基层治理中的“制度悬空”：现状、原因与对策*<br/>——基于信访为切入点的案例分析

基层治理中的“制度悬空”：现状、原因与对策*
——基于信访为切入点的案例分析

2017-04-13刘雁琅澳门大学社会学系当代中国社会科学研究中心澳门999078宁波诺丁汉大学国际传播浙江宁波3500

山西高等学校社会科学学报 2017年4期

刘晨,刘雁琅(.澳门大学 a.社会学系 b.当代中国社会科学研究中心，澳门 999078； .宁波诺丁汉大学国际传播，浙江宁波 3500)

基层治理中的“制度悬空”：现状、原因与对策*
——基于信访为切入点的案例分析

刘晨1,刘雁琅2
(1.澳门大学 a.社会学系 b.当代中国社会科学研究中心，澳门 999078； 2.宁波诺丁汉大学国际传播，浙江宁波 315100)

信访制度从2005年起开始执行，至今已经十余年，但信访却依然是农民诉求利益的主要方式之一。文章通过《我不是潘金莲》电影的叙事和对麻城某村的调查，综合分析认为，信访制度之所以在乡村很难落实，主要原因在于：基层干部的“懒政”“自私自利”和缺乏来自中央和农民的有效监督；基层干部遇到特殊情况，很难下手，比如老人信访、病人信访、妇女信访，甚至缠访等，从而导致信访治理的诸多困境。但基层干部不能因为棘手就不想办法去处理，而应该在现有的信访治理机制上加强基层民主建设，减少乡村内部的政治冲突，并借助依法治国去根治基层干部的“官僚主义”“形式主义”“散漫主义”作派，切实履行对下也需要负责，从而让制度“去悬空化”，达到社会长治久安。

基层治理；农民上访；“制度悬空”；执行偏差

一、问题的提出

我们在农村调查的过程中，常常听到这样一句话：“中央都是好的，地方都是坏的。”问题是：为何农民对基层政府和中央政府的评价差异如此之大？且这样的评价恰好显示出“农民对于中央的政治信任比对基层政府的要高”[1]。正因为农民对基层政府不信任，所以他们选择跨级上访。他们认为，在基层上访，往往会受到官官相护的影响，如果不把基层干部“扳倒”，他们就可能遭受权力的打压、报复。

而迫于基层信访人员及其材料大量涌入北京，造成中央巨大的压力和处理成本。为此，国家信访局于2014年发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。该文件规定：“引导逐级信访，明确应采取书信和网上投诉等形式信访60日办结，越级不予受理。”[2]这也就意味着，从2014年5月1日起，农民如果想上访，必须逐级走访*其实这个规定不但没有增加问题就地解决的可能性，反而增加了农民“告状”成本。看似不能越级上访，他们的对策就是把基层政府快速地“过”一遍，然后马上进京，这既符合制度的规定，又达到了到中央告状的目的。如此来看，“不能越级上访”的规定也是悬空的。。其实中央的意思，还包括希望基层干部把问题“就地处理”，而不至于“闹”到更高的层面，引起更大的波澜；同时也希望地方能够尽可能地为中央分忧解难。

有人质疑，这样的做法是否限制了农民“信访权利”？针对这一问题，国家信访局副局长、新闻发言人张恩玺回应说：“实行逐级走访，根本出发点在于依法及时就地解决问题，切实维护群众合法权益。不是限制公民信访权利，而是要更好地实现公民信访权利。”[2]

当公民信访权利被保障，而农民因为利益受害而要上访时，难道他们所反映的问题，基层干部真是真心实意想就地解决吗？正如《我不是潘金莲》里的台词所说的一样，他们更加在乎的是乌纱帽，而不是想方设法地去帮助潘金莲、帮助上访者*潘金莲的“闹”会影响他们的仕途，背后的原因是：中央会因地方的“出事”而直接将地方干部免职(“一票否决制”)。。

