《企业职工奖惩条例》废止后国有企业适用政纪法规的探讨与建议

刘 鹏

（中国石化党组纪检组、监察局北京分组（局），北京 100020）

国有企业监督执纪工作中经常遇到需要给予职工纪律处分的情况。根据担任职务的不同，职工又分为普通职工和领导干部。给予职工处分，必须要具备给予处分的法规或制度依据。法规是由各级国家机关或其部门颁布的，具有全国或区域内效力。制度是由企业自主按法定程序制定的，在本企业具有效力。如果没有法规或制度依据，又处在纪律处分法规、制度的空白期，即使职工犯了错误，应该被追究纪律责任，也不能给予其纪律处分。《企业职工奖惩条例》废止后，在目前的国有企业就面临着这样的问题，这给国有企业的监督执纪工作带来了很大困扰。

1 国有企业存在纪律处分法规、制度依据空白期形成的原因

1982年4月10日，国务院发布实施《企业职工奖惩条例》，该条例第十二条规定，“对职工的行政处分分为：警告，记过，记大过，降级，撤职，留用察看，开除。在给予上述行政处分的同时，可以给予一次性罚款”。从此，该条例就成为国有及集体企业监督执纪工作的重要法规依据，特别是给予违纪职工纪律处分的主要依据。

2008年1月25日，国务院发布《关于废止部分行政法规的决定》（第516号令），将《企业职工奖惩条例》（国发【1982】59号）予以废止。废止的理由是，国家分别于1995年1月1日和2008年1月1日颁布施行了《劳动法》和《劳动合同法》，《企业职工奖惩条例》的功能已被该两部法律所取代。但经过分析发现，在对违纪职工的处理程序上，《劳动法》《劳动合同法》均无具体规定。在处理方式上，该两部法律均只规定了“可以解除劳动合同”一种方式，没有规定警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看等其他方式。因此，当企业职工，特别是领导干部犯了错误，但错误程度尚不至于解除劳动合同时，无法按照该两部法律给予恰如其分的纪律处分。

《劳动法》第十九条规定，劳动合同应具备劳动纪律条款；第二十五条规定，劳动者严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的，用人单位可以解除劳动合同。《劳动合同法》第三十九条规定，劳动者严重违反用人单位的规章制度的，用人单位可以解除劳动合同。两部法律的这三条规定，实际上赋予了企业自主制定职工奖惩办法的权利，而且，对违纪违规的职工，两法均规定企业有权解除劳动合同。但是，客观上，由于《企业职工奖惩条例》在1995年到2008年间仍然有效；主观上，企业没有与时俱进，没有及时行使法律赋予的自主权利。因此，有很大一部分企业甚至一些大型央企都没有结合自身实际及时制订内部奖惩办法。而是在两法施行后，沿用了《企业职工奖惩条例》中的部分条例来管理职工、给予违纪职工纪律处分。这就导致《企业职工奖惩条例》突然废止后，企业出现了纪律处分法规、制度空白期的问题。

2 空白期间国有企业适用纪律处分法规、制度的探讨与建议

正所谓“人非圣贤，孰能无过”，期望企业职工不犯错误、杜绝违纪违规行为是不现实的，当错误严重到一定程度，就必须追究其纪律责任。企业能给予职工最重的纪律处分是开除或解除劳动合同。如果国有企业职工特别是领导干部犯了错误、错误程度不至于与其解除劳动合同，而所犯错误正好处在纪律处分法规、制度依据的空白期，那该怎么办呢？笔者根据多年来从事监督执纪工作的实践以及与兄弟企业同仁的多次交流，提出如下一些建议：

对企业各级领导干部，应予追究纪律责任的，参照《行政机关公务员处分条例》给予政纪处分。对普通职工，要求可低于对领导干部，应予追究纪律责任的，尽量免予纪律处分，而改以批评教育、调整岗位、适度赔偿损失等方式进行惩戒；必须给予纪律处分的，按照《劳动法》和《劳动合同法》规定予以解除劳动合同。举例说明：某大型央企2014年6月16日，才制定实施本单位的《职工违纪违规行为处分规定》，从2008年1月25日至2014年6月16日，纪律处分法规制度依据空白期长达六年多。那么，如果其所属领导干部所犯错误正好在此期间的，适用《行政机关公务员处分条例》给予处分。如果其普通职工所犯错误正好在此期间的，根据其错误程度，免予纪律处分或按照《劳动法》《劳动合同法》规定予以解除劳动合同。提出上述建议的理由主要有五个方面：

一是2008年5月9日《监察部、人力资源和社会保障部关于企业中由行政机关任命的人员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》及2010年4月14日《监察部、人力资源和社会保障部关于企业中由行政机关任命的人员参照〈行政机关公务员处分条例〉适用解除处分制度的通知》规定，对由行政机关任命的企业人员给予和解除政纪处分的，可以参照《行政机关公务员处分条例》执行。国有企业领导班子成员均由国家行政机关任命，而其下属各级领导干部均是由国有企业及所属单位层层任命。所以，其所属各级领导干部也应视同间接由国家行政机关任命。

二是按照上述两个通知精神，《行政机关公务员处分条例》是作为特定时期临时替代《企业职工奖惩条例》给予企业中由行政机关任命的人员政纪处分的法规。既然国有企业领导干部适用《企业职工奖惩条例》，那么在该条例废止后至新法规或制度出台前的空白时期，作为该条例的临时替代法规，国有企业领导干部当然也可适用《行政机关公务员处分条例》。

三是《刑法》第九十三条规定，“国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”。按照该条规定，国有企业领导干部应以国家工作人员论。而国家工作人员违犯纪律的，除有特殊规定外，一般适用《行政机关公务员处分条例》。

四是1997年颁布施行的《行政监察法》第二条规定，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。2004年10月1日颁布施行的《行政监察法实施条例》第二条第二款规定：《行政监察法》第二条所称“国家行政机关任命的其他人员”，是指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员。根据上述规定，国有企业领导干部与行政机关公务员一样，同属于行政监察对象。因此，在专门针对国有企业领导干部的纪律处分依据出台前，对其违纪问题的处理理应参照《行政机关公务员处分条例》执行。

五是普通职工不存在被国家行政机关任命之说，而且，由于不担任领导职务，大多处于最低档级岗位也不适用降级、撤职等处分方式。所以，在纪律处分法规、制度依据的空白期违纪的，不能参照执行《行政机关公务员处分条例》，而只能按照《劳动法》《劳动合同法》采用解除劳动合同等方式予以惩戒。