政策跟踪审计若干问题辨析

朱 智 鸿

(陕西理工大学， 陕西 汉中 723000)

政策跟踪审计若干问题辨析

朱 智 鸿

(陕西理工大学， 陕西 汉中 723000)

审计实践表明，开展政策跟踪审计是提升服务国家治理层次的有效途径。通过阐释政策跟踪审计的内涵概念，从审计需求层面、主体层面、客体层面、依据层面、跟踪方式层面以及成果运用层面对政策跟踪审计进行全面辨析，试图消解政策跟踪审计认识上的误区和盲区，以期对审计实践有所借鉴和参考。

政策； 审计； 问题； 辨析

近年来随着国务院决定对全国贯彻落实中央稳增长等政策措施进行跟踪审计以来，各地审计机关纷纷将此项工作作为首要任务来抓。通过一段时间的探索实践，初步形成了一些思路和方法，但对政策跟踪审计的内涵、外延等相关问题还存在一些认识上的误区。本文试图从多个层面对政策跟踪审计展开全方位的辨析，以期对后续审计实践有所裨益。

一、 政策跟踪审计概念及内涵阐释

政策跟踪审计，就是依据政策制定的初衷，对公共政策落实情况和执行效果进行察看、督促、揭示和评价的活动，其实质是更高层次、更大范围、更多角度全新的绩效审计[1]。旨在依托与其他监督形式不可替代的审计独立性、全面性和专业性等优势，受立法机构、行政长官委托，监督评价行政部门及公务员履职尽责的受托公共责任的客观状态。主要监督的客体对象是近年来国务院出台的重大政策措施，涵盖稳增长、扩消费、促改革、调结构、惠民生、防风险等领域，以及去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板等方面。由于政策跟踪审计主要发挥“系统修复”功能，因此开展政策跟踪审计既是国家治理的根本要求，也是国家审计提升服务国家治理层次的重要途径和有力抓手，使其内嵌于国家治理各子系统实现良治的内在逻辑要求[2]。

审计工作开展多年来，逐步形成了以财务审计为基础，固定资产投资审计和经济责任审计相并重的审计工作格局。显然政策跟踪审计，与常规审计在目标定位、方法手段和成果形式等方面存在很大不同，与督查、行政监察、自查等监督形式也有区别与联系。它着重对公共政策、公共政策系统(政策主体、政策客体、政策环境)、公共政策过程(政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等)和公共政策的结果及其影响进行监督、评价、建议、咨询[3]，并借此促进政策贯彻部署、政府部门履职和社会民主公平等国家治理。

二、 政策跟踪审计的因素分析

做好政策跟踪审计，主要涉及六个层面的因素。一是审计需求，即谁要审、为何审；二是审计主体，即谁来审；三是审计客体，即审什么；四是审计依据，即用什么审；五是审计方法，即怎么审；六是审计成果运用，即审后怎么办。通过从多个层面对政策跟踪审计展开全方位的辨析，试图进一步理清政策审计工作思路，探索出做好该项工作的具体建议对策。

(一)审计需求层面的分析

近年来随着我国经济发展趋于新常态，党中央和国务院陆续出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的政策措施。但通过一年多的贯彻落实情况调研，部分省区市和部门出于各种原因，存在不同程度的怠政。这些消极的工作状态直接关系到全面深化改革、转变经济发展方式、提高和改善民生等重大决策部署的实现。为此，2014年8月李克强总理明确要求各级审计机关担起促进政策措施贯彻落实的跟踪审计任务。同时，十八届四中全会也提出了要完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，从依法治国的高度，对审计工作作出了部署。2014年11月印发的《国务院关于加强审计工作的意见》进一步要求，发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，持续组织开展对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，推动政策措施落地生根。

