行政主体应对群体性事件的伦理困境及化解

赵亚君

（江苏师范大学 哲学与公共管理学院 江苏 徐州 221116）

行政主体应对群体性事件的伦理困境及化解

赵亚君

（江苏师范大学 哲学与公共管理学院 江苏 徐州 221116）

随着现代化建设的不断推进，我国的群体性事件频繁发生，给行政主体的工作带来很大挑战，有必要从伦理困境的角度来研究群体性事件。行政主体在群体性事件中会面临权力冲突、责任冲突以及利益冲突引起的伦理困境，这些困境的成因包括行政主体价值观念异化，行政伦理规范化法制化缺失和行政伦理监督机制欠缺等，因此需要研究破解这些困境的路径，使行政主体更好的应对群体性事件。

行政主体；群体性事件；行政伦理

随着改革开放的不断深入，现代化建设的不断推进，经济体制和社会结构的转型，社会利益的调整，新问题新矛盾层出不穷，我国群体性事件的发生次数和参与人数均呈上升趋势，严重威胁社会秩序和社会稳定。这正应验了亨廷顿曾说的，“现代性孕育着稳定，现代化过程却滋生着动乱”[1]。在现代社会中，引起群体性事件的原因是多方面的，涉及经济、政治、社会、环境多个领域，各种矛盾问题复杂交织，不仅对涉事群众造成极大伤害，更给政府人员的工作带来极大的挑战，如何更好地应对群体性事件是当今政府及其行政主体面临的一个难题。现有的学术论著中，学者们多从技术角度，即“硬件”方面来研究应对群体性事件，但从“软件”方面，即以行政伦理的角度展开分析研究的文献较少。行政伦理是基于“责、权、利”的统一，以协调个人、组织与社会关系的行为准则和规范系统，属于行政管理领域中的角色伦理。在此，主要从行政伦理的角度来分析我国行政主体应对群体性事件面临的困境及其成因，并提出相应的破解路径，使政府更好的应对群体性事件，实现良好的“委托代理”，促进公民与国家的和谐，为国家的稳定和长远发展营造良好的环境。

一、行政主体在处理群体性事件中面临的伦理困境

行政伦理困境是与行政活动相生相成的，是一个长久以来就存在的问题。群体性事件的发生，凸显的是社会发展的多元化，社会主体角色的复杂化以及价值取向的多元化，致使各级行政主体在应对群体性事件时深陷行政伦理困境的漩涡，面临利益、责任、权力等一系列冲突，反过来在客观上这些冲突又致使行政人员在行政行为选择上出现两难困境，影响群体性事件的有效处理。

1.权力冲突引起的伦理困境

行政主体在工作中会受制于多种权力的影响，比如法律权力的限制、上级权力的要求、公众权力的监督等等，这些权力主体对其行为选择的期望是不同的，有时甚至是不相容的，就会出现权力冲突。行政人员既是政府部门权力的代表者，也是普通公民的代表者，这集一身的两种角色会经常发生冲突，使行政主体在行政过程中陷入伦理道德选择困境，究竟是应该按照法律赋予的权力做事，还是应该服务于单位部门和上司的要求，必须在公德和私德之间作出抉择，但无论哪一种权力所要求的忠诚，都存在与个人的伦理自主性相冲突的可能[2]。群体性事件发生后，一般是由不同层级的多个权力主体负责处理，各个行政主体都可能会遇到上级命令与法律制度规定不一致，各个领导层级之间指令不一致，上级指令与公众期待不一致等矛盾情况，妨碍行政主体对事件的处理效率和效果，更为严重的是极易背离群众的切实要求，进而引发更大范围更大规模的恶性事件。权力困境的本质在于面临两大权力选择时，能否把公共利益放在第一位，运用权力为民服务。

2.责任冲突引起的伦理困境

角色概念是责任冲突的主要原因，行政人员扮演着多重角色，各种角色的相关责任之间经常发生冲突，从而会陷入责任冲突引起的困境[3]。行政伦理责任是对行政主体的道德、意识、信仰、信念的强化，通过行政行为主体内在的良心、责任感、正义感等非强制性因素发挥作用，将刚性的法律责任转化为柔性的自律责任。具有责任意识的行政主体能够对自己的行为负责，理性判断事件中的人、物、环境，全方位思考做出决策，评估预测可能导致的后果，并对这些后果承担责任。行政伦理的最高准则是对民众负责，也是是行政主体行为选择的首要标准。群体性事件中会有一部分是暴力事件，即为了维护共同利益聚集起来的群体出现破坏公共财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的行为。在处理此类事件时，行政主体为了对单位组织负责，会运用暴力手段镇压群众，达到维护本部门利益的目的。但暴力镇压对于施压群众来说，可能会威胁到生命，是极不负责任的，这时，行政主体就面临着对上级负责还是对民众负责的两难责任伦理困境。行政主体由于缺乏伦理责任意识，在这种伦理困境中，不能正确的选择自身的行政行为，忽视对公民的责任，只是把对上级负责和对本单位负责放在首位，也没有充分考虑自己的行为所要承担的责任后果，最终使群体性事件异化。

