社会共治理念嵌入食品安全治理的微观思考

2017-04-12王永强

社会科学动态 2017年8期

王永强

社会共治理念嵌入食品安全治理的微观思考

王永强

2015年新的《食品安全法》的通过，标志着食品安全治理理念由政府单一治理转为社会共治。在社会共治理念下，食品安全的治理主体和路径都将面临转型与重构。具体的转型与重构为，政府由主导者变成引导者，消费者由旁观者变成主力军，新闻媒体是披露者和传播者，社会团体是居间联络者与推动者，经营者则是内在的动力源泉和责任承担者。为充分贯彻社会共治理念，激励政府以外的其他主体参与食品安全治理，应重构治理路径，确立食品安全有奖举报制度。通过将社会共治理念嵌入食品安全治理，我国的食品安全治理问题将得到极大缓解。

食品安全；社会共治；嵌入式治理；主体转型

近年来，我国食品安全事故频发，但越来越多的食品安全问题却是由新闻媒体或其他社会机构率先曝光，这背后凸显了政府对食品安全治理的乏力与滞后。为改变食品安全传统治理模式的弊端，2015年《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第3条确立了社会共治的治理理念。但是该理念的原则性规定较为抽象，例如，治理主体的角色定位是什么，应承担起何种责任，社会共治应选择何种具体制度予以落实？这些问题都需要进一步厘清和思考。

一、理念跃迁：食品安全治理

政府对市场干预的正当性来自于公共利益和市场失灵的需求，食品安全作为一种公共产品，且食品兼具经验品、搜寻品和信用品三重属性①，导致食品市场更容易产生信息不对称和市场失灵的问题。食品安全自身的属性，及市场失灵等问题的存在，决定了食品市场的健康发展离不开政府的严格监管。

按照传统的食品安全治理框架，政府是食品安全治理的唯一主体，市场是被监管的客体，社会则是缺席的第三方。②但是政府单一主体监管模式的作用和范围有限，存在诸多弊端。如分段监管导致监管效率较为低下，监管者的趋利心理导致寻租、设租增多和地方保护主义，法律对于监管者的责任设定不明确导致追究乏力等。因此，食品安全事故频繁发生就凸显了政府单一主体监管模式已无法适应食品安全治理的实践需求，应当引导多元主体共同参与其中。但事实上，我国的食品安全治理模式和法律制度一直都走在放松政府单一管制，推动多元主体共治的变迁道路上。

其一，对食品安全问题的认知逐渐深入。从最初的食品卫生法到食品安全法，我国逐渐突破了食品卫生的局限，认识到食品安全不仅涵盖食品生产经营的多个环节，还包括经营者、政府监管部门、社会组织等多个单位和部门，企图构建环节紧密、各主体相互配合的食品安全治理体系。其二，法定治理主体范围不断扩展。从强调政府监管的唯一作用到提倡社会主体的机制，如行业协会、社会团体、新闻媒体等被逐渐正式纳入到食品安全治理体系之中。其三，互联网时代的到来为多元主体间的信息共享提供了可能，提高了多元主体的治理能力。例如，在相关立法中我国多次强调完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享，为公众咨询、投诉、举报提供便利。因此，新的《食品安全法》确立社会共治理念实则是有迹可循的，打破政府单一主体管制的格局，对各类治理主体重新定位则是治理理念转型后的必然选择。

社会共治理念存在两种进路，其一为社会共治理念受整体性治理理论的影响③，即主张公众与政府的合作、私人部门与公共部门的合作、非行政组织与政府机构的合作。④其二是将社会共治等同于社会协同治理，认为社会共治就是政府与社会协同治理。⑤笔者认为，从政府管制向社会共治的转变并不仅是治理主体的数量从单一化向多元化的演变过程，而是协同治理理念的进一步创新和延伸，在社会共治理念下对多元主体的定位应有其新的内涵。首先，从社会主体地位而言，协同治理偏重于强调政府作为治理的中心，其他主体发挥协助作用，而社会共治在总体格局上要达到的目标是消除中心和边缘的治理格局，强调多元化主体在食品安全治理中的平等地位。其次，从社会主体的主观思想上看，社会共治不再是简单强调社会主体被动的协助和配合，而是让社会主体意识到自己在食品安全治理中的权利和义务，主动、自觉地参与食品安全治理。最后，从社会主体的合作理念方面而言，社会共治重视多元主体的平等、协商和互动，强调信息的共享、交流与反馈，例如，在政府和社会组织之间应由过去的指挥服从关系转变为双向互动的关系。因此，良好的社会共治格局应当坚持平等、交流、共享的理念，努力消除中心——边缘化的治理格局，促进多元化社会主体自觉承担责任，主动参与治理，共同推进和保障食品质量安全。

新《食品安全法》的实施使食品安全社会共治从理论走向现实，随着社会共治理念的确立，各类治理主体的责任承担和角色定位也必须重新界定以适应食品安全治理理念的转型发展需要。