显然，政策跟踪审计这一全新的审计类型，是审计参与国家管理发展到国家治理阶段的内涵拓展和职能转型的必然要求，也是作为依法治国的八大监督形式之一的必要制度安排，更是促进政府中心工作贯彻落实的现实必需举措。社会公众需要政策跟踪审计，可以提高政策执行的透明度与公开度，切实促进保障和改善民生，从政策落实中得到实惠和增强获得感。各级政府需要政策跟踪审计，可以促进政令畅通，纠正执行偏差，稳定政策执行预期，促使行政长官在其主政期间各类施政政策目标实现。利益相关者需要政策跟踪审计，可以疏通政府与公众、相关单位的沟通渠道，加深各方主体对政策的理解，减少政策制定方、执行方、受众方的信息不对称，保障利益相关群体的知情权。总之，政策跟踪审计是国家治理、依法治国和现实行政工作共同需求的产物。做好政策跟踪审计，就是要围绕各层面的审计需求，有针对性地做好审计供给。

(二)审计主体层面的分析

我们知道，我国实行的是行政型审计管理体制，而且当下由于省级审计垂管机制尚未改革到位，各级审计机关仍然是同级政府的行政部门，审计署、特派办、省厅级、地市级、县级审计机关构成了政府审计行政架构体系。在实务中，根据政府在政策落实中扮演角色的不同、政策本身属性特点等情况，基于政策体系和政府角色的现实考量，针对不同的行业政策、区域政策、条块政策，就使得审计主体对接配置方式不尽相同。

按照政策的制定主体，可以划分为中央政策、部委政策和地方政策。针对中央出台的重大政策措施，部委和各级地方政府作为政策落实的执行者，在跟踪审计中，应由审计署直接组织或授权委派特派办开展跟踪审计，这样能够代表中央权威独立客观地评价工作的贯彻落实情况，可以规避部门或地方保护主义，站位更高，督查力度更大。针对中央出台了政策还需结合本部门或地方实际制定相应配套政策的政策措施，部门或地方政府既是上级政策的对接者，还是本级或下级政策的制定者。在跟踪审计中，由本级政府审计机关组织开展上审下的跟踪审计，相对符合权力配置原理和工作实际。针对政策直接落地对接的基层政府，在跟踪审计中，由同级政府审计机关开展交叉审计，能够相对超脱避嫌便于开展工作。

按照政策属性特点，微观审计主体可以采用“政策审计+”模式开展审计。涉及稳增长等重大项目的跟踪审计，可以依托固定资产投资审计科室作为审计主体，重点审查立项、审批、建设、竣工验收及运营等环节任务完成情况，促进政策落实到位。涉及财政资金统筹使用的跟踪审计，可以依托财政财务审计科室作为审计主体，关注财政资金分配、使用及效益情况，来整合、优化专项资金。涉及重大政策贯彻落实的跟踪审计，可以依托行业审计科室诸如社保、农林、事业、经贸等科室作为审计主体，关注财税金融、产业民生、区域开放开发等政策的实施情况。涉及简政放权的跟踪审计，可以依托政策审计科室加相关涉事部门作为审计主体，来清理规范行政审批，督促部门放权的实施进度和效果。

按照职能和属地原则，政策划分为“条”政策和“块”政策。涉及“条”的政策，由上级审计机关牵头组成联合审计组作为审计主体，打通由于块的地域分割而形成的政策落实通道，绑定政策执行链上的各个责任主体实施跟踪审计。涉及“块”的政策，由异地同级审计机关作为审计主体，换位交叉开展审计，以避免同级审计机关作为政府“内审部门”无法超脱独立监督的尴尬境地。

(三)审计客体层面的分析

《国务院关于加强审计工作的意见》明确指出，审计机关应“持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计”。[4]显然，从政策发挥的功能作用来看，稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策是跟踪审计的重点内容，主要包括重点任务完成情况、重要政策执行情况、重大建设项目进展情况、重点资金落实和使用情况、推进简政放权政策落实情况等。