3.利益冲突引起的伦理困境

当今的社会利益主体是多元化的，在政府系统内部，有各级政府和部门利益主体，系统外部有公众、企业、社会组织等利益主体。各个利益主体都是经济人，倾向于从自身利益出发思考问题，从而使行为选择受到个人利益的驱动。在一起群体性事件中会涉及多个主体，这就要求行政主体在事件处理中、在制定应对政策时必须权衡各方利益，做出正确的行为选择。其中最为关键的是行政人员的行政伦理导向，任何时候排在首位的都应该是公共利益，实现公共利益最大化，然后是部门单位的利益，最后才是组织内部人员的个人利益[4]。但在已发群体性事件的处理中，总是会出现行政主体漠视群众诉求、忽视群众利益，滥用手中公权谋取私利的现象，究其原因还是把个人的利益高于公共利益，如果群众利益与个人利益及本组织利益冲突时，在伦理选择上不是维护公利而是偏向私利。在这些利益冲突困境下，行政主体很难准确分析群体性事件频发的实质原因，并采取有效应对措施积极预防和妥善处置由人民内部矛盾引发的群体性事件。

二、群体性事件中行政伦理困境的成因

1.行政主体价值观念异化

随着经济的变革和发展，社会价值观念日益多元化，行政主体伦理观念和道德修养也发生了异化。利益至上价值观的诱导以及多元思想观念的冲击，使行政主体往往热衷于追求个人利益最大化，在行政过程中为了私人利益忽视群众的利益和要求。另外，行政主体的道德责任意识淡薄，在群体性事件处理中总是固守对上级负责原则，一味优先考虑单位部门和个人利益，致使制定政策时严重脱离了公共利益。2010年4月的黑龙江富锦长春岭群体性事件，是由于地方政府不走法律程序不做善后工作，与农地开发商勾结谋取私利，违法违规圈占征用集体土地14年之久，最后农民无法容忍遂集体到市政府上访，要求把土地讨回来；省市委在一周后仍然没有做出任何答复，农民再次行动起来，事态进一步扩大[5]。地方官员唯利是图，不惜危害农民的利益追求一己私利是该事件的重要起因；在处理过程中，上级政府顾忌多方利益，没有把农民的利益放在行政行为价值排序的首要地位，迟迟没有采取有效的应对措施，给农民答复，是该事件持续的恶化的原因。

2.行政伦理规范化法制化缺失

我国目前的行政体制还不完善，行政主体在行政过程中会出现滥用公权占有稀缺资源并谋取私利，妨碍社会公平和民主。首先，行政体系中缺乏层次等级清晰的行政伦理规范，使得行政人员没有伦理规范层次意识，在面临道德判断时无标准可循，模糊不清[5]。其次，我国在行政伦理方面的法律缺失，既无关于行政主体的伦理道德法，也无完善的行政主体道德建设法律体系，如此才使行政主体肆无忌惮地滥用权力，陷入权力冲突的伦理困境漩涡。在行政伦理规范不健全法制不完善的情况下，行政主体极易做出不负责任的行政行为。11年9月发生的乌坎事件，开始是由于土地、财务、选举等问题引起村民对村干部的强烈不满，四百村民集体到陆丰市政府非正常上访，市县两级政府采取应急预案恢复了秩序。但在11月中旬事件出现反复，村民们再次聚集到市政府门口非正常上访，同时多次在村内聚集活动，汕尾和陆丰市两级党政全面进村入户做村民工作，事态才逐渐平息。正是由于行政伦理规范化法制化的缺失，才使村一级行政主体肆无忌惮地滥用权力谋取私利，引发村里严重的财务、土地、选举、污染等问题，迫使村民去上访引起群体性事件；事件处理中出现反复，也说明行政主体在行政过程中无道德评判标准可据、无伦理道德法律可依。