为什么会是这样？中央的政策怎么就落实不下去？如何化解？这是本文的问题所在。

二、电影中的李雪莲上访与现实中的麻城农民上访*刘晨：《麻城T村：农民权益抗争中的困惑》，载《南方都市报》2015年1月25日。

(一)电影中的李雪莲上访

《我不是潘金莲》“讲述了一个被丈夫污蔑为‘潘金莲’的女人，在十多年的申诉中，坚持不懈为自己讨公道的故事”[3]。具体而言，起因是李雪莲想生“二胎”，却迫于“计划生育”政策，所以和丈夫秦玉河商量假离婚，等李雪莲生下了第二个孩子，再复婚，这样就达到了有两个孩子的目的。但秦玉河在离婚后却变卦，又和别的女人结了婚，为此李雪莲又气又恨(甚至想到杀人)，她上诉至当地的巡回法庭，要求秦玉河兑现曾经的诺言，但当地的法庭认为，他们的离婚是合法的，李雪莲是“无理纠缠”。李雪莲却执意认为，这个判决是“错误的”，并不符合原意，所以她又上诉至县法院，结果是维持原判。她不服，又上诉至市法院，甚至还惊动了市长……结果还是一样。最后，李雪莲不得不想方设法上诉至中央。她在北京找到了之前追求过她的一个男人，现在在京城当厨子。李雪莲要求厨子帮助她上访，厨子却提出要她陪他睡觉的条件。李雪莲为了达到目的，不惜名誉、道德、身体、人格等，最后答应了厨子的条件。

李雪莲在讨说法的过程中，“不但没能把假的说成假的，还把法院庭长、院长乃至县长、市长一举拖下马；以致每年春天她所在的省市县都要上演围追堵截的一幕，竟持续了20年。”[4]这时，李雪莲的上访目的就变成了两个：一个是利益；一个是名声*女人在乎贞洁是正常的，她们甚至可以为此牺牲。。她为了证明自己不是潘金莲而是那个开牛骨汤馆的李雪莲，选择反复上访，即便是法庭庭长、县长以及市长亲自来做她的思想工作也无用。这就导致了基层干部们人心惶惶，尤其是在开人代会时，基层政府还专门派人去她家门口盯防，以防止其到京告状，影响官员们的仕途。

(二)麻城农民的上访

笔者曾经在拙作《农民上访：要利益更要尊严》一文中谈道：“不从最关键的地方着手，如何在二维(即允许上访的存在和不让上访扩大)的角度来维护群众利益，便是采取这样的无耻手段来让上访者感到羞耻感，这反而会起到将官民关系极端化的作用。因为，尊严也是一种权利。‘体貌尊严，举止安重’，如果纯粹是利用这样继续伤害权利的方式去维稳，恐怕上访不但不会减少，反而会加大。”[5]所以，“李雪莲们”的上访，“为了尊严”的诉求可能比“为了利益”的诉求要大。换句话说，“为了一口气”“为了一个理”，她们就去抗争，甚至要求法律的判决按照自己的意愿来*在一定程度上是“蛮横”。。

笔者在调查湖北省麻城市的一个上访案例时，所遇到的情况和李雪莲十分相似。他原本是村委的一个干部，但因另外一个人采取金钱收买、恐吓投票人等手段，在乡村选举中将其击败，他不服。起初，他去镇政府告状，因为县委某干部和这个被告人是亲戚关系，所以政治庇护也就左右了最终的研判。他不服，随后又频繁去市委、省委告状。而省里看到他的举报材料后，又发回到市委，市委又安排县委、镇委来处理此事。当地干部劝他不要再告状，但是他不听。在一次村委会上，村支书的儿子举起茶杯对准他的太阳穴猛砸，他被砸伤住进了医院。我们的调查员见到他的时候，他头上还缠着白色纱布。他告诉我们：刚刚打完吊针、要消炎。而村支书的儿子，因为打伤了人，怕被报复，所以跑到外地躲了起来。过了一段时间，他再次去告状，这次他的理由更加充分了，材料更为厚实。基层政府虽派人盯着他，但没有盯住，他还是到了北京。他还当面跟我们讲了他去北京告状时，如何机智、富有策略地把材料递交给中央的相关部门。他在讲述这个故事的时候，显得非常兴奋，手舞足蹈，义正辞严，犹如一个英雄一般在“演讲”*他尤其需要躲避麻城市委派去北京“截访”的人。。

