宪法视域下的国家监察体制改革研究

2017-04-13马宝飞

宿州学院学报 2017年10期

关键词：监察权宪制全国人大常委会

马宝飞

安徽大学法学院，合肥,230601

宪法视域下的国家监察体制改革研究

马宝飞

安徽大学法学院，合肥,230601

我国正在进行国家监察体制改革试点工作，监察体制改革最终要以国家监察体制的法制化为其落脚点。以《监察体制改革试点决定》的出台为切入点，分析了我国监察体制改革在宪法层面存在的宪制依据以及对行政监察法、刑事诉讼法、检察院组织法等相关法律的修改和国家监察法的制定的国家监察体制的法制化问题。同时，为实现国家监察体制的法制化，形成以监察权推动整体的国家权力的有效运转的新型国家权力体系，从确认全国人大常委会的授权、确定监察委员会的宪法地位、修改《宪法》以及制定《国家监察法》四个方面提出了国家监察体制的法制化建设建议。

宪法；监察体制改革；监察委员会；法制化

2016年12月25日，全国人大常委会通过“关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定”，由此监察体制改革在人大常委会的授权下正式开展，其核心是监督、制约国家权力的行使，集中力量进行反腐。国家监察体制改革涉及到国家权力的重新配置问题，不仅关系到行政法问题，更是关系到宪法问题。自《监察体制改革试点决定》出台以来，我国理论界提出了比较多的看法和建议，主要集中在监察体制改革的目标定位、监察委员会的机构性质及修改《宪法》和相关法律等方面。马怀德教授认为对于监察体制改革应制定《国家监察法》[1]。童之伟教授认为改革应具有一定的宪法根据，并修改《宪法》，完善相应的配套法律体系[2]。秦前红教授则对于具体的法律修改提出建议[3]。本文在已有相关研究的基础上，把涉及到监察体制改革的宪法问题进行梳理，包括监察体制改革在宪法上的意义、监察体制改革的宪制依据问题、监察机构的宪法定位及监察体制的法制化问题，为构建协调完备的国家监察法律体系提供理论支持，进而推进国家监察制度运行与地方结合的体系化立法。

1 监察体制改革的宪法意义

我国的监察制度最早可以追溯至周朝时期，秦汉时期较为兴盛，到了隋唐时期已经发展得比较完备，并且一直存续至明清时期。由此可见，监察制度在我国有深厚的历史渊源，无论任何时期监察权都是国家权力体系中不可或缺的重要权力。在近现代，不同国家的国家权力体系中都存在着不尽相同的、在本质上具有监察权性质的权力，只是监察权的表现形式各异。在我国，一直以来监察权都分散于各种机关、部门，而没有独立并集中的监察机构。可以说，监察体制改革打破了原有的监察制度困境，使监察权独立并集中于一个机构——监察委员会，而监察委员会是处于与国家行政机关、司法机关相并行的地位。由此，我国宪法规范中的国家机构也将由原来的“一府两院”变为“一府一委两院”。因此，监察体制改革在宪法层面上具有重大意义。

国家监察体制改革有助于全面推进依法治国、国家治理能力现代化。依法治国首先要依宪治国，国家监察体制改革使国家权力在宪法层面得到相互制约、相互监督的制度安排，保障了国家权力的行使，能够始终体现人民的意志。推进依法治国，不仅要求党坚持根据宪法法律治国理政，同时还要根据党内法规管党治党。监察体制改革不仅整合了反腐败的力量，还扩大了监察的范围，使得权力的行使始终在严密的监督之下，保障了权力的行使始终在法律的授权范围之内。依法治国是国家治理现代化的重要标志。

国家监察体制改革有助于构建相互制约的国家权力体系。监察体制改革独立出了国家监察权，打破了一直以来处于虚置状态的行政监督的依附格局。国家监察权独立是有效监督和制约其他国家权力的重要保障。不言而喻，对权力进行监督和制约是十分必要的，这是由权力本身的天然弱点决定的。国家权力只有在内部划分为互不相属的不同类型才能真正运转起来，对于划分后的不同类型的权力都是国家权力的一种表现形式，也共同构成国家权力的整体。不同表现形式的国家权力都在各自的领域内行使，且权力行使的边界就是国家权力的授权范围。若保障每种权力都在其应有的界限范围内有效行使，就需要对权力进行监督和制约，相应的对权力进行监督和制约的最直接和有效的方式就是独立出一种专门的监察权。这种对权力进行监督和制约的方式并不能说是最好的方式，主要是看其是否适合一国的民情和国情；西方国家大都采用“三权分立”的方式实现权力之间的相互制衡。而我国的国家监察体制改革是通过以国家监察权推动国家权力的有效运转，进而形成适合我国国情的科学的权力结构[4]。

