基层精准反腐的有效路径及其瞻望

赵 秀 玲

(中国社会科学院 政治学研究所，北京 100732)

基层精准反腐的有效路径及其瞻望

赵 秀 玲

(中国社会科学院 政治学研究所，北京 100732)

近年来，基层精准反腐成为广大基层治理的重要探索，这是一条切实可行、富有成效的路径，具有重大的理论价值和现实意义。其具体做法有：聚焦重点领域、重点人和重点事，注重整体思维和协同联动机制，通过预防预警制度把好前期关口，强化微腐败和细节治理。未来基层精准反腐任重道远，应加强互联网精准反腐力度，强化基层尤其是乡镇纪检的巡察，辩证理解“法治”与“德治”功能，根据腐败新特点变化调整反腐方式，高度重视基层自治与人民群众的根本作用。

基层治理；精准反腐；有效路径；主要矛盾；互联网；制度创新

随着国家反腐的全面展开与不断深化，一个突出问题浮出水面，这就是基层腐败相当严重，有的地方甚至到了触目惊心的程度。应该承认，十八大以来我国在“打虎”包括“打大老虎”方面成效显著，也积累了不少经验和方法；然而，面对无数的“苍蝇”，却有些感到棘手，一时难以找到有效路径和切实办法。近几年，“精准反腐”成为基层治理的重要探索，这是需要进行深入研讨、总结和推进的。

一、在基层实行精准反腐意义重大

从行政关系来看，基层处于国家行政体系的末端，要服从其上级领导。但从人民本位与基础地位来看，基层又是稳固大厦之基石，所以习近平曾明确指出：“基层是一切工作的落脚点。我们的各项政策措施落实了没有，落实得好不好，基层群众最有实际感受，落实得好、落实得快，群众就拥护；落实得不好、落实得慢，群众就会有反映。”[1]6-7全国的反腐工作也是如此，其成败最后还是要落实到基层，基层反腐的优劣要看是否“精准”到位。

首先，基层腐败的严重性、迫切性和艰巨性对“精准反腐”提出了新要求。以往，人们习惯将反腐聚焦于政府领导干部，即所谓的那些“老虎”以及“大老虎”，即使认为基层有腐败，也是小打小闹，没有普遍性，更掀不起大风大浪。然而，近些年基层腐败呈高发态势，被揪出的腐败案件数量惊人，其贪腐数目之大更是让人瞠目结舌。据统计，2014年1月至9月，全国检察机关共立案贪污贿赂犯罪案35 633人，县处级以下为33 025人，占比高达92.7%[2]。2015年全年，各级纪检监察机关共查处违纪问题36 911起，县处级为3 172 起，乡科级为33 346起[3]。2016年，全国共处分乡科级及以下干部39.4万人，增长24%，其中处分村党支部书记、村委会主任7.4万人，增长12%[4]。从这三年的简单数字比较可见：一面反映了反腐力度不断加大，硕果累累；另一面也不得不承认，基层腐败的严重程度、普遍性以及高发速度。据统计，安徽省2013年查办了9 000多起违纪案件，处理8 000多名干部，其中80%是乡镇以下干部[5]。不仅如此，有的基层腐败让人啼笑皆非，还有一些基层干部的所作所为甚至远超人们的想象。如广东连南瑶族自治县三江镇东和沿陂村支书莫林江，利用职务之便侵吞农村低收入住房困难户改造补助款、城乡居民医疗保险费、农村改厕补助费等，共计20 960元。其中最大的一笔是1.5万元，最小的一笔竟然为20元。另有西安某社区居委会主任于凡，利用社区拆迁改造项目为自己牟利，单笔受贿就高达5 000 万，涉案总额高达1.2亿元。北京海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿，曾挪用资金1.9亿元[6]。这一大一小的贪腐情况反映的是基层干部的贪婪、无知、缺乏底线，也反衬出基层反腐的任重道远。最为重要的是，面对基层腐败干部之多，所处环境之复杂，所居地点之偏远，违规违纪之隐秘，而基层纪检监察人员人数有限，很难真正做到富有成效的全面反腐。“精准反腐”重在“精确”与“准确”，可有效穿透腐败的层障，击中腐败的靶心，起到牵住基层腐败“牛鼻子”的作用。