二、主体转型：社会共治

社会共治是政府权力主体与社会权利主体的有机结合，尤其是运用公民权利、社会权利来保障食品安全。⑥社会共治的参与主体是多元的，强调政府、经营者、社会团体、消费者、社会公众、新闻媒体等多元化力量共同参与的食品安全治理模式。随着社会共治理念在食品安全治理中的确立，各主体在食品安全治理中的定位发生了转型。

1.政府：由主导者到引导者

由主导转变为引导体现了政府治理理念的根本性转变，对于构建社会共治格局具有重要影响。尽管《食品安全法》在确立社会共治理念之前，已经事实上形成了社会管理的多元治理格局，但实践中人们依然倾向于 “凡事找政府”，食品安全事故发生时更多地把责任归咎于政府监管不力。地方政府也有重政府包揽、轻社会参与的倾向，对其他治理主体有排斥心理。⑦

为有效治理食品安全问题，各类社会主体均应当称为社会的管理者，长期以来的政府主导理念倾向于将其他治理主体定位于被管理者，使他们无法清楚地认识到其在经济发展与社会管理中的权利与责任，难以主动为社会有效管理、经济健康发展贡献力量。因此，构建食品安全社会共治格局首先应转变政府主导理念，放松管制，减少强制性的行政命令、政策，制定市场引导性政策和鼓励公众参与性政策。当然，食品安全作为一种公共产品决定了其健康发展离不开政府的有效治理，如对于多元化主体参与食品安全治理的基本行为规则需要由政府提供，食品安全治理的目标方向也需要政府来把握。多元主体合作治理框架形成的前提在于政府管制机构职能转变，由食品安全规制中的主导者转变为多主体治理的引导者。

2.消费者：由旁观者到主力军

在食品安全治理过程中，利害关系人主要是两类：一是与某一食品安全风险相关的经营者，二是当发生某一食品安全事件或疑似事件时所涉及到的消费者。⑧由于信息不对称等问题的存在，消费者相对于经营者来说处于劣势地位，更是假冒伪劣、有毒有害食品的直接受侵害人。就我国之前的食品安全治理模式可以看出，完全依靠政府通过加强食品安全监管、提供食品安全信息，企图达到完全有效的治理食品安全问题的目的是不现实的。

因此，必须充分挖掘消费者在食品安全方面自我保护的内在动力，发挥消费者的制衡作用。⑨目前我国消费者群体的维权意识普遍较差，维权能力也较弱，在食品安全治理中仅仅是旁观者。食品安全治理离不开消费者的广泛监督，但是由于食品安全的公共产品属性，导致消费者普遍存在 “搭便车”心理，总体而言参与食品安全治理的积极性不高。随着法律法规的修改，尤其是《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）和《食品安全法》中惩罚性赔偿制度的完善，高额的赔偿金将激发消费者维权的动力。互联网的普及会使消费信息变得更加畅通，消费者通过网络形成的或松散或紧密的联合体能与经营者进行有力抗衡，消费者的维权能力将大为提升。

3.新闻媒体：披露者和传播者

新闻媒体作为食品安全信息的披露者、传播者，其作用已经得到了广泛的应用。消费者发现的食品安全问题想要引起足够的重视仅靠他们的口口相传是远远不够的，由消费者或公民个人所公布的消息也很难得到社会公众的重视和信任。而在网络时代，任何事件的传播速度和范围都已经大大提升，此时新闻媒体就可以凭借它传播快、覆盖广、可信度较高等优势，对食品安全问题进行报道和披露，经媒体曝光的食品安全问题会立刻引起全社会的关注和政府的重视。 “消费者举报——新闻媒体曝光——政府关注——部门查处”已经成为近年来食品安全问题发现和处理的基本途径。

4.社会团体：居间者和推动者

社会团体是独立于政府和市场之外其他的社会组织，它既是市场主体之间的中介，又是政府和市场间的中介，发挥着连接沟通作用。社会团体可以利用其专业、客观、灵活、高效等特点，弥补食品安全治理资源的不足，激活遗漏的 “治理盲区”，提高食品安全治理的效率。⑩根据《食品安全法》，我国已经明确确立了食品安全监管的多元共治体制。⑪目前我国食品安全领域中的社会团体主要是消费者协会，如果能够为消协提供一个良好的制度环境，那么在维护消费者的合法权益、食品安全信息的收集与传递、提高食品安全制度和标准制定的科学性与合理性、降低食品安全治理成本等方面都将有着不可替代的作用。

5.经营者：内在动力和承担者

仅仅依靠政府监管来保证食品安全只是治标不治本，毕竟经营者才是安全食品的来源。安全食品不是监管出来的，而是生产出来的。因此，经营者自身诚实守信、加强自律才是食品安全的重要保障。当今社会越来越强调企业的社会责任，通过提高经营者的责任意识来加强企业的诚信自律建设不失为一种有效途径。《食品安全法》第4条规定食品生产经营者应当保证食品安全，对公众负责，承担社会责任。在食品安全社会共治模式中，应强调经营者的责任和地位，法律既要保障他们的合法权益，又要使得他们承担相应的社会责任，实现企业自律。⑫“在一个较为健全的市场制度下，企业追求利润、为消费者创造价值和承担社会责任之间不仅不矛盾，而且是基本一致的。企业真正的责任是在诚信守信的基础上，通过为消费者创造价值，赚取利润，同时给更多的人创造就业机会，给国家上缴更多的税收。”⑬对于任何企业来说诚实守信都是其生存的基础，对于经营者来说则是通过为消费者提供高质量食品，保证食品安全来提高企业信誉，获取正当利润。当然，没有法律责任的约束，单单依靠经营者的自律去解决食品安全问题也是不现实的。因此，应加大对经营者违法的震慑力度，增加其违法成本。