国家监察体制改革有助于党政的有机统一[5]。目前，我国的反腐败体制是纪委先对涉及权力腐败的党员干部进行双规调查，然后对于涉嫌犯罪的再移送至检察院进行侦查，检察院也可以自行直接进行职务犯罪的侦查，由此便形成了党内纪委和检察院的合作反腐模式，这是一种二元反腐模式。而监察体制改革是向着一元化的方向进行的，是在党的统一领导下合署办公，使反腐败的力量集中于监察委员会，进而形成国家反腐败机构的一体化[6]。另外，监察体制改革使得党规与国法有机统一，之前纪委的“双规”由监察委员会的留置权取代，进而将党的意志上升为国家意志。

2 监察体制改革的宪制依据

监察体制改革是监督体系的顶层制度设计，涉及到国家权力的重新配置，在一定程度上打破了之前的权力体系格局，监察委员会行使独立的国家监察权。因此监察体制改革必须于法有据，需要在法治的轨道上进行。不仅如此，对于涉及到国家权力层面的重大改革，需要得到最高权力机关的授权作为改革的宪制依据[7]。

对于监察体制改革的宪制依据问题，需要明确两个理论问题：一个是授权主体的归属，另一个是宪制依据的形式。首先，对监察体制改革的授权主体该为谁的问题而言，我国目前的理论界存在两种不同的观点，一种观点认为授权主体应该仅为全国人民代表大会，而在全国人民代表大会授权全国人大常委会的情况下全国人大常委会才可以进一步授权，反之，全国人大常委会不能直接进行改革试点的授权。持有此种观点的学者主要是认为监察体制改革的结果是在宪法规范之外增设了一个全新的并且具有宪法地位的国家监察机关——监察委员会，而监察委员会在地位上是处于绝对的独立地位，并且处于与国家行政机关、司法机关相平行的超然地位，因此在根本上触动了处于根本法地位的宪法及人民代表大会制度。对监察体制改革这样如此重大的政治制度改革而言，只有全国人民代表会才有权力进行相应的授权，而全国人民代表大会的常设机构全国人大常委会是不具有可以授权此类改革的权力的。对于授权主体的另一种观点认为全国人大常委会可以直接进行相应的授权，持有此种观点的学者认为全国人大常委会的授权资格是直接援引于宪法规范本身的。实际上，在我国宪法规范中，对于授权进行监察体制改革试点的职权归属并没有明确的规定，《宪法》第58条规定了全国人大和全国人大常委会都行使国家立法权，《宪法》第67条的兜底条款规定了全国人大授予的其他职权。从上述宪法规范看，全国人大常委会对于授权监察体制改革试点的行为具有一定的宪法逻辑。

对于监察体制改革试点的授权主体该为谁的问题，其实应考虑到监察体制改革本身的情况及授权主体的职权范围这两个方面。从监察体制改革本身来看，其改革所涉及的层面及重大意义都决定了监察体制改革需要在宪法的轨道上进行，而不能在宪法规范之外。此处的宪法规范应作广义的理解，不仅仅是局限于宪法文本本身，还包括宪法惯例、宪法性法律等。而要使监察体制改革不游离在宪法之外，改革就需要有充足的宪制依据，而涉及到宪法层面的改革的宪制依据主要体现在授权改革的主体上，即改革的授权主体。因此，在考虑监察体制改革本身的情况下，再看授权主体的职权范围是否与改革的程度相符合。不言而喻，对于监察体制改革而言，如果授权主体是全国人大，当然具有宪制依据，然而需要考虑的是授权主体是全国人大常委会的宪法基础是否具有同样的完备性。已如前述，全国人大常委会作为授权主体并不排除具有合宪性的基础，而且《宪法》第62条第11项规定了全国人大对全国人大常委会作出的不适当决定可以改变或者撤销。由此看出，对于全国人大常委会的授权而言，不仅有宪法规范基础，而且还有全国人大的保障，因此，对全国人大常委会对改革试点的授权是具有宪制依据的，应当充分认可全国人大常委会授权的合宪性及权威性。

