3.55%和2.19%低于全国平均流转比率为4.66%。相对于贫穷地区，经济发展水平越高的地区，农村人口转移量就越多，使得发达地区的存在吸引因素促就了农村就业能力，提升发达地区的凝聚力，产生更多的空闲用地。根据2012年数据统计，农耕地面积占有量越大，人均可外出支配的土地数量就越多，中部地区土地资源丰富农耕地面积最大，西部地区次之，东部地区经济发达人口众多，人均占有耕地面积最少。相对来说，东部人均农耕地面积最少，其土地流转规模也较少，农户人均转出量或转入量都更少；西部地区正好呈现相反的趋势。

2.3 土地流转不规范

鉴于国家在土地流转方面的立法没有明确的规定，导致土地资源流转问题在农村较为突出，引发了较多的农村土地纠纷问题。对于土地流转运作不规范，最主要则是做为基层政务人员法律意识淡薄，服务意识差，人情关系复杂，制度责任意识缺失，缺乏规范的手续保护自己利益；土地流转手续运作方面，农村基层人员更多的通过熟人的共同见证，口头约定土地流转，在遇到政策发生重大变动时，导致自己的合法的权益不能得到国家法律的认同，双方权益均不能得到有效保证，影响了土地流转的正常交易；土地流转程序不规范方面，主要是在经济利益面前，很多地区背着国家法律规定，硬性的进行土地交易，导致国家的农耕地面积损失，土地流转流失率上升，同时许多的手续均未征得农户同意私自签订，导致土地流转纠纷冲突增长。

2.4 市场发达程度低

目前国家农村地区经济市场发展暴露出许多突出问题，主要体现在：未有正规合法的土地流转交易平台、未有合理全面的评估服务体系。正规合法的土地流转交易平台可最大程度减免手续不完备、交易责任划分不清等问题。同时交易平台的建立，有利于农户之间实现资源共享、信息服务共享、利益均衡等好处，不至于造成农户自己土地流转的浪费，在交易平台进行交易具有公开透明公正的思想，农户不会因为不懂土地流转的制度规定而遭受经济损失，提高了土地流转使用效率，充分优化土地资源配置。另外，合理而全面的评估服务体系，能高效的提高土地流转效率，农村农户往往知识匮乏，文化素质水平较低，对其中比较关键的交易程序认识不充足，导致流转程序进行困难，归根结底就是其中的评估服务体系落后，不能及时跟进程序进展，制约了土地流转效率提升。

2.5 利益分配不均

当前我国法律法规并未明文规定集体农村土地可进入市场相互转让，农村土地必须经过国家的统一征收之后，方可进入市场进行转让，否则土地的所有权在市场所有权中的地位缺失，导致其土地市场没有合法的定价，无法完成交易，集体农村土地必须经征收转非农转用才可入市场交易。土地的征收造成农民不能分享土地交易后产生的增值收益，反而导致农户因土地流转交易失去最基本的土地权益，成为三无农民，这往往增加了社会发展的不安定因素，对国家提倡的和谐社会理念不利。中国现在正处于经济转型期，政府的管理能力没有细化，对经济干预过于具体，底层的公务服务人员意识淡薄。现在各个地区仍追求经济发展的大局观，考察政务公务人员工作绩效时，特别注重GDP经济的增量，未有对社会服务理念，强化机会主义的动机和行为。土地征收和征用限制在政府手中，然基层政府利用相关权限积极参与各种商业活动，造成农民权益的流失，而基层政府及土地承包商获得巨大的经济效益，集体和农民成为受损者，国家成为最终买单者。集体利益分配不均衡，导致两级分化，不利于社会的稳定，所以应着重关注集体和农民的土地权益。

3 完善农村土地流转制度改革的对策

3.1 加强政策保障

政府的主要权利就是保障广大农民的基本土地使用权，为切实合法保障相关权益，政府就需出台相关农业政策与规定对农业生产进行干预。政府行为是政策实施的行为者，只有自身行为达到真正的规范，农业政策才能实行的规范。政府只有规范好自身的行为，土地制度创新才有好的政策保障。政府若想切实发挥最大效用，应落实好几个方面，首先，针对我国目前的现状，为高效提高土地流转的规模，制定切实可行的农业政策，符合当前的现状。加大对农村的基础设施建设的力度，综合国家对农村现有政策，在一定的层面给予土地流转相关税费的减免，减少其流转的成本；其次，政府政策的制定实施应找准目标，确保政策实施的可行性，明确政策的扶持对象，放眼未来，不要因眼前的短期收益而损害长远利益，强化社会目标，符合大众的群益；而后，公平、公正是当今社会发展所提倡的一种态度，政府行为和决策关系着农民的切身利益，对于政策的制定与发布应在征求广大民众意见基础上进行，且务必保持其公正廉明的秉性，解决政策落实中农民遇到的实际问题，让农民致富缩小城镇居民的差距；最后，政府行政人员应规范自己的行为，政府为政策的制定者，但其行为受到法律法规的约束，必须受法律的约束，任何人不能超越法律之上。政府行为清正规范，下面的农民才更好的落实，这体现一种表率作用，对土地流转有更大利处，更能促进中国土地制度的创新。