他的亲人劝他不要再上访了，无论是精力还是财力上，家里已经承受不住了，但他不听。他的侄儿曾告诉我：“现在伯父完全把上访当成了一个主业，田都不种了。”*访谈时间：2015年12月。我也曾经问过他，为何要频繁地上访？他说，起初是为了反对乡村选举的腐败与黑暗，后来因为要“出口气”。他觉得不能白白被打，打人者不该逍遥法外。后来，我们又走访了上访者的亲弟弟。其实，被打者的兄弟姐妹在其被打以后，都赶回了家中，以防止被举报的人对他进行二次伤害。而如果只讲暴力，不讲法律，上访者的亲戚朋友很多，未必会输给村支书和他的儿子。但被打者没有采取以暴制暴，而是要求村支书必须道歉和赔偿，打人者(村支书的儿子)必须受到法律的惩罚。我们再次见面时，是因为他从他侄儿处得知我要在W市停留几天，故而专门从麻城某村跑来找我。当时我的内心是极其矛盾的：如果和他相见，我起的作用其实是一个安全阀门的作用。换句话说，我接待他以后，他至少还是抱着希望的，不至于投诉无门，屡次受挫。但我又能做什么呢？如果不见面，他要是在今后的上访中作出过激行为，怎么办？寻思一番后，我还是决定见他一面。他递给了我一堆材料，且递的时候非常小心，怕“隔墙有耳”。他还告诉我：“如果现在不搞倒村支书，那么他在乡邻里就没面子，甚至还可能被报复。”*访谈时间：2016年1月，访谈地点：武汉市武昌区某茶楼内。

无论是麻城某村的农民，还是《我不是潘金莲》电影中的李雪莲，他们“抗争到底”的主要原因就是因为地方干部没有依法治理。如果依法进行研判，基层干部有什么可怕的呢？问题的核心不在这里，而是基层干部的上级对下级的管理不是法治的，尤其是“一票否决制”和上访量*见《国家信访局借调人员收地方贿赂给上访“消号”获刑》，原载《法制晚报》，2015年2月3日。决定基层干部的仕途，故而地方干部害怕上访百姓。

三、信访制度与现实案例的结合分析

众所周知，《信访条例》(2005)是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序而制定的法规。而在现实中，《信访条例》是如何被“念歪”的？又是如何被基层干部忽视的？

2005年1月5日，《信访条例》由国务院第76次常务会议通过，自2005年5月1日起施行。该条例第3条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务……任何组织和个人不得打击报复信访人。”*引自《信访条例》(2005)，http:∥www.gov.cn/zwgk/2005-05/23/content_271.htm。

然而，在麻城某村，各级人民政府和县级政府的信访干部不但没有认真处理来访，倾听群众意见，接受人民群众监督，还包庇采取暴力、贿选等方式上台的村支书。甚至，明知该村支书在进行连任选举时，用排挤(不是自己人不准参加村民大会)和请吃请喝的方法拉拢选票，却视若不见。这难道是真的在为人民服务吗？这难道是接受人民群众监督吗？显然不是。何况，村民们上访也是一种监督，但却遭受毒打、报复和恐吓，本质上这就是权力任性，是背离《信访条例》的做法，却得不到有效制止。所以，扭曲、歪曲、无视中央政策，在地方治理中比比皆是。

《信访条例》中的法律责任(第六章)规定，以下几种情形要负法律责任：“第一，超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益的；第二，行政机关应当作为而不作为，侵害信访人合法权益的；第三，适用法律、法规错误或者违反法定程序，侵害信访人合法权益的；第四，拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。”*同③第46条规定：“打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”*同③

在麻城某村发生的村支书因为仗着县委有人，而让其儿子对举报者进行毒打，并拿茶杯砸其太阳穴，这是致命的行为，难道还不构成犯罪吗？但是因为打人者逃跑，即便举报者报警了也没有将其抓回，这又是为什么？进一步说，按照条例第六章规定的，应该作为却没有作为的，也应该追究责任。而在《我不是潘金莲》中，滥用职权的情况也有，例如截访。中央明确提出，要保障公民诉求利益的权利，但是地方干部怕乌纱帽不保，就擅自去北京拦截上访者，让其利益诉求不成，这难道不是职权的滥用吗？难道不是不尊重中央的意志吗？