其次，党和国家高度重视“精准扶贫”和基层反腐，这为基层精准反腐提供了理论与智慧支撑。从“扶贫”角度来说，我国经历了一个较长的过程，如1994年出台《国家八七扶贫攻坚计划》，1999年又推出《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，反映了党和国家对于扶贫工作的重视和关心。但由于扶贫面广、财力人力物力有限，所以远远未能达到目的要求。2013年，习近平总书记在湖南调研时首次提出“精准扶贫”概念，随后国家出台了一系列“精准扶贫”的文件， 如《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》。关于“精准扶贫”，习近平总书记有精彩论述，并提出“六个精准”：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”[7]这为我们在广大基层展开“精准反腐”提供了很好的方向与理路。在基层反腐方面，习近平总书记也给予高度重视，在中央纪委六次全会上他提出：“推动全面从严治党向基层延伸。对基层贪腐以及执法不公等问题，要认真纠正和严肃查处，维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。”[8]这其实是个强烈信号，基层反腐被置于重要甚至根本位置，是必须解决的重大问题。基于此，基层反腐有必要从“精准”二字入手，使之落到实处，突破当前的表面化、普泛化、笼统化误区与局限。

再次，基层腐败的新变化和新特点也决定了需要进行“精准反腐”。当前，基层“反腐难”可能最主要的还不是腐败分子多、纪检监督不到位，而是反腐方式陈旧老套，不能适合腐败的新变化与新形势。随着中国反腐力度的加大，腐败尤其是基层腐败分子已由原来的显性转向隐性、对抗变成交融、盲动改为策略，从而导致更难被发现和更不易落网。因为腐败者在反腐过程中，也渐渐提高了反侦察能力、增强了免疫力、学会了利用漏洞滑脱的本领，如果反腐工作缺乏创新，不能与时俱进，还按传统方式出牌，那势必变成反腐却被腐败者掣肘甚至戏弄。如政策不允许送现金，有人就用“微信”发红包；领导干部无法收礼，有的商人就用“牌桌”进行围猎；政府紧盯婚庆送礼，腐败分子就化整为零，分批宴请；反腐倡廉重点抓大案、要案，腐败者就用“微腐败”应对；上面进行巡视反腐，腐败干部就采取避风作案，甚至对于“回马枪”也有应对之策。总之，不少基层腐败分子依靠“草根智慧”练就了一身“隐身术”、“避弹术”甚至穿上了“防弹衣”，这就给一般意义上的基层反腐带来巨大难度，甚至常有扑空、闪腰和无能为力之感。因此，基层反腐必须克服对于传统的路径依赖，创新方式方法和思维模式，以形成“精准反腐”的精、准、狠打击能力与效果。

在国家反腐和扶贫过程中，“精准反腐”起到了重要作用；但对于更为复杂多样、变化莫测的基层腐败来说，“精准反腐”的意义更为重大，也将会更加必要和高效。这恐怕是今后较长一段时间内，需要不断实践、探索和突破的基层治理与国家治理利器。

二、基层精准反腐的特点、经验与启示

虽然目前的基层反腐整体没有突破传统格局与理论和方法，但有不少地方进行了精准反腐的探索，并取得显著成绩，这对于总结经验和吸取教训都是有益的。精准反腐以其独特性、创新性、有效性对基层腐败构成了巨大冲击力，这是今后努力的发展方向。

一是聚焦重点领域、重点干部和重点事件，使基层反腐达到精准化。众所周知，毛泽东思想的核心内容之一就是抓主要矛盾，这贯穿于其整个理论体系与日常工作生活中。毛泽东曾说过：“研究任何过程，如果是存在着两个以上矛盾的复杂过程的话，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。”他又说：“万千的学问家和实行家，不懂得这种方法，结果如堕烟海，找不到中心，也就找不到解决矛盾的方法。”[9]322今天，我们面对着错综复杂的基层腐败问题，不少人如堕烟海，找不到中心，更抓不住主要矛盾，因此处处被动和受制于人，结果使腐败猖獗。但有的则紧紧抓住重点领域、重点干部和重点事件，从而使基层反腐得到精准落实，别开生面。所谓重点领域，主要是指与基层人民群众利益息息相关的领域，包括扶贫、集体“三支”、房屋拆迁改造、医疗卫生、教育等；所谓重点干部，主要指县、乡镇、村“一把手”和主要领导及各种补贴相关经办人；所谓重点事件，主要是指对基层治理与人民群众产生重大影响的事情，如钱、权、性是基层腐败与反腐的三件大事。因此，表面看来基层腐败千头万绪，但用抓主要矛盾的方法，问题就变得简单和顺畅了。如福建龙岩市检察机关2014年至今，针对民生、涉农、环保领域这一职务犯罪的易发区和高发区，共查办贪贿类职务犯罪案件138件178人，其中“小官大贪”案件101件138人，涉案金额高达2 000万元，占职务犯罪总数的73%[10]。安徽涡阳县2015年以查办农委系统的窝案窜案为重点，立案侦查窝案窜案19件24人，为国家挽回经济损失500余万元。依法查处农村危房改造补助资金系列案件，立案侦查8件8人，为国家挽回经济损失200余万元*材料来源于2016年笔者在安徽涡阳县的调研资料。。另据中国政法大学巫昌祯教授统计，被查处的贪官中95%的都有情妇，这些情妇本是腐败官员的中转站和洗钱器，而最后则成为腐败官员倒台的导火线[11]。因此，从男女关系这一重要视点深入基层反腐，就可以精准发现和打击腐败分子。中央纪委十五届六次会议明确指出，深化专项巡视，紧盯重点人、重点事和重点问题，必要时杀个“回马枪”，开展“回头看”。这话虽是对整体国家反腐而言，但用在基层精准反腐上更加准确、实用。

