建立地震巨灾保险制度的实践与路径思考

杨天一（成都七中嘉祥外国语学校 四川 成都 610213）

建立地震巨灾保险制度的实践与路径思考

杨天一（成都七中嘉祥外国语学校 四川 成都 610213）

通过对地震巨灾保险的实践探索与美国、新西兰、日本和我国台湾地区巨灾保险制度的比较，在地震多发的中国运用巨灾保险制度促进治理能力现代化具有重要的理论与现实意义。我国部分地区探索的城乡居民住房地震保险制度对构建中国特色巨灾保险制度具有借鉴作用。在推进社会治理能力现代化的进程中，应通过巨灾保险制度的顶层设计进一步明确中国特色巨灾保险制度的路径选择。

巨灾保险制度 实践探索 路径选择 理论思考

我国地震灾害损失补偿中，保险赔付金额占损失金额比例不足2%，远低于国际30%的标准。灾后重建设资金只能依靠财政支持和社会捐赠，这一现象引起了国家和社会高度关注。本文试图通过国际比较，探寻运用地震巨灾保险推进极重灾害风险管理的路径选择。

一、建立地震巨灾保险制度具有现实针对性与紧迫性

（一）马克思主义经典对巨灾保险的有关论述

马克思在《资本论》第二卷指出“同异常的自然现象，火灾、水灾等引起的破坏相关连的保险，……必须由剩余价值补偿，是剩余价值的一种扣除。……以便掌握一批生产资料，来弥补偶然事件和自然力所造成的异乎寻常的破坏”。[1]在《资本论》第三卷阐述“不变资本在再生产过程中，从物质方面来看，总是处在各种会使它遭到损失的意外和危险中，因此，利润的一部分，即剩余价值的一部分，必须充当保险基金。……”[2]在《哥达纲领批判》中指出，“它里面应当扣除：……第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或者保险基金……。”[3]马克思主义经典对保险的论述，充分说明在社会经济生活中，必须要在事前扣除“必要的社会产品”形成“保险基金”用于“同异常的自然现象，火灾、水灾等等引起的破坏”“来弥补偶然事件和自然力所造成的异乎寻常的破坏”。马克思的精辟论述对推进社会治理能力现代化进程中如何用好保险机制进行灾害管理具有重要的指导意义。

（二）现行巨灾损失分散机制和应对模式存在弊端

目前，巨灾损失以国家财政补偿为主，民间捐赠、国际捐赠和救援为辅。这种完全依靠政府事后救灾模式，虽有快速动员各种社会资源开展应急抢险救灾优势，却通常忽视事先依靠市场机制尤其是商业保险机制作用，在统筹使用“看得见的手”与“看不见的手”应对巨灾损失上存在巨大的理念和实践差距。数据表明，灾后重建资金的筹集速度和规模存在不确定性，公众对巨灾灾害无法进行合理预期，应对突发性巨灾损失能力较弱。

（三）巨灾保险是危机管理和风险防范的重要机制

长期以来，政府“无限责任”与“有限财力”之间的矛盾随着经济总量的扩大变得越来越突出，已不适应现代经济和法制社会的要求。我国地震活动分布范围广、频度高、强度大。20世纪以来，全球7级以上强震中，中国约占35%。对包括地震在内的极重自然灾害，以政府直接承担灾后损失的不利后果还是运用巨灾保险机制在全国甚至全球分散损失风险，是检验一个国家应对巨灾风险管理能力的重要标志。对破坏性极强的地震自然灾害，惟一可行的是事前建立巨灾保险机制。巨灾保险是风险管理与风险补偿工具，在灾害损失补偿中扮演重要角色，是防灾减灾主力军，在国家防灾减灾体系中占居重要地位。巨灾保险本质上是一种互助制度，通过保险机制使事后不可预测的地震损失转为事先可预测的支出合理安排，充分利用国内国际保险市场优势，使一国巨灾损失分散至世界各国，能显著提升地震巨灾灾害补偿水平，缓解政府财政压力，提高重建效率。地震保险作为一种市场化的风险管理机制和社会互助机制，与经济社会发展的各个方面联系紧密，在时间和空间上分散转移风险，稳定政府、企业和居民对未来的预期，放大财政支出的杠杆效应，在灾害事故发生时，为广大城乡居民提供数十倍、甚至上百倍的风险保障，发挥保险乘数和放大功能，起到四两拨千斤效果，有效缓解灾害救助压力，可以说地震巨灾保险是经济发展的助推器与社会治理的减震阀，是木桶托底工具和防止木桶漏水的重要保护网。建立巨灾保险制度，是应对多发频发地震灾害风险，加强危机管理和推动国家治理体系提高治理能力的重要制度安排。