通过《信访条例》和现实案例的结合分析，我们可以发现，地方干部在执行中央所制定的制度时，往往将其忽视，而为了自己的利益，甚至违法乱纪。这种制度的“悬空化”，不仅仅是中央和地方的事权不清晰，也不是不规范和不稳定的央地关系，而是地方干部的一种擅自越界。他们往往认为，如果上访者告状成功，那么仕途将会受到很大的影响。为了“保位子”，所以不惜一切代价。问题的关键是，“位子”是应该为民去“保”，而不是为“自己”去“保”。

四、地方干部把“经”念歪的原因

地方干部除了无视中央政策以外，“把经念歪”也容易导致“制度悬空”。换句话说，中央制定了某个制度之后，地方在执行时，擅自按照自己的意愿和目的去解读，甚至为了自利而刻意扭曲上级的意思。例如，当《我不是潘金莲》中的李雪莲去北京上访被市委得知后，市委负责人说“你们去关心一下”，但县委等部门就将其“监视”起来。市委明明说的不是“监视”，但县委却扭曲原意，甚至为了表达对市委的负责，变本加厉地执行上级的意思，这又是为什么？是某些利益驱使他们故意“把经念歪”吗？

通过既有的文献，原因大致上可分为以下几类。

第一，从中央与地方的关系和博弈来看，周天勇认为：“为什么中央的政策到地方会被弱化和变形,根本原因在于改革开放以来,中央的权威与地方活力协调并没有很好地结合起来,混淆了中央与地方的事权,导致中央与地方事务分工更加混沌。”[6]邓聿文认为：“政令不通反映了当前中央与地方是一种不稳定的、非规范化的关系。因为不稳定、不规范，所以地方与中央才时时处于讨价还价*邓聿文认为，其危害性主要体现在以下几个方面：“其一，中央政府要与众多的地方政府进行谈判，这无疑导致了高额谈判成本的浪费。其二，中央与地方的谈判具有示范效应，一旦中央政府在与某个地方政府的谈判中承诺了更高的要价，则其他地方政府在其后的双边谈判中必然会提高自己的要价，其结果是地方政府的要价越来越高，造成对地方政府的过度放权。其三，由于中央和地方的权利义务划分并非依靠一个具有稳定性的制度框架来进行，而是通过双边谈判来进行，这将造成对地方政策的不稳定性，中央政府随时可能收回一些政策权利，因此地方政府一旦谈判成功，就会不遗余力地加以使用，酿成恶果。”载于《学习时报》，2014年6月19日。的博弈状态。”[7]

第二，从地方干部不遵守中央规定来看，闫鸣认为：“好经为何被念歪？标准模糊、监管不严等是客观存在的外因，但究其根本，还是某些党员领导干部在工作中缺乏跟群众需求‘对对表’的意识，没把‘三严三实’要求记在心里、落实在行动上。”[8]

第三，从自身利益来看，木然认为：“好经被唱歪，不是他们不懂经是好经，可是好经唱好了，他们就会失去既得利益，所以在他们眼里，好经必须唱歪。”[9]中国共产党新闻网发表了一篇文章《“好经”为何屡屡被“念歪”》谈道：“‘经’被念歪，主要是地方干部们的懒政所致……本来是一本本好经，但被几个歪嘴和尚一念，就给念歪了。这一念歪不要紧，群众不但会对和尚产生不信任，就连真经也会产生怀疑，后果严重。”[10]

以上这三点是学界对地方干部“把经念歪”和导致《信访条例》在基层实践中悬空化的原因判断。但是本文认为，缺乏地方的有力监督也是导致“制度悬空”的原因。因为权力的过大，导致权力的任性，从而无休止地对无权力的农民进行利益伤害，为所欲为。这一点，无论是从麻城的农民上访还是从李雪莲*我们还可以从《我不是潘金莲》中发现，性别在上访中也是一个原因。之前因李雪莲上访被免职的县长，后来出现在李雪莲开的小餐馆里，从他的眼神中去看，性别可能是“不好怎么做”的一个原因。也就是说，对于底层妇女而言，如果他们去上访，地方干部处理起来会比较棘手。的遭遇中都可以被发现。