二是强化协调联动机制，用系统整体思维进行基层精准反腐。由于基层腐败现象复杂多变、难以根治，这就要求治理方式的改变，尤其是要突破传统反腐的单兵作战、时段性、静态化局限，强调整体协同、全面系统、动态灵活的精准反腐。第一，由中央到地方再到基层，实行全国反腐一盘棋思维。如今，不论是打“老虎”还是拍“苍蝇”，全国上下左右前后无死角、不间断、永远在路上，这是基层精准反腐突破封闭性、个体性与随意性的整个环境，也是党和国家的顶层设计和战略发展方向。也是在此意义上，基层精准反腐处于一个庞大的相连互动的关系网络之中。第二，从中央纪委到地方乃至基层纪检监察形成一个协同作战、精准反腐的新机制。中央纪委虽谋求的是反腐大局，但向基层延伸是新的战略转向，其方式是“一竿子插到底”，打捞那些隐身于基层的腐败问题。这从国家纪委的反腐成果和腐败公示上可见端倪。最重要的是，省、市、地、县、镇、村反腐网络的建成，极大地强化了联动协调作用，从而成为基层精准反腐的利器。第三，基层政府精准反腐的联动机制探索与形成。以往的基层反腐容易形成政府缺位、不作为甚至包庇不报的情况，近年来这一状况得到明显好转。政府在基层反腐的作用越来越大，其重视程度和参与度越来越高。有的基层政府领导一把手直接领导基层反腐，担任第一责任人，亲力亲为和全力以赴。有的将基层反腐作为整个工作的重点来抓，协调所有部门和调动一切力量保证反腐的顺利开展和不断深化。如陕西宁强县制定《县委反腐败协调工作实施办法(试行)》，建立反腐联席会议制度，反腐工作信息沟通、定期会商、线索移送、报告反馈、办案协作、舆论处置、责任追究等相关制度不断健全，反腐协调工作精准高效。主要负责人亲力亲为，全力支持县委反腐协调领导小组多措并举开展工作[12]。这种由基层政府直接领导、引导和参与的精准反腐，使财政、人社、组织等部门与纪检监察相互协调、合力而为，避免了反腐的各自为政、互为掣肘、如若散子的局面。四是基层纪委建立精准反腐的联动与协同机制。以往的基层纪委在反腐中缺位、松散与乏力情况十分突出，其主要原因之一是缺乏编制、有名无实、没有主体性，对腐败根本起不了检查监督作用，致使基层腐败畅行无阻、如入无人之境。近些年，包括乡镇、村的基层纪委建设得到高度重视，除了给予编制、赋予实权、吸纳优秀人才外，在协同与联动机制上进行大胆创新，形成了不少成功探索，产生了较大影响，织就了一张监管严密、措施得当、富有成效的基层反腐网。如陕西岐山县纪委最大限度发挥纪检监察作用，以“联组督察”方式实行基层精准反腐。所谓“联组督察”，是指在不改变现行派驻机构管理体制、工作职责的前提下，将现有的31个县级机关派驻机构整合为8个纪检监察派驻机构联组督查组，集中起来统一开展基层反腐督查。除抽调31名各县级机关派驻机构纪检组长(组委书记)外，再加上每组一名县纪委联系领导和联络员，联组督查组总人数扩大到50人。每个联组有4至5人，设组长1名。联组督查组长由纪检监察工作经验丰富、能力强、作风实、敢于担当的纪委书记(纪检组长)担任，实行“一次督查一授权”，对联组人员进行统一调配管理[13]。这种“联组督查”方式既具有整合纪检资源功能，又是一种在新形势、新目标、新任务下进行的基层精准反腐新机制，有利于灵活、动态、高效发挥基层纪检监察作用。