3.2 培育市场主体

要支持农业大户进行土地流转。因为农业大户具有一定的经济基础，在乡里的号召力比较高，能够更好的为土地流转提供号召力支持。农业大户回乡创业，可以促进农村产业结构的调整，扩大农村土地流转的规模，促进农村经济社会的发展。农业是国家经济基础，应积极调整农村产业结构发展，争取城市资源向农村倾斜，大力扶持引进一批技术含量高，工业成本附加值高的工商企业促进土地流转，以工扶农，统筹城乡发展。引导相关资源流向，通过政府和企业合作，带动农业生产规模扩大，培育一批依托农业现代化产业为基础的龙头产业，从而实现土地流转规模的经营。农村也可以依托当地政府的扶持，学习其他地区的先进农业生产经验，汇合小个体成立合作社，形成一定的产业规模，促进个体之间的合作协作，规避生产规模小、不具有竞争力的弊端，农民生产致富了，改进了生产方式，同样促进了土地流转。

3.3 均衡利益分配

市场经济若想获得良性发展需积极推进变革农村土地流转机制，我国是社会生产制度，遵从社会市场经济体制，则包含土地在内的所有生产要素均要正规合理的纳入市场经济，以土地资源为根本，统筹协调各部分生产要素，协同发展。农村市场体系包含土地流转市场，农村市场化对我国社会主义市场经济发展有重要影响，因此土地流转的规模间接的对市场经济化产生着决定作用，这种特色正是我国社会主义发展的一种特色，完善土地流转规模具有深远的影响。

3.4 创新金融支持

农村土地流转制度创新离不开金融体系创新，农村土地金融制度的运行靠多方面的机制共同作用，特别是在农村土地的抵押贷款，农村的抵押贷款必须有正规合法的程序才能稳定长久运行。土地的承包抵押贷款通常需进行几个程序，根据评估会对土地资源等级进行价值授信，抵押贷款机构针对农村土地承包经营权有专门的评估机构，同时来测量农民的征信信息，依托国家政策、土地增值概率、个人承包计划等进行授信，授信决定了土地抵押贷款的额度。贷款发放机构通常会根据贷款期限、授信利率等进行恒定，根据相关规定贷款额度一般不会高过土地经营权价值的七成，而后进行相关审批办理手续，确认抵押贷款。金融机构会定时跟踪土地利用经营情况，对抵押贷款进行分析把控，也会适时向抵押方提供新的资讯，帮助抵押方了解相关政策。建立农村土地流转制度创新的金融体系保障。

金融保障体系必须要有多样性，否则单一保障系统很容易造成金融服务机构的效率低下，额度授信降低，增大了土地金融保障体系的风险。因此，农村要发展多层次的金融体系，加大各个金融机构的共享性。农村经济发展水平受限也制约着部分银行企业的金融服务能力，政府可强调其中的担保效能。

3.5 提高服务水平

我国农村正进行着农业现代化的改革，逐步取缔过去传统农业发展模式。以往传统农业是根本，随着市场经济的发展，城镇化差距逐渐加大，广大农民也迫切需求摆脱当前农业发展模式，以期积极平等的参与市场经济竞争。农民对外面市场经济运作认识不足，导致不具备公平平等参与竞争。政府应自主相应的服务协调机制，切实保障农村土地流转制度的创新。

具体而言，为了有效构建符合我国国情的农村土地制度的服务机制，首先要确定农业社会化体系的基本原则：一是明确政府和市场的协作关系，通过政策引导，市场介入等相关机制作用，放宽市场经济的约束，降低准入条件，给予相应的税收优惠政策吸引社会资本进入农业社会化服务，培植扶持多种服务机制，积极推进农业产业化、高效化发展，创新农业发展思路，解放思想，务实创新，实现农业社会化先进服务。

基于上述原则，为全力保障农业社会服务协调机制的创建切实做好以下相关工作：一是重视改革与发展的双边作用。改革为创新之本，唯有体制改革，才能才能充分发挥农业社会服务保障体系效能，才能增加市场经济资本的活力；政府应主动给予接洽，给予政策、人力、资源方面的全力支持，加大财政投入，增加政策扶持、法制建设等为盈利性和非营利性农业社会服务组织提供外在的客观环境。二是合理增加公共服务机构与站点。建立全新的市县乡三级防疫网络体系，增加农业推广服务机构力度，加大宣传，增加人们的认知，切实保障土地流转中农民的权益。

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1004-7026（2017）19-0014-03

F301.1

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.19.006

甄巧（1995.9-），男，汉族，安徽长丰人，安徽财经大学统计与应用数学学院，2014级本科生，研究方向：经济统计。