总而言之，“把经念歪”就有可能导致对农民权益的伤害，进而引发农民上访；又因为地方干部的权力得不到监督，就会对上访者进行报复、暴力，甚至采取违法乱纪的方式加以处理。其结果是底层社会怨声载道，进而影响中央的合法性。

五、优化中央与地方监督以破解“制度悬空”

其实，从制度、体制机制建设上就需要注意中央与地方之间因信访而产生的关系本质。窃以为，中央之所以设置信访的目的在于两点：一是让百姓有一个表达利益和诉求利益的渠道，而不是把百姓的诉求压制着。正因为如此，百姓在诉求利益的时候，他们相信中央会帮他们解决问题，这就无形地让权力的合法性再生产了一次。二是中央对于地方的监督，往往是从反映的信访问题中得悉一部分。换句话说，中央可以通过信访知道地方治理的情况如何。这一点，完全可以从《县委书记》《我不是潘金莲》等影视作品中看出。而在一些学术作品中也可窥见，例如李连江的《重建信访制度关键在民意表达》*载于《理论学习》，2013年第10期。、别红暄和李优坤合著的《当代中国信访制度的逻辑起点》*载于《甘肃理论学刊》，2006年第2期。、余净植的《信访的困境与出路》*载于《山东社会科学》，2010年第6期。等。

当我们弄清楚这些问题以后，再从制度方面着手，就需要考虑如何优化监督的问题了。通过既有文献，我们发现，这些措施大致可以分为以下两类。

一是从上到下的监督优化。王子毅认为：“第一，注重政策对接，服务发展大局；第二，注重制度创新，提升监督格局；第三，注重协作联动，整合监督资源；第四，注重监督方法，优化监督质效。”[11]从王子毅文中可以看出，这四个方面最为重要的就是“监督的制度创新和监督方法创新”。“党的十八大提出，要建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明‘五位一体’总布局……”[12]这无疑强调的是，在体制建设和制度建设上，我们不能简单地采取“一票否决制”去认辨基层干部，而是更要科学地去监督干部的“懒政”“乱作为”“自私自利”和“山头主义”。反之，如果不是科学地去处理和监督地方干部，那么就会出现《我不是潘金莲》中的“县长待遇”——被就地免职。

二是，从下到上的监督。“我国13亿人口中有8亿多在农村。扩大和发展农村基层民主，使农民充分行使自己的民主权利，真正实现当家作主是中国民主政治建设的重大任务。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。”[13]其实，基层民主建设的实验在之前就已经开展过，例如徐勇等人的“南农实验”[14]、辛秋水等人的“组合竞选”[15]等等。这些实验和措施最后得出的结论几乎都是乡村政治中的选举应该是采取民主的方式来进行。

如果说麻城某村的村支书是靠选举而不是靠庇护，如果说李雪莲的这些“上级们”是靠选举，那么他们的问题会一拖再拖吗？地方干部会只对上而不对下负责吗？显然不会。

进一步说，我们的村民如果不会选举，那么完全可以训练他们选举，不能说现在不会，以后也不会，从此就不再选举。窃以为，即便出现贿选等情况，只要查证，一律处理，那么还会出现贿选的情景吗？或许，谁都不敢再去碰法律这根“高压线”。所以，下级对上级的监督，也不能只是靠告状来完成，也需要从根本上去化解。与其说优化《信访条例》(2005)，不如说优化乡村政治。如此，就会减少“李雪莲们”的出现，麻城也不会出现某些村民反复地告状，呈现出“无解”的状态[16]。

综上，本文通过信访为切入点，以电影《我不是潘金莲》和对麻城某村的调研为基础，以分析制度悬空化的原因所在，进而提出解决的对策。

进一步来说，优化监督体系，第一，中央应改变对地方的监督体系，尤其要取消“一票否决制”；第二，应该还权于民，切实做好村民自治，让老百姓有监督权力的权利，这样才不会发生制度落空。第三，依靠法治，以保障制度良好运行。法律一方面可以起到监督的作用，另一方面也可以起到引导的作用，让参与者都能在一个框架内行动，从而构建出长久的基层社会的稳定。不然，就容易出现千千万万个“李雪莲”。

[1] 胡荣.农民上访与政治信任的流失[J].社会学研究，2007(3)：39-53.