三是通过预防、预警等制度机制，把好基层精准反腐的前沿关口。在基层反腐中，以往的做法主要有以下误区：轻易不查处，也难以查出，一旦腐败发生，就是大案要案，并发展到不可救药地步，给党和国家及其腐败者本人造成无法弥补的损失。近几年的基层反腐在加大打击力度，让人不敢腐的同时，还建立各项令人不能腐和不想腐的制度机制，从而增强对于腐败的预防和预警能力，这是精准反腐的关键所在，也是把住前沿关口避免腐败的要义。 这种精准反腐的预防、预警制度机制主要表现在：第一，建立选举、干部任命的资格预审制度，防止带病上岗。第二，确立领导干部工作生活纪律责任制，有时甚至需要签订责任书和任命状，将坏话说在前面，也做到警钟长鸣。第三，设置“一票否决”制度，对于基层治理重要重大事件采取一票否决，避免在基层稳定、环保、扶贫等领域犯错与造成损失。第四，通过定期检查，尤其是全程监督的情势下，掌握基层治理有关情况，出现贪腐苗头和违纪现象，随时提醒和警示，以做到将腐败扼杀在萌芽状态，避免出现巨腐大贪等恶性犯罪。第五，进行廉政文化建设和教育，通过家规家训等形式营造基层不想腐的良好文化氛围。以上这些制度措施为基层精准反腐打下了良好的制度基础。如湖北十堰竹溪县注重反腐的抓早抓小，将纪律挺在前面，发现不好的苗头和有倾向性的问题，提前预警。2016年，全县共批评和教育1 200多人，约谈函询35人次，诫勉谈话26人。与此同时，竹溪县将崇德重礼和遵纪守法结合起来，以“家规家训进万家”活动为载体，通过家规家训和乡规民约引导党员干部不愿腐。竹溪县还以“宣教月”为契机，在学习《廉政准则》、《处分条例》、《问责条例》基础上，推行“五级勤廉双诺”活动，对五个层面承诺的重要事项，以发放温馨提示卡、签订承诺书、建立台账和完善承诺档案等方式进行，做到全程式、清单式念好“紧箍咒”，打好“预防针”，提升“内控力”，使基层精准反腐防患于未然。为达到更精准反腐目标，竹溪县农业局、安监局、司法局在巡察过程中，既坚持拉网式又注重问题导向，并采取灵活的明察与暗访相结合方式，还将日常与节点、全面和点穴相参照，从而起到了良好的反腐效果[14]。预防和预警制度机制的建立，是基层精准反腐的点穴之举，它既切断了腐败势头的蔓延，也有助于找准和把控腐败的源头，还大大减轻了反腐成本并有效扭转了腐败既成后的被动局面。

四是重视微腐败治理和细节反腐，这是基层精准反腐的重要关节点。中国古人有言：“欲成其大，必工其细。”“合抱之木，生于微末；九层之台，起于累土；千里之行，始于足下。”强调的都是微小的重要性。基层精准反腐也是这样，看着一件件大案要案告破，多年积累起来形成的海量腐败数据令人振奋，但都离不开微腐败治理和细节反腐作为基础。这对于有着特殊性的基层来说，显得尤为重要。这不仅与紧抓重点领域、重点人、重点事不矛盾，而且是相得益彰的两个方面。换言之，微腐败治理与细节反腐有时能起到令人难以想象的效果，它使基层精准反腐既有穿透力又能落到实处。如湖北2016年运用互联网大数据，对2014至2015全省114个县市区的农村低保、危房改造等8项惠民政策进行监督检查，就是从微小处着眼、细节上下功夫的精准反腐。大数据监督被群众称为“透视眼”，只要将有关数据输入，使有房、有车、有工作、开公司者违规领取补助金的行为无法逃遁，再小的违纪金额也能查出来。因此，到8月底，湖北已查实问题线索43.2万条，涉及违规资金6.02亿元，查出不符合政策规定而领取补贴者31.7406万人，组织针对党员干部违纪违规问题进行处理的为1.350 4万人，立案调查5 204人，对736个基层单位实行了问责[15]。基层补助金有的数目虽小，但它涉及面广、关系重大、影响恶劣，精准反腐必须给予高度重视，直接清除其存在基础。只有这样，对那些贫困户才能起到真正的扶贫和惠民作用。