3.行政伦理监督机制欠缺

行政主体对行政事务具有自由裁量的权力，但基于行政主体依法行政意识淡薄，再加上法律法规对自由裁量权约束和监督有限，行政主体在行政过程中很容易出现伦理缺失。在权力体系内部，官僚主义和盲目随从现象普遍存在，但却没有专门的行政伦理监督机构，弱化了行政主体内部的监督效力；就外部监督而言，由于信息不对称、渠道不畅通、位置处境尴尬等多方因素，公众、社会组织以及媒体的监督具有很大的限制性[7]。政府系统内外行政伦理监督机制的欠缺，助长了行政主体伦理道德失范行为。发生在12年7.28江苏启东群体性事件，起因于日本王子纸业将污水排放至此地，当地市民纷纷走上街头抗议抵制，致使市政府附近水泄不通，迫使南通政府在当天就宣布永远取缔日本王子纸业排海工程项目。此事之前，市民就在网络上得知王子制纸工厂污水排口拟设在启东市入海，疑虑会对海洋环境产生影响，通过互联网诉求了强烈的反对意见，但启东政府忽略民意，始终没有对群众诉求做出彻底的答复，最终引发大规模群体性事件。从网络舆情角度看，启东群体性事件爆发的深层次原因就在于政府官员忽视网络民意，意识不到公民外部监督的重要性，以及在公开信中一直含糊其辞，未能做出明确答复，可见政府系统内部的监督机制也不尽完善。

三、行政主体应对群体性事件的伦理困境化解路径

行政主体在群体性事件的生成和处理中，会面临各种竞争性的价值选择，陷入权力冲突、责任冲突、利益冲突的伦理困境中，影响行政效率和行政效果。这些行政伦理困境的成因是可循的，据此可以探究破解伦理困境的路径，使行政主体在这些情境中做出正确的行为选择，扼杀群体性事件产生的源头并有效处理已经发生的群体性事件。

1.强化伦理意识，保持行政主体在群体性事件中的道德自主性

道德自主性是行政主体选择行政行为的能力和自由，是形成行政行为的前提，同时这种自主性也会使其陷入伦理困境，承担难以抉择的冲突性责任。但走出伦理困境并不能否定行政主体的道德自主性，这样会使行政主体丧失选择能力进而生成更多的困境。所以强化行政主体的伦理意识并赋予其道德自主性是非常重要的，有利于行政主体在伦理困境中做出负责任的行为选择。在群体性事件的处理中，行政主体需要服从上级命令，这是职责所在，也是对其的伦理诉求，但行政主体不能盲目地服从，要合理的智从，特别是当上级命令与法律以及群众利益矛盾时，如果还是一味顺应和盲目随从，不仅不能解决事件中的原有矛盾和问题，还会滋生新的矛盾，使事件反复、扩大，乃至恶化。因此，对于处理群体性事件的直接行政主体来说，实现这种智从必然离不开行政主体的道德自主性，理性地审视上级的权威命令。若权威正当，以法律为基础并与公共行政的基本理念一致，行政人员就要服从权威。反之，如果权威不正当并且严重背离了公共行政的原则和理念时，行政人员有权利也有义务拒绝它[8]。保持行政主体的道德自主性，可以使其在群体性事件中做出更加理性的决策和行为选择。

2.建构伦理法律，加强群体性事件中行政伦理的法制化和规范化

行政伦理的法制化和规范化建设对破解行政伦理困境至关重要，一方面要加强行政伦理法制化，行政主体在权力行使过程中必须遵守的一些道德准则，如公平、正义、民主、为民服务等基本伦理价值写入法律，用法律条文的形式使行政伦理具有法律效力，通过法律手段的强制力和约束力更好的规范行政主体的行政行为；另一方面还要加强伦理道德规范化，对行政伦理价值进行选择层次排序，使行政主体在面临伦理选择时有章、有规可循，提升伦理道德判断能力，根据内在和外在的伦理选择规范做出正确的决策。现有的群体性事件处置经验表明，对诉求的及时关注，权威领导或机关对诉求的重视和政府对诉求的及时回应，有利于带有利益诉求群体性事件的处置[9]。行政伦理的法制化和规范化，可使行政主体在面临群体性事件伦理困境时，依据伦理法律和规范，理清伦理价值选择次序，事事以人民的利益为出发，及时关注、重视和回应民众的诉求，迅速作出决策化解矛盾，平息事件。因此要重视法律建设和道德建设，进一步完善与行政伦理相关的法律体制和道德规范，并且有效监督法律条文的落实，为行政主体在行政过程中做到有法可依，有章可循提供保障。