二、我国地震巨灾保险的实践探索

综观我国保险公司现行产品，寿险公司产品责任包含地震风险，而产险公司地震风险从最初的保险责任、附加责任、除外责任到单独险种，经历了一个发展变化。在此背景下，运用巨灾保险机制推动社会治理和危机管理便成为重要选择。地震灾害多发的四川、云南省开展了地震巨灾保险和社会治理创新的实践探索，进行了艰难破题。

（一）四川省地震巨灾保险的探索

四川省境内有多条地震带，为发挥保险在抗击大灾的作用，四川保险业在成都市开展了农村居民住房地震巨灾保险试点与探索。2013年成都市以“政府主导、财政支持、商业运作、自主自愿”为原则，支持保险机构开展包括地震、自然灾害以及意外事故责任在内的农村住房地震巨灾保险试点。市县财政分别按70%、10%的比例给予保费补贴，农户承担20%的保费。若当年赔付率小于150%时，由保险公司承担赔付责任；当赔付率大于150%而小于250%时，由保险公司和财政各承担50%的赔付责任；以赔付率最高为250%为限。截至2016年底，为51.6万农户提供保险保障312.8亿，共支付赔款478万元。农村居民住房地震巨灾保险在农民灾后重建中发挥了重要作用。

（二）云南省地震巨灾保险的探索

2015年7月，云南省在大理州开展政策性农房地震巨灾保险试点。保险标的为大理州82万农村居民房屋，因五级及以上地震（包括168小时内引发的次生灾害）造成承保房屋直接损失和居民的死亡，年累计赔付限额为4.2亿元，居民死亡赔偿限额为0.8亿元（每人死亡限额为10万元）。保费每户39元，由省财政承担保费的60%，市县财政承担40%。2015年共对953户赔偿753万元，2016年对6633户赔偿2800万元。

（三）地震巨灾保险破题的意义与局限性

无论成都还是大理州的地震保险，都是我国地震多发地区对地震巨灾保险制度的有益探索和破题，吹响了我国财产保险业攻克地震巨灾难题的号角，引起了国家和社会高度关注，其重要性不言而喻。客观分析，成都农房地震保险是一个封顶赔付的财产损失保险，大理农房地震保险是一个政府购买的责任保险或者说政府出资为农户购买的财产损失保险，严格地讲不属于多层次风险分散机制下的地震巨灾保险。综观世界各国大凡建立地震巨灾保险，均采取多层次风险分散模式，这一特点是检验一个国家是否真正建立了巨灾保险模式的唯一标准。因此，探索中国特色的多层次风险分散巨灾保险模式，仍然十分必要和紧迫。

三、运用地震巨灾保险进行风险管理的国际比较和启示

目前，新西兰、日本、美国和我国台湾地区在应对地震危机管理中通过地震巨灾保险制度，建立了多层次风险分散机制，在社会治理中取得良好效果，其经验值得借鉴。

（一）新西兰NEI模式

新西兰地震巨灾保险制度是世界上建立最早也是运作最成功的灾害保险制度。其主要特点是国家以法律形式确立政府参与和市场运作相结合的多渠道风险分散模式。新西兰政府于1994 年拨付66亿元（为便于对比，以下所有货币均以“人民币”为计价单位）建立地震委员会，目前已经积累了230亿元的巨灾风险基金。地震委员会利用国际再保市场进行分散，以提高应对风险能力。超过9.2亿元时，则启动再保赔偿方案，仍不足时，由政府发挥托底作用并承担无限赔偿责任。[4]