近年来，国家高层也注重精准反腐，但比较起来，基层精准反腐是一条更有效的路径。因为基层反腐比高层反腐涉及面宽，面对的困难多，要解决的问题更具体复杂。因为基层尤其是村干部中真正知法、懂法、学法者较少，因此在法律意识比较淡薄的广大农村，预防和预警机制可更有效防止干部违规犯法。从此意义上说，在基层进行精准反腐比在其他层面往往更为切实可行，也更有创新空间。

三、未来基层精准反腐的跨越式发展

从全国范围看，基层精准反腐才刚刚起步，区域失衡的状况突出，真正意义的制度创新比较缺乏，许多漏洞与隐患令人担忧，一些观念更需做出相应调整。

其一，加速推进互联网体系化建设，为基层精准反腐提供现代化高科技支撑，这是一项关系重大的战略发展工程。就目前情况看，国家层面的互联网建设突飞猛进，用日新月异概括并不为过；但比较而言，广大基层尤其是农村的互联网建设较为薄弱和滞后，虽然近几年“互联网+”已开始向广大农村延伸，甚至成为不少地方营销的一种有效手段，但与整个偏远落后的农村相比，这仅仅是一个开端。据统计，到2016年12月，我国农村互联网的普及率只有33.1%，农村网民的普及率27.4%，而贵州、云南、甘肃、安徽、四川等省更低，在10%以下[16][17]。因此，要使基层尤其是广大农村精准反腐更上一层楼，有以下几个方面需要快速推进。第一，加快对于基层尤其是广大乡村互联网建设力度和全覆盖，这是精准反腐的前提和基本条件。表面看来，经济成本高是目前基层和广大农村互联网推进慢的一个充分理由，但实际上信息化的缺位、滞后和落后，势必影响精准反腐的全面铺开，更谈不上发挥高科技优势和高效率。因此，不管现实多么困难，都应将互联网在基层的全覆盖作为国家未来发展的重大战略目标。第二，加大对于基层尤其是广大乡村信息化人才的培育力度，使更多的基层干群成为掌握现代高科技的能人。许多农村基层干群因上不了网、不会用微信，所以被排除在互联网之外。一些城市基层干群虽有不少人熟悉互联网技术，但更多的则是外行，并未真正掌握互联网式的现代管理技术，从而造成互联网在基层治理尤其是精准反腐的低效甚至失效。未来要让互联网在基层精准反腐中发挥更大作用，基层干群必须熟练掌握这一现代技术，并从中理解其现代思想意识，因为某种程度上说，互联网这一高科技不只是一门技术，更是一个平等、公开、公正、对话的自由交流与管理平台。而事实上，在广大基层能达到这一认识高度的干群并不在多数。第三，使互联网基层精准反腐平台建设步入制度化、规范化、科学化、体系化发展轨道。整体而言，目前的基层精准反腐的互联网是零散、单一、随意甚至空洞的，远未达到理想高度。这也是必然的，因为时间短、投入少、重视不够、理念落后、认识不到位。如果说，当前的基层精准反腐网络还处于内容空乏、缺乏科学规范管理阶段；那么未来应着力弥补这些短板，使互联网真正成为具有现代理念和方法、便于广大农村基层实际操作的反腐利器。如现在不少互联网基层精准反腐平台缺乏相应的制度支撑，设置的内容比较单一类同，信息数据不够全面、真实、具体，设计缺乏可操作性等，这都是今后应该努力的方向和工作重点。扶贫中贫困户的精准识别问题就是一例，这需要直接到基层干群中进行调研、核实，否则互联网反腐所需的信息就不可靠，基层精准反腐就会成为一句空话。又如，必须建立党务、政务、财务、事务等网上信息全公开制度，使基层精准反腐有所依托。还有，现在的不少互联网并非针对基层尤其是农村基层而设，其基层特色并不强，这就为基层腐败治理带来了困难，未来应着力建设适合基层尤其是广大农村的互联网反腐制度机制。第四，加强对于反腐者的监督机制建设。基层精准反腐虽可通过互联网进行，但对“反腐者”的检察监督更不可忽略，这是避免“灯下黑”的关键。在互联网基层反腐中，有一种情况应该注意，有不少纪委的年反腐竟出现“零腐败”现象，这充分说明对于“反腐者”的反腐工作应给予高度重视，并建立相应的监督制度机制。这是因为互联网基层反腐在带来便利的同时，也易滋生慵懒惰政、远离基层群众、对于技术路径过于依赖等不良习惯，这是需要警惕的。总之，要建好和善用互联网基层反腐这个平台，使之在一个开放、平等、自由的现代语境中运行，从而实现历史性跨越。