对于监察体制改革的宪制依据的形式问题，不应仅仅局限于全国人大常委会的决定，还应该进一步扩大层级。当然，全国人大常委会的决定是改革开展的前提，随着改革的深入，改革的宪制依据的形式应当在层级上更高，更具有权威性，即需要具体的宪法规范对改革进行确认，最终形成宪法规范层面的宪制依据。

3 监察委员会的宪法定位

国家监察体制改革的结果是在国家权力体系中多了一种权力，即国家监察权，相应的在国家机构中增设了一个权力部门，即监察委员会。监察委员会的成立主要是为整合反腐败资源力量，也可以说是“反腐败机构”[8]。从国家监察权的权力层级来看，它具有独立于立法权、行政权、司法权的超然地位，可以说是位高权重。不言而喻，国家监察权的本质就是监督、制约权力的行使，因此监察权对于其他权力而言就有保障其有效运作的规制作用。按照试点方案，拥有国家监察权的监察委员会具有宪法上的重要地位，主要体现在以下几方面。

第一，从监察委员会的权力属性看，监察委员会拥有独立且集中的国家监察权。监察权是国家权力的重要表现形式，是监督、制约立法权、行政权、司法权的权力。虽然监察权在权力本质上是监督和制约权力的权力，但是这种监督、制约并不是单向的，而是在监督和制约权力的同时也被其他权力监督和制约。因此，在国家权力体系中形成立法权、行政权、司法权受到监察权的监督和制约，同时监察权自身也受到来自其他权力的监督和制约，进而形成在国家权力层面的权力监督和制约。而在西方国家的国家权力体系中，权力的监督和制约主要体现在三权分立上，即通过立法权、行政权和司法权的相互牵制来实现权力的有效运转，防止权力滥用。由此想到，权力的监督、制约是否需要独立出监察权进行专门的监督和制约，从历史及长远看，这种权力的分置是适合我国实际的。

第二，从监察委员会的机构性质看，监察委员会是位高权重的反腐败机构，具有与行政机关、司法机关相平行的地位。监察委员会是直接由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举产生，对人民代表大会和上级监察委员会负责，并且接受人民代表大会的监督。监察体制改革后，政府的监察部门、预防腐败局以及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能全都整合至监察委员会，由此可见，监察委员会是集中反腐力量的国家机关。中央明确提出了监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，合署办公使监察的范围和方式得到扩大和互补，有效衔接了党的纪检监察和监察委员会的国家监察，形成了具有中国特色的“党—国家监察”的反腐败制度体系。历史的经验表明，有权力存在的地方就有滥用权力的可能，而监察权的存在就是阻止这种权力滥用，预防权力腐败，从而保障国家权力行使的廉洁性、有效性。

第三，从监察委员会的职能定位看，监察委员会是监督执法机关，具有监督、制约其他国家权力的职能。行政系统、检察院系统的有关监督权力的职能转移至监察委员会，形成独立集中的国家监察职能，而监察委员会的监察职能具体上可以分为三个方面，即监督、调查和处置。因此，监察委员会的监察职能是全面的。对于这种全面的监察职能，在国家机关职能中亦是占有非常重要地位的。

4 监察体制改革过程中《宪法》的修改及《国家监察法》的制定

在国家机构中增设国家监察委员会是一项重大的政治体制改革，必须在法治的框架内进行。因此，有必要修改《宪法》以及《刑事诉讼法》《政府组织法》《行政监察法》《检察官法》《检察院组织法》等相关法律，并且制定相应的《国家监察法》。本文主要讨论《宪法》修改的相关问题以及《国家监察法》的立法问题。

监察体制改革在国家权力中整合并独立出国家监察权，在国家机构中增设了监察委员会，涉及国家权力的重新配置，因此不仅是基础法层面的修改问题，而要上升到《宪法》层面的问题。有学者提出，只有修改《宪法》才能为改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据。因此，根据改革的具体情况应适时依据修宪程序提出《宪法》修正案，进而修改《宪法》的有关规定。值得提出的是，在《宪法》中确立的监察权是不同于之前的行政监督权的，它是在行政系统之外的，具有独立性和全面性；同时更有别于西方国家“三权分立”之下的监察专员的监察权以及台湾地区的“五权宪法”之下的监察权[9]。而对于拥有监察权的监察委员会而言，应通过《宪法》确立其宪法地位，并与党章中关于纪委的规定相呼应，进而推进国家监察和纪委监督的相互促进。对于《宪法》的修改，总体来说，应对《宪法》第89条关于国务院领导和管理监察工作以及第107条有关县级以上地方各级政府管理本行政区域的监察工作的条款进行相应的修改。除此之外，在《宪法》国家机构一章中增设“监察委员会”一节，明确监察委员会与其他国家机构的关系及其产生和组成等。