（二）美国CEA模式

1996年美国加州成立了加州地震局CEA，专营地震巨灾保险业务。其资产来源于地震巨灾保险费、成员公司投入的资本金、借款、再保险摊回及资金运用收益，加州政府不向地震局提供资金，也不对其债务承担连带责任。加州地震局的资本金约为155亿元，2009年总偿付能力超过606亿元，是世界上最大的住宅地震巨灾保险机构之一。地震发生后，保险公司负责具体赔付工作，并向加州地震局全额报账。同时，加州法律规定地震局无须缴纳联邦所得税等税收。[5]

（三）日本JER模式

日本JER模式有四个特点：一是地震巨灾保险业务由政府与各非寿险公司共同经营，不以盈利为目的，民众自愿参加。二是地震巨灾保险的承保对象为居民住宅以及与生活有关的财产，地震巨灾保险必须在购买住宅火灾保险、住宅综合保险、普通火灾保险等主险之后，作为附加险购买。三是由各商业保险公司共同发起组建日本地震再保险公司，形成了保险公司、再保险公司和政府共担风险责任的多层次风险分散机制。四是提供相应的税收支持。日本JER模式总赔偿能力为2959亿元人民币，对应风险保额350万亿元。超过2959亿元以上的赔偿，来自保险公司、JER和政府理赔责任必须比例回调。[6]

（四）台湾地区TREIF模式

我国台湾地区以400万元办理了财团法人登记，建立了住宅地震巨灾保险制度，即TREIF模式。承保地震及相关8个次生灾害引起的全损或推定全损责任。理赔中，地震理赔分两个层次，6亿元以下的赔偿由共保组织赔偿，6亿至134亿元的赔偿再分四层由地震基金一、再保险市场、地震基金二及台湾财政部门分别承担。TREIF用140亿元撬动了8400多亿元的风险额度，将风险杠杆放大了60倍。[7]

（五）启示与借鉴

上述国家和地区的地震巨灾保险成功实践，值得学习与借鉴。一是地震巨灾保险是一种多层次风险分散机制。这种机制需要政府与保险业携手共同建立，大多数国家和地区的政府部门在地震制度中承担了程度不等的赔偿责任或托底责任，保险业为政府代办或直接参与风险的损失补偿。多层次风险分散机制离不开政府与保险业的合力。二是注重顶层设计，完善法律制度体系。地震巨灾保险需要通过国家立法或地方立法，为地震巨灾保险规范化、制度化、持续性发展创造所需的法律环境。三是地震巨灾保险制度属于一个系统工程，需要设立一个专门组织机构以协调各部门工作。

四、多层次风险分散机制SREI与CREI模式的异同

四川省于2015年借鉴国际地震保险经验，开展了多层次地震巨灾风险分散机制（简称“SREI”模式）的探索和实践，取得明显成效。与此同时，国家层面也于2016年推出了城乡居民住宅地震保险（简称“CREI”模式）的方案。这是多层次地震风险分散机制在中国的具体实践。

（一）SREI模式及成效

SREI模式填补了我国地震巨灾保险多层次风险分散模式的空白，具有十分重要意义。包括以下内容：一是发挥保险公司作用。SREI模式通过“直接保险—再保险—地震保险基金—政府紧急预案”四个层次得以实现。保险公司承担常规性地震损失，地震保险基金承担多年一遇的重大灾害损失，必要时实行保额回调。二是地震保险基金。地震保险基金由省市财政共同出资2000万元、保费提取和捐赠形成。三是保额回调。若年度总保险损失超过保险公司赔偿限额与地震保险基金总和，按照地震巨灾保险风险分担机制总偿付能力与总保险损失的比例，进行比例赔偿。四是政府紧急预案。SREI模式明确在保险责任履行完毕及地震基金耗尽后，将按照地震条例实施政府紧急预案。

经过一年的实践，SREI模式在甘孜、绵阳、乐山和宜宾四个地区的试点工作取得成功。截止2016年12月，共承保城乡居民75万户，提供保险保障197亿元，承保深度达14%，部分地方更是达到23%。确切地说，SREI模式填补了我国多层次巨灾风险分散机制下的地震巨灾保险空白，开启了多层次风险分散机制的中国特色地震保险破题与探索，其重要性不言而喻。