其二，加大对于基层腐败的巡察监督力度，尤其是要充分发挥县乡纪委的功能作用，使其成为基层精准反腐的中坚力量。就全国反腐工作来说，巡视监察功不可没，它如拉网一样使许多腐败分子难逃法网。不过，由于受到主客观因素的制约，国家巡察较难深入基层，尤其是无力深入广大农村的边缘角落，这就为国家精准反腐留下了死角，也为基层精准反腐提出挑战和带来机遇。如何真正做到基层精准反腐，除了发挥国家巡视督察产生的辐射力和影响力外，主要还应加强县级尤其是乡镇一级的巡察作用。要做到这一点，必须创新观念、调整制度、更新方法，使县乡成为基层精准反腐巡察的中流砥柱。第一，改善县乡两级固化的关系结构，突出乡镇在整个基层治理及其反腐中的特殊作用。目前，尽管乡镇是基层一级行政政权，但其地位与作用有被架空之嫌：一方面，村民自治尤其是农业税被废止后，乡镇对于村庄的权威大大失效；另一方面，县级权力及其派出机构对乡镇权力有弱化倾向，乡镇主体性难以得到确立和发挥。可以说，目前的乡镇在基层处于一种比较尴尬的状态，它要承担县级分派的超重的行政业务，但却很难获得自己的权限并发挥自身的优势。这就需要对乡镇一级的权责进行调整：它除了要担当县与村的“上承下达”角色，更要被赋权并发挥主体性功能。换言之，乡镇在基层权力关系中不是可有可无，而是处于关键性枢纽地位，是基层治理尤其是反腐的主体力量。第二，加强县乡尤其是乡镇纪委权限功能，使之成为基层反腐的主要责任主体。由于长期以来形成的权力关系结构，纪委很难获得主体性地位，在许多地方都是配角，甚至连配角都谈不上，这就造成三种情况：各级纪委往往缺员严重，有的连班子都配不齐；不少纪委领导由书记或市长兼任，没多大的独立性和自主性；一些基层尤其是乡镇纪委权限较小，有时甚至没几个正式编制，难以形成有效力量。近几年，各地纪委的地位和权力有所提升，但离精准反腐的目标还有相当大距离。未来应确立这样的理念：赋予县级尤其是乡镇纪委以独立性，既要增加编制，又要加大权限，还要配制最优秀的人才队伍，从而成为基层精准反腐的一支特殊力量。第三，让县乡尤其是乡镇纪委对基层实施全面巡察工作，增强基层反腐的渗透力和穿透力。众所周知，在中国特殊的城乡关系中，要真正从国家巡视角度形成对于基层尤其是农村基层腐败的精准打击，那是相当困难甚至是不可能的，但从县级尤其是乡镇层级进行基层精准反腐，那就变得既现实可靠又容易得多。这是因为：县乡干部离广大基层最近，对于广大农村最为熟悉，也有基层工作经验和草根智慧，将权力交给他们就会获得基层精准反腐事半功倍之效。当然，为避免县乡干部在反腐中人情因素、政策水平等局限，可加大上级对其进行巡察和培训的力度。应该说，未来基层精准反腐应确立这样的辩证关系：既要有来自上级甚至国家高层纪委的巡视，又要将权力交给县乡尤其是重视乡镇纪委，使其发挥特殊的地理、政治、经济和社会优势。如果抓住了这个主要矛盾，基层精准反腐就会变得顺理成章、简便可行。