从政策制定-执行角度来看，由中央出台的重大政策，主要审计部委和地方政府的直接对接落实情况。根据中央精神由部委或地方政府结合实际出台的配套政策，主要审计部委和地方政府有无具体部署、工作机构、配套办法等。由地方政府具体落实的政策，主要审计基层政府执行效果、效率和效益以及政策本身相互间契合度等。

从政策落实的状态形式角度来看，政策跟踪审计主要审核财务信息、非财务信息、制度和行为等四个方面。我们知道，任何一项政策无不涉及到经济资源的分配、管理和使用，而货币资金作为经济资源的一般等价物，始终贯穿于政策落实的各个环节。以资金流为审计抓手，通过财务信息的披露是跟踪审计的重要方面。诸如责任落实主体的内控制度、财务管理模式和岗位职责等非财务信息，也为客观评价政策落实效果提供了相关背景，因而也是跟踪审计需要关注的内容。相关政策体系本身是否具有前瞻性和可操作性，同样是跟踪审计站在更高位置上需考量的问题。政策落实的行为状态，主要指相关责任主体落实政策的成果状态、产生社会影响力以及实体工作量等，这些更是政策跟踪审计的落脚点和评价的观测点。

(四)审计依据层面的分析

根据2006年新修订的《审计法》和2010年颁布的《审计法实施条例》的相关规定，审计机关的职责主要包括：对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，对使用财政资金的事业组织的财务收支情况，对国有企业的资产、负债、损益情况，对政府投资的建设项目的预算执行情况和决算情况，对政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支情况，以及依法属于审计监督对象的单位主要负责人，在任职期间应负经济责任的履行情况，进行审计监督。显然，法定审计职责主要是聚焦各级政府部门、企事业单位的公共财政资金管理使用情况和相关领导干部履行经济责任状态的经济监督。

而在《国务院关于加强审计工作的意见》文件第二部分中，提出要“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”的要求。该意见明确了政策措施落实情况跟踪审计是国务院赋予政府审计机关的新的工作职责。但必须看到，国务院文件的形式从法律地位来讲属行政规章范畴，在职责法定的大背景下政策跟踪审计尚处于行政规章赋予的职责层面，对开展好此项工作的合法性和权威性还是有影响的。

在审计实务中，政府审计机关主要依托的是国家审计准则。通过对2010年新修订后的《国家审计准则》(审计署令第8号)以及相关审计法律规范的梳理，可以看出在审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计公布、审计整改检查和审计质量控制和责任等章节中均未对政策跟踪审计的相关执业方法、程序、标准等进行明确和具体的规范。在审计准备、实施、报告各阶段，缺少必要的专业工作细则和较为具体、明晰的绩效考核和评价标准。综上，政策跟踪审计宏观上以行政规章作为审计依据，微观上以政策的特点属性遵循常规审计程式，在审计依据方面急需加强制度建设，填补政策跟踪审计依据的空白。

(五)审计跟踪方式层面的分析

“跟”的字面意思，是指随在后面、紧接着。“踪”的字面意思，是指人或动物走过留下的印迹或痕迹。跟踪，顾名思义，紧紧跟在后面监视。由此引申而来，跟踪审计就是紧紧跟随在政策贯彻落实的过程中，通过查看工作留下的痕迹，来评价考量责任主体完成工作任务的效果情况。按照跟踪的对象抓手来分，主要包括财务跟踪、管理跟踪和人员跟踪。财务跟踪，主要是围绕涉及重大政策、重大项目的资金流展开跟踪监督，着重就资金来源、分配、使用、控制、评估等方面进行管控，特别是支出使用环节是跟踪的关键点。管理跟踪，主要是针对前期管理阶段可行性决策、招投标、人财物资源筹备情况，和中期管理阶段质量控制、数量规模控制、技术规范情况，以及后期管理阶段验收、鉴定、评价等情况的跟踪监督。人员跟踪，主要是聚焦利益相关者或特定人员在惠民政策的执行中精准落实情况的跟踪监督。