监察体制改革在全面推行后应尽快制定《国家监察法》，并且明确其基本法的地位。《国家监察法》立法需要明确以下问题：一是国家监察立法以建立完备协调的监察体系为目的；二是国家监察委员会是国家机构之一，并与党的纪委合署办公；三是国家监察委员会行使国家监察权的范围是所有行使公权力的公职人员；四是需要建立与司法机关协调衔接机制；五是为保障被监督者的权利并约束监督者，需要建立对监察委员会的监督制约机制[10]。因此，《国家监察法》应包括机关组织法、权力程序法、责任赔偿法。机关组织法主要是指与监察委员会内部组成有关的法律规定事项，监察委员会划分为国家监察委员会和地方监察委员会，并且分别由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举产生，监察委员会受双重领导，即人民代表大会和上级监察委员会。在国家监察委员会及地方各级监察委员会内部又划分不同的具体部门开展监察工作，即可以具体划分为监督部门、调查部门及处置部门，监察委员会在整体上与党的纪委合署办公。权力程序法主要是指监察委员会对监察权行使的具体的程序性规定，监察委员会内部机构的权力分工使监督权、调查权和处置权应按照各自的权力范围行使，特别是调查权和处置权都涉及到与检察院等部门的协调问题，应在程序上作出具体规定。除此之外，还有与纪委合署办公的具体细节应在程序法上也作出相应的规定。监察委员会权重位高，对它的监督制约力度须足以防止监察体制改革过犹不及[11]。关于监察权的行使程序规定是《国家监察法》中十分重要的内容，这也是对监察权自身监督的重要的监督方式，同时对人权也起着重要的保障作用。最后是责任赔偿法，有权必有责，监察权的行使不是无限的，对于监察委员会及其工作人员监察不作为或者是滥用监察权等行为都要承担相应的法律责任，并且对造成的损失承担赔偿责任。

5 结语

长久以来，我国的行政监督在某种程度上几乎处于被虚置的状态，而实际上监察权的行使是权力在其应有轨道上有效运作而不可或缺的保障。监察体制改革改变了一直以来的监察权被虚置的状态，并且使监察权独立、集中于监察委员会之下，相应的监察委员会就处于一种独立超然的地位。监督体系的国家顶层制度设计的监察体制改革涉及到宪法层面的重大政治制度改革，其改革的每一步都应有相应的宪制依据，在宪法的轨道上进行改革，在改革成熟时应在宪法规范层面作出相应的回应，使监察委员会的宪法地位在具体的宪法规范上得到确认。国家监察体制改革最终要落实到法律体系的建构上，即形成协调完备的国家监察法律体系，推进国家监察体制的法制化。然而，法律体系的形成不是一朝一夕就能完成的，它是复杂的系统工程，因此还需要深入研究国家监察体制的法制化问题。

[1]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报，2016(6):15-21

[2]童之伟.将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略[J].法学，2016(12):3-13

[3]秦前红.监察体制改革需修宪保障[J].领导科学，2017(3):20-21

[4]李永忠.制度监督与设立监察委员会[J].中国党政干部论坛，2017(2):21-23

[5]吴建雄，李春阳.健全国家监察组织架构研究[J].湘潭大学学报:哲学社会科学版，2017(1):37-45

[6]纪亚光.我国国家行政监察制度的历史演进[J].中国党政干部论坛，2017(2):24-28

[7]焦洪昌，叶远涛.从人民代表大会制看国家监察体制改革[J].中国党政干部论坛，2017(2):17-20

[8]何家弘.论反腐败机构之整合[J].中国高校社会科学，2017(1):74-79

[9]倪宇浩.国外议会监察专员制度与行政监察[J].中国行政管理，2006(7):27-29

[10]江国华，彭超.国家监察立法的六个基本问题[J].江汉论坛，2017(2):118-124

[11]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论，2017(1):1-8

(责任编辑：周博)