其三，辩证理解和运用“法治”与“德治”关系，将基层精准反腐主要定位在“防”与“控”的双向轨道上。目前的基层腐败之所以成为重灾区，并呈现出泛滥难治的困局，最主要的原因是长期以来的疏于法治，以及道德处于真空状态。基层仿佛成为一个“三不管”地带，富起来的广大基层干部一下子变得可随心所欲和为所欲为。未来基层精准反腐除了一些方式方法和技术变革外，还要回归标本兼治，尤其是要从“治本”上下功夫。所谓的基层“法治”，除了加大对于腐败者的惩治力度，还要注重法制教育，尤其是要真正让广大基层干群学法、知法、懂法。目前，确有“法律下乡”这一实践探索，但其局限性在于：过于重视法律知识，相对忽略法制精神；法治教育形式单一甚至刻板，缺乏丰富多彩、生动活泼、形象有力的传播形式；笼统的法制宣传多，但针对广大基层尤其是农村进行的有效宣传少，因为基层干群整体文化水平能力较低，必须采用行之有效的方式方法。如将普法以通俗简化文本或文艺演出形式实施，就远比按部就班给大家直接念上级文件来得重要有效。因此，改变普法形式，在广大基层并非小事，而是事关突破形式主义、官僚主义等四风问题的制度创新。另外，应加大“法律顾问”在广大基层尤其是农村的建设力度，不仅要做到村村有顾问，还要建立有一定层次的法律站所，真正让基层尤其是农村治理在“法治”保护下运行。所谓“德治”，即是从思想、文化、道德层面提升广大基层干群的能力水平，使其真正做到“不想腐”。某种程度上说，“法律”是最后的底线，“法治”的目的就是要人们守住“不敢腐”的防线；但这又是远远不够的，因为没有“德行”作为保障，随时都有可能突破法制防线。所以，自古都有“德”行为先的传统。近年来，德治在基层治理中受到重视，于是家风、家教、孝道、乡贤等又重新被发掘出来。一方面，这对于基层精准反腐是有益的，它开始慢慢改变长期以来广大基层的道德滑坡；但另一方面，这种“德治”也存在一定的局限和问题，直接影响基层精准反腐的水平以及正确方向。在此，要注意两个重要问题：在向传统文化学习时，要进行现代性选择和再造，不能简单模仿和生搬硬套，否则就会形成新的问题。如“二十四孝”有的方面是封建落后的，是被鲁迅等人批判过的，现在的基层在拿来时没有加以判断、选择和改造。“德治”更是一种“公民”意识的培育与提升，它与腐败是不相容的，因此要加大气力向广大基层干群进行现代的思想文化传播。至于在传播方式上，也需超越过去的灌输，代之以“寓教于乐”的形式。如在各级媒体应加大基层优秀干部的宣传力度，曝光那些贪腐干部的所作所为，以显示基层社会之正能量，也起到警示作用。在这方面的“德治”建设应作为国家战略发展工程得以实施。党的十六大将“依法治国与以德治国相辅相成”写进报告，习近平总书记曾强调：“我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。”[18]这在基层精准反腐中显得尤其重要和急迫。

其四，创新基层精准反腐的内容形式，以应对基层社会不断变化的新局面。目前的基层精准反腐虽已取得显著成绩，但存在的最大误区和陷阱是，许多地方仍用传统旧方式瞄准大家习以为常的腐败内容。反腐者往往忽略如今的腐败与传统腐败大为不同，其免役力、反侦察力以及变通力都不断增强。如按照传统思路，基层干部权小位低，他们即使腐败也是小打小闹，殊不知硕鼠猛于“虎”，挖出的“小官”竟有那么多“巨贪”；作为腐败者，我们一般认为，他们就如小偷般羞于见人，往往都是偷偷在暗地里进行，但现在的“串案”、“窝案”却成一种趋势；直接进行金钱交易是显性腐败，但不少基层开始走向隐形腐败，有的甚至采取老鼠搬家方式实施腐败；按照传统反腐方式的严打、定期巡视、运动式推进，我们认为腐败分子在被扫荡和迫于震慑中，就会越来越少，但事实上却不然，因为他们掌握了反腐规律及其节奏和特点，采取了新的应对方式，即风来了立即隐身，风过去再出来作案。还有一种基层腐败新战术呈疯狂蔓延之势，那就是“造假”，有的地方造假达到了无所不用其极的程度。如广东省纪委通报了9起农村基层干部违纪违法案件，其中有的用套现私分农村培训费，有的则伪造对账单套现110多万元[19]。也是基于此，国家巡视反腐变得聪明起来，以杀“回马枪”的方式令贪腐者措手不及。常言道：道高一尺，魔高一丈。在基层精准反腐上也要有这样的高度警觉和认识：将贪腐者想得复杂和厉害一些，以动态、灵活甚至不断创新的方式进行精准反腐。这里包括明察与暗访、换位思考、守常与突袭、顺藤摸瓜、逆向思维等，都可运用到新的基层精准反腐中。其间，一定要依靠基层自治制度和广大人民群众的积极参与，因为这既是目的也是手段，只有当基层民主治理和人民群众监督达到一定的高度水平，腐败分子无论多么狡猾多变都逃不出猎人的眼睛。

总之，精准反腐是基层治理的有效途径，这既适合于当下基层社会复杂多变的实际，也有利于将基层反腐引向深入，解决那些隐形、微细、模糊的腐败问题。当然，未来的基层精准反腐任重道远，必须确立大的战略方针、格局意识和创新方式，并从小处着眼、精耕细作、防微杜渐，才能真正落到实处和获得实效。

[1] 习近平.关键在于落实[J].求是，2011(6).