按照跟踪介入时点来分，主要包括全程跟踪审计、适时介入跟踪审计和重点介入跟踪审计三种类型。全程介入式跟踪审计, 是对被审计对象全过程跟踪审计的审计模式, 即对政策出台后沿着执行链全过程进行跟踪审计，其优点在于能够同步跟进、实时揭露、及时纠偏。适时介入式跟踪审计，是选择政策落实的适当时段跟踪介入的审计模式，针对具有滞后性和延时惯性的政策落实效果跟踪审计，其优点是指向明确、重点突出。重点介入跟踪审计, 是指将政策落实过程中的关键节点、关键人员、关键资金作为跟踪审计的焦点，其优点在于能够精准发力、直面要害、事半功倍。

(六)审计成果运用层面的分析

政策跟踪审计的目的是促进落实，抓手是成果运用，手段是问责问效。常规审计发现问题后，由审计机关发出审计整改书，要求被审单位限期整改。而在政策跟踪审计中，发现的问题可能涉及若干个层级部门、若干项行业政策，既有不同层级责任主体，还有纷繁复杂的主客观原因及其背景。在整改过程中，既可能涉及财务信息，还可能存在政策制度的瑕疵。在这种情况下，单由审计机关一家实施问责问效，其权威性和效果未必尽如人意。所以应建立一套多元化的问责机制，来推动跟踪审计成果的运用。

按照问责主体，可以分为审计机关问责、权力机关问责、舆论问责和民众问责。针对微观财务问题、内控问题，由审计机关牵头督促被审单位整改。针对涉及多部门、多行业的宏观政策落实层面的问题，交由政府办牵头联合督办。针对相对抽象虚化的政策措施、精神层面的主观状态、工作理念等问题，可以启动媒体舆论问责，从意识形态角度来鞭笞改进。针对惠民政策、涉及群众切身利益的问题，可以辅之民众问责，从民主议事、民主投票、民主评议角度来回应政策落实不力的惩戒。

按照问责内容，可以分为业务问责、政治问责和法律问责。针对出现的业务技术层面的问题，可以实施业务问责，降低或取消专业资质，改进内控制度和管理模式。针对工作推进不力主观上不作为、慢作为、怠作为、乱作为等，可以实施政治问责，给予警告、诫勉谈话、换岗、降职、减薪等处分。针对在政策落实中给国家造成一定经济损失或引发大规模的社会不稳定事件，形成恶劣影响的，可以实施法律问责，或渎职或玩忽职守等，给予严厉的刑事处罚。总之，通过多元化的问责问效，不遗余力地做好跟踪审计成果的运用，来推进政策落地生根。

三、 做好政策跟踪审计的对策建议

政策跟踪审计是一项政治性、时效性极强的行政监督工作。要充分利用审计专业化优势和超脱部门利益局限的相对独立的监督地位，把审计监督有机地嵌入到政策措施的执行链中，吃透政策精神实质，凸显跟踪这一特点，既独立又融合，既事中又事后，努力解决政策落实“最先一公里”、“中梗阻”和“最后一公里”问题，为国家审计监督体系提供新的路径。

(一)结合审计需求统筹安排审计项目

要深化对政策类型、功能和政策间关联性、耦合性的认识，加强与政策制定者、落实者、受益者以及研究者等多方沟通与协调。各级审计机关应该在结合上级工作部署、听取本级政府意见的基础上，向社会及利益相关者广泛征求建议，形成本级审计机关年度工作计划。同时可以建立政策措施落实情况信息库，储备一批审计项目，根据形势发展适时调整审计计划，真正安排一批政府关心、社会关注、群众关切的审计项目，瞅准审计需求精准审计供给，不断提高审计工作的针对性和时效性。