3.加强伦理监督，完善群体性事件中对行政主体的伦理监督机制

行政伦理监督是行政伦理法制和规范能够真正发挥作用的根本保证，是行政伦理制度化建设的重要环节，完善行政伦理监督机制是破解行政主体伦理困境的必要路径。完善的监督机制不仅可以使行政主体在群体性事件的处理中自觉地坚持公平公正，同时也能为群众及时揭露行政主体的伦理道德失范行为提供渠道，督促行政主体时刻坚持行政伦理要求。可以从两方面完善行政伦理监督机制，其一是内部监督，即行政体系的自我监督，监督的主体和客体属于同一个系统，包括行政监督和党内监督[10]。内部监督最为关键的是完善其法律形式，一旦出现问题，必须承担相应的法律后果；其二是外部监督，主要涉及社会团体、舆论以及人民大众的监督。政府要设立相关部门和开通网络新媒体，为这些外部监督提供平台和渠道，使公众可以积极献言谏策，表达自己的诉求和意见，有效发挥监督作用，促使行政主体决策和行为的透明化，提高政府工作的透明度和可信度。如果行政伦理监督机制完善了，行政主体会重视人民的舆论监督，倾听人民的诉求，这样首先会避免很多群体性事件的发生，并且在群体性事件的应对中，行政主体在内外监督的压力下，会作出有益于公共利益的决策和行动，有效的解决事件。

4.组织伦理教育，塑造行政主体良好的伦理道德素质和自律人格

行政主体伦理道德素质和自律人格的塑造，最为重要的路径就是教育培训，通过培训来增强其伦理意识和意志，形成一种强有力的内在控制。组织伦理教育必须包括传授各种相关法律法规以及伦理规范，进行德性教育和职业道德教育，训练道德判断和道德推理能力等关键内容。经过教育培训，使行政主体具备公民精神行政人格，将法律法规所要求的伦理原则内化为主体的道德品质和信念，形成自身的主观责任感，始终保持一种主动的内在自律机制，自觉自主地抵制不良诱惑，在行动上维护公共利益，积极为人民服务。拥有良好伦理素质和自律人格的行政主体，能够主动听取人民心声，积极回应群众诉求，以人为本，以此更好的化解人民内部矛盾，减少群体性事件的发生，有效的处理已经发生的群体性事件。

[1]塞缪尔·P.亨廷顿. 变化社会中的政治秩序[M]. 王冠华，刘为 等译，上海:上海人民出版社,2008:31.

[2]刘雪华. 行政伦理困境中的行政行为选择[J].长白学刊,2007,（04）:30-35.

[3]库珀. 行政伦理学:实现行政责任的途径[M]. 张秀琴, 译. 北京:中国人民大学出版社,2001:91.

[4]黄小晏. 应对群体性事件的行政伦理考量[J]. 湖南科技大学学报(社会科学版),2011,05:34-37.

[5]贾妙静. 黑龙江富锦发生群体性事件,警方被指用催泪瓦斯[EB/OL]. 北方网(2010-06-02). http://news.enorth.com.cn/system/2010/06/02/004737608.shtml

[6]潘冬荣. 政府强拆事件中的行政伦理困境分析[J]. 经济视角(下),2011(06):125-127.

[7]李春成. 行政人的德性与实践[M]. 上海：复旦大学出版社,2003:58.

[8]邢彦娟, 穆军全. 行政领导者伦理视野下的群体性事件防治路径新探[J].牡丹江大学学报,2012（12）:103-105.

[9]刘国乾. 群体性事件中群众合理诉求的处置策略[J]. 学术探索,2015（09）:45-50.

[10]崔执树. 转型时期的行政伦理困境及对策探析[J]. 学习与探索,2010,（03）:51-53.

The Ethical Dilemmas and Solutions of Administrative Subject Dealing with Mass Incidents

ZHAO Ya-jun
（School of Philosophy and Public Administration，Jiangsu Normal University, Xuzhou 221116 China）

With the advancement of modernization construction, Mass incidents occurred frequently in our country which brings great challenge to the administrative subject work, so it’s necessary to study the Mass incidents from the perspective of ethical dilemmas. Administrative subject in Mass incidents will faceethical dilemmas including power, responsibility and interestconflicts, the cause of these dilemmas is the values of alienation of administrative body, the lack of administrative ethics standardization and legalization and the defect of administrative ethics supervision mechanism. Therefore, it need to study the path of solving these difficulties, and to make administrative subjectdeal with Mass incidents better.

administrative subject, Mass incidents, administrative ethics

D035-3，C93-052

A

2095-7408（2017）01-0050-05

2016-10-10

江苏师范大学 2016年度研究生科研创新计划一般项目（2016YYB026）。

赵亚君（1990- ），女，山西阳泉人，在读研究生，主要从事公共管理以及农村社会管理研究。