（二）CREI模式的主要内容

CREI模式主要内容要有：一是在保险标的上，以城乡居民住宅为对象，破坏性地震及其引起的次生灾害为保险责任。二是在保险金额上，城乡居民住宅基本保额分别5万元、2万元，最高不超过100万元。三是在条款费率上，以全国示范条款为主，实行差异化保险费率。四是在赔偿处理上，以定值保险方式等级分档理赔。五是在损失分摊上，投保人承担第一层损失，保险公司和再保险公司，承担自留保费所对应的第二、第三层损失，地震巨灾基金承担第四层损失，若遇到重大地震灾害，由财政支持承担损失或启动回调机制，实行比例赔付。[8]

（三）SREI与CREI模式的异同

本质上看，SREI与CREI模式在保险责任、基本保额、多层次风险分散机制上都是相同的。主要区别有三点：一是承保人不同。CREI模式由45家财产保险公司发起成立住宅地震共同体，而SREI目前主要由三家保险机构承担。二是在地震巨灾准备金上，CREI模式保费收入一定比例计提，由专门机构负责管理，而SREI模式由地方财政出资形成地震基金。三是CREI模式将一次地震损失控制在一定额度内，避免遭遇特大地震灾害时，地震巨灾保险赔款不够赔付，而SREI主要实施总偿付能力后的保额回调。

五、完善中国地震巨灾保险的路径选择

（一）逐步完善中国地震巨灾保险模式

建立地震巨灾保险机制，既不能让保险公司孤军作战，政府置身于外；也不能让政府抛开保险公司，另起炉灶，粘合保险业与政府在应对地震灾害中的职责与明确风险分担比例是建立多层次巨灾风险分散机制的关键。一是CREI模式应以台湾地区TREIF模式为参照对象，建立地震巨灾基金并统筹全国地震巨灾保险管理是核心。成立由中国保险业负责管理的具备一定初始规模的国家地震巨灾基金，明确保险业、基金与政府在巨灾责任的分担比例，统筹全国地震巨灾保险管理，是中国特色CREI模式的核心。二是明确地震保险的具体经办模式是关键。可借鉴台湾地区做法，以保险公司代为收取地震巨灾保费与代为理赔，承担适度责任为主要突破方向。三是宏观上稳步推进是重点。推动巨灾保险立法工作，推进多灾因和涉人涉物的巨灾保险制度，全面建立和完善中国特色的CREI模式。

（二）加强地震巨灾保险指导与监管

地震巨灾保险在我国尚处探索阶段，是新生事物，需要不断培育与完善。加强指导与监管，不断规范正在试点的地震巨灾保险业务行为，逐步完善经营模式，防范潜在风险，统筹推进地震巨灾保险创新工作。

（三）不断完善地震巨灾保险的主要内容

一是CREI模式以“总额控制、限额管理”为主要思路，对地震多发地区不利，而地震少发地区没有投保积极性。因此，改变限额管理，实行费率差别管理应是未来主要思路。二是加强地震基金管理，既保证地震基金保值增值，又要合理安排部分基金购买超赔再保险，从而使地震基金成为多层次风险分散机制的内在稳定器。三是完善保额回调机制。保额回调固然是保险公司的一种自保机制，但必须加强监管。因此，除引导投保人自愿参保外，还应做到逐户出单，防止业务纠纷。四是加强已有试点模式的日常监管，及时总结完善，解决试点初期可能出现的问题。

【责任编辑：刘晓远】

[1]马克思.资本论(第二卷)[M].北京：人民出版社,2008:198.

[2]马克思.资本论(第二卷)[M].北京：人民出版社,2008:960.

[3]马列著作选编（修订本）[M].北京：中共中央党校出版社,2011(8).

[4]曹海菁.法国与新西兰巨灾保险制度及期借鉴意义[J].保险研究.2007(6).

[5]谢世清.美国加州地震局的运作及其对我国的启示[J].金融与经济.2011(01).

[6]日本地震保险制度及对我国的启示[EB/OL]中国保监网.http://www.circ.gov.cn.

[7]中国台湾地区地震保险制度[N].中国保险报.2014-5-8.

[8]中国保监会、财政部关于印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案的通知》.2016-5.

F840

A

1008-8784(2017)01-137-4

2016-9-7

杨天一，男，成都七中嘉祥外国语学校，研究方向：货币经济学。