(二)健全完善相关的政策审计法规制度体系

要通过法律修订，尽快改变以部门规章的名义和行政权力去安排部署并推进工作的被动局面，力求制度安排的稳定性和工作任务的持久性，为政府审计职能的整体转型打下法律制度基础。可以在2011版国家审计准则的基础上进行扩容完善，制定政策措施落实情况审计的操作指南。从政策审计项目立项、方案编制、通知书发送、证据获取、记录底稿撰写、报告成果形式以及档案归整等具体行为进行全面细化规范。特别是在审计证据获取环节，要规范证据形式、合法获取渠道、审计抽样以及相关性和适当性等问题，对整个审计流程还要严格遵照审核、审理程序等。

(三)创新政策审计体制机制，实现各专业深度融合

要结合省以下地方审计机关人财物统一管理的精神，在政策审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障等方面实行统一筹划管理，改进政策审计的组织架构，切实整合政策审计监督资源，更好实现审计监督全覆盖。要主动适应国家治理的高度融合性和治理环境复杂化的趋势，发展和完善多专业融合、多形式结合的具有政策审计特色的综合审计模式，以资金、项目、政策为抓手，以履职行为和责任绩效为重点，推行“政策审计+”项目组织模式，实现各专业审计类型的深度融合。

(四)建立完善政策审计评价及考核体系

要针对被审单位的财务信息、非财务信息和行为进行监督评价，从形式、事实、价值三个维度，对政策贯彻落实情况构建审计评价指标体系[5]。从“形式”层面，主要是评价“贯彻部署”情况，以此来考量该部门的政策落实环境。从“事实”层面，主要是评价“执行落实”情况，以此来考量部门的政策落实进展情况。从“价值”层面，主要是评价“政策绩效”情况，以此来考量政策落实的效果。要结合政策审计的预防性和建设性功能，审计业绩难以准确量化，审计成果不易于用有形物质载体体现等特点，从实、深、专、透几个维度完善考核指标体系，辩证地评价政策跟踪审计所发挥的“系统修复”作用。

(五)探索政策审计成果新形式，加强成果共享利用

要根据不同的政策实施跟踪阶段，分类运用审计报告、情况反映、专业咨询报告、督办书、整改通知、审计建议书等形式。同时在强调政策审计成果规范性的前提下，还要辩证地契合各需求方的关切，哪种成果形式便捷有效管用，就采用哪种形式。要以整改、促进、改革、服务、问责为出发点和落脚点，加强政策跟踪审计成果的转化利用。可以将政策审计监督嵌入各类政策的调研、论证、决策系统的前端，充分吸纳基于过去问题的揭示而对未来工作提出的审计意见和建议，规避失误、正确研判。应将审计部门列为政府工作年度考核领导小组成员单位，赋予审计考核量分更大权重。要主动与人大、纪委、组织部门沟通联系，借助人大质询、纪委问责、组织述职形成合力，向政策落实不到位的单位、部门和个人层层传递压力。要与政府督查部门、行政监察机构建立常态化互动协作工作机制，将政策跟踪审计发现的问题建立问题台账，实现审计成果的协同共享。

[1]朱智鸿.政策跟踪审计作用及路径探析 [J].财会月刊,2016(21):103-106.

[2]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计:制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学,2015(9):64-83.

[3]李曼,陆贵龙. 公共政策审计的作用路径与逻辑框架[J].财会月刊,2012(36):28-30.

[4]国务院.国务院关于加强审计工作的意见(国发[2014] 48号)[EB/OL].(2014-10-27)[2016-09-01].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/27/content-9170.htm.

[5]侯全明.“三维”视角下政策措施落实情况跟踪审计分析[J].审计研究,2016(1):22-28.

[责任编辑：刘 英]

2016-09-01

2016-12-05

朱智鸿(1977-)，男，陕西汉中人，陕西理工大学高级审计师，管理学硕士，陕西省会计领军人才培养计划第三期学员，主要从事财务会计与审计理论研究。

陕西省审计厅2016年度重点审计科研基金资助项目“政策措施落实情况审计研究” (SNSR16003)

F239.44

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1673-2936(2017)01-0088-05