[2] 禁止越级上访5月1日起实施，6种信访情况不受理[N].新京报，2014-04-24(A7).

[3] 范冰冰凭《潘金莲》再封后，落泪与冯小刚相拥[EB/OL].(2016-9-25)[2017-01-01].http:∥ent.ifeng.com/a/20160925/42690315_0.shtml.

[4] 电影《我不是潘金莲》剧情介绍[EB/OL].(2016-10-11)[2017-01-01].http:∥www.juqingba.cn/dianyingjuqing/51404.html.

[5] 刘晨.农民上访：要利益更要尊严[EB/OL].(2012-08-04)[2017-01-01].http:∥www.aisixiang.com/data/56072.html.

[6] 周天勇.为何中央政策到地方会被弱化和变形[J].党政视野，2015(12)：66.

[7] 邓聿文.如何解决“政策出不了中南海”问题[N].学习时报，2014-06-19(A5).

[8] 闫鸣.“好经”为何被“念歪”？[N].中国纪检报，2015-05-26(C1).

[9] 木然.为什么好经被念歪？[EB/OL].(2016-01-12)[2017-01-02].http:∥zaj6622.blogchina.com/2909326.html.

[10] “好经”为何屡屡被“念歪”[EB/OL].(2013-05-28)[2016-12-31].http:∥cpc.people.com.cn/pinglun/n/2013/0528/c241220-21644982.html.

[11] 王子毅.推进监察体制改革，让反腐“不留盲区”[N].北京青年报，2017-01-02(B3).

[12] 梁行之.中国特色社会主义民主政治建设的新要求[J].中华魂，2013(6)：14.

[13] 基层民主建设[EB/OL].(2011-10-21)[2017-01-03].http:∥edu.people.com.cn/GB/8216/232418/232666/15979064.html.

[14] 徐勇，马华.南农实验：农民的民主能力建设[M].北京：中国社会科学出版社，2011:35-38.

[15] 郝志东，廖坤荣.两岸乡村治理比较[M]. 北京：社会科学文献出版社，2008:14-16.

[16] 刘晨.村庄政治真的“无解”吗[J].中国乡村发现，2015(3)：23-25.

The Current Situation, Reasons and Solutions of "Suspension of System"in the Grassroot Governance ——Basedonanalysisaboutletter-or-visitmatters

LIU Chen1,LIU Yanlang2
(1.a.DepartmentofSociology,b.ResearchCenterforContemporaryChineseSocialSciences,UniversityofMacao,Macao999078,China; 2.InternationalCommunication,TheUniversityofNottinghamNingbo,Ningbo315100,China)

Regulations on letters and visits have been executed for nearly ten years, yet letters and visits are still one of the main methods for farmers to express their interest and demands. This article, based on the movie named I AM NOT MADAME BOVARY and the research of Machen City, a countryside in Hubei, sorted out the reasons why letter-or-visit system can hardly be executed in the countryside. For one thing, it is because of the lazy administration, self-interest orientation of grassroots cadres and the lack of supervision from both central government and local peasants; for another, special situations such as petition from elderly people, patients and women as well as petition entanglement make it much more difficult for grassroots cadres to tackle the problems. Nevertheless, it makes no sense for the grassroots cadres to deal with petition cases due to these barriers. The solutions of the suspension of petition system lie in reinforcing the rural grassroots democratic political construction and relieving the political conflicts within countryside. Meanwhile, it is necessary to reinforce the legislation to cue grassroots cadres′ working style, namely"bureaucrat-ism", "formalism" and "undisciplined behavior"and let them fulfill their responsibility for people,so as to get system rid of suspension and realize the social stability.

grassroot governance;farmers′ petition;suspension of system;executive deviation