[2] 郭帅.盘点：2014反腐报告[EB/OL].(2014-12-27).http://news.163.com/14/1227/00/AEECCFAG00014AED.html.

[3] 中纪委2015反腐成绩单[EB/OL].(2016-01-15).http://news.xinhuanet.com/video/sjxw/2016-01/15/c_128633482.htm.

[4] 王岐山.推动全面从严治党向纵深发展 以优异成绩迎接党的十九大召开——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告[EB/OL].(2017-01-19).http://www.ccdi.gov.cn/special/sbjqcqh/topnews_sbjqzqh/201701/t20170119_93044.html.

[5] 警惕三大反腐“死角”藏污纳垢[EB/OL].(2014-11-28).http://theory.people.com.cn/n/2014/1128/c40531-26110438.html.

[6] 陈志维.贪得无厌，连20元都不放过[N].中国纪检监察报，2017-07-27(003).

[7] 习近平召开部分省区市党委主要负责同志座谈会[EB/OL].(2015-06-19).http://gb.cri.cn/42071/2015/06/19/5311s5003779.htm.

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[9] 毛泽东.毛泽东选集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009.

[10] 龙岩市检察机关2014年以来查办贪污贿赂犯罪案件138件178人[EB/OL].(2015-07-16).http:\wuping.gov.cnltem54984.aspx.

[11] 陈晓舒，徐凯.高官贪腐录[EB/OL].(2010-11-16).http：//faocus.news.163.com/10/1116/18/6LKNIPUJ000115 1119.all.html.

[12] 李建德.宁强县反腐败协商工作精准高效[EB/OL].(2017-07-03).http://www.qinfeng.gov.cn/info/1063/176955.htm.

[13] 李志强，新远，海霞.联组督查实现精准反腐——歧山县纪委创新纪检监察派驻机构工作调查[EB/OL].(2014-11-03).http://sn.people.com.cn/n/2014/1103/c358987-22797604.html.

[14] 竹溪：用好“六个抓手”强力推进反腐向基层延伸[EB/OL].(2016-07-28).http://www.hbsyjw.gov.cn/html/jyjl_1567_6935.html.

[15] 杨宏斌，等.湖北：运用大数据精准肃“蝇贪”[N].湖北日报，2017-01-06(004).

[16] 互联网调查报告2017[EB/OL].(2017-02-09).http://www.gkstk.com/article/wk-78500001387388-4.html.

[17] 2017年互联网络发展趋势预测分析：中国网民规模将达7.7亿[EB/OL].(2017-02-15).http://www.askci.com/news/hlw/20170215/16435090587_2.shtml.

[18] 习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03(002).

[19] 尹安学，等.伪造对账单套现村集体资金[EB/OL].(2014-07-04).http：//news.163.com/14/0704/18/A0B3CQT700014AED.html.

[责任编辑：秦卫波]

TheEffectiveRoutetoandProspectforthePreciseAnti-corruptionattheGrass-rootLevel

ZHAO Xiu-ling

(Institute of Politics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China)

In recent years，the precise anti-corruption at the grass-root level has become the important exploration of the extensive grass-root governance，which is a realistic，feasible and productive route. It is of much theoretical value and practical significance. Its concrete practice is that paying attention to the key field，individual，affair；laying emphasis upon the whole thinking and the collaborative and coordinated mechanism；keeping an eye on the strategic pass at the early stage via the system of prevention and warning；and reinforcing corruption at the micro level as well as the governance of details. In the future，there is a long way to go for the precise anti-corruption at the grass-root level. It ought to intensify the precise anti-corruption on the Internet，strengthen the disciplinary inspection at the grass-root level，especially the township，dialectically understand the function of “rule of law” as well as “rule of virtue”，make a change and adjustment to the way of anti-corruption according to the new characteristics of anti-corruption，and give a priority over self-governance at the grass-root level together with the fundamental role of the mass.

Governance at the Grass-root Level；Precise Corruption；Effective Route；Primary Contradiction；Internet；Institutional Innovation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.05.002

2017-08-01

中国社会科学院A类重大研究课题(YZD2011-16)。

赵秀玲(1964-)，女，山东蓬莱人，中国社会科学院政治学研究所研究员。

D602

A

1001-6201(2017)05-0008-08