三、路径重构：食品安全共治

合理的制度设计是引导社会主体合法、有序地参与食品安全治理的前提。在社会共治理念下，食品安全治理应还权于社会主体，以具体的制度来保障社会主体参与食品安全治理。

1.完善食品安全有奖举报制度

有奖举报制度是鼓励公众积极参与食品安全治理的提倡性措施。该措施不仅能够充分发挥公众自身的信息价值，也能弥补政府在食品安全领域信息不对称和滞后性等弊端。⑭新《食品安全法》第115条确立了有奖举报制度，举报人可以通过邮件或电话进行举报，对查证属实的会给予奖励，有关部门会对举报人的信息进行必要的保护。但实践中存在诸多问题，需要予以完善：

第一，应扩大有奖举报的主体范围，提供多样化的举报渠道。新《食品安全法》并未明确规定举报主体的范围，根据文义解释有奖举报的主体仅限于个人。笔者认为，提倡社会共治，就应当尽量扩大举报主体的范围，除公众外，对于新闻媒体也适用有奖举报。对公众举报方式的规定也应当坚持便民原则，尽量多样化。目前公众举报的方式主要是来信、来访、电话、短信等。随着互联网的发展，网络举报也应成为一种举报方式，现在中国的微信、微博群体十分庞大，可以设定专门的食品安全有奖举报微信、微博平台。

第二，应建立彻底的匿名举报制度，明确保密工作者之法律责任。新《食品安全法》规定有关部门应当对举报人的信息予以保密，但举报人在向有关部门举报时，还需要提供并登记自己的各种信息，仅仅是有关部门对其信息不向社会公开，也就是说在举报阶段还是实名举报。此种保密规定并非万无一失，不排除有关部门的工作人员有意或无意的泄露，或信息系统故障而泄露举报人信息的情况。这无疑增加了公众的心理负担，导致不敢举报或虽举报但不敢领取奖励的情况，使有奖举报制度的治理效果大打折扣。因此，应当确立彻底的匿名举报制度，在举报时是否进行实名登记应尊重举报人的意愿。而对于匿名举报者奖金的领取方式，可以考虑设定或约定奖金领取验证码，并规定验证码的有效期限，举报人也可以自行选择是否附上自己的联系方式。此外，各地方相关法规对有关部门工作人员的责任规定基本形同虚设，导致对举报者信息保密工作不到位。《食品安全法》在法律责任一章对负责有奖举报工作人员的法律责任也只字未提。因此，今后的《食品安全法》相关实施条例中应当对工作人员的行为属于泄露举报人信息的行为进行列举式规定，并细化责任，不同的情况应当对应不同程度的责任，比如对未经同意无意泄露举报者信息或故意泄露举报者信息应具体设定不同的行政处分。

第三，应为有奖举报安排专项资金，对具体奖励办法作出明确规定。有奖举报制度的落实关键在于保证奖励资金的充足和安全，很多地区的有奖举报办法基本都规定了有奖举报制度奖励资金要专款专用。因此，应加强对有奖举报资金使用的监督和管理，将奖励资金列入预算，实行专款专用，除了审计和监察部门监督外，还应定期将资金的使用情况在网站上予以公示，接受社会监督。目前，新法仅规定对查证属实的举报，给予举报人奖励。但对于如何给予奖励，给予何种奖励，奖励的标准是什么，是否根据案件的严重程度而设定不同的奖励等级都没有作进一步规定，不利于有奖举报制度的落实。各地区对举报者的奖励办法一般是根据举报人提供线索和证据的多少，以及与事实结论相符合的程度来进行举报等级的划分，再结合违法案件中的货值大小来确定奖励标准等级，也就是说举报等级的确定直接影响到奖励标准的等级。但是这样的划分根据也存在不合理之处，比如越是性质恶劣的食品安全违法行为可能越隐蔽，证据收集就越困难，那么如果将一个没有掌握较多线索的重大食品安全案件的举报者的举报等级划分为低等，而将掌握详细证据的一般性食品安全违法行为的举报者的举报等级划分为高等是否合适？并且目前各地的奖励额度普遍偏低。因此，在今后《食品安全法》相关实施条例中应当对举报等级和奖励标准进行统一规定。在进行举报等级划分时，不仅要考虑举报人提供线索的多少和详细程度，还应当考虑案件性质的严重程度以及证据搜集的困难程度等。而对于奖励的标准不论采用固定奖励额度的形式，还是采用百分比的形式，都应当提高奖励额度的比重。

2.确立食品安全公益诉讼制度

公益诉讼制度除了《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第55条作出了原则性规定外，也散见于其他法律规定之中，如《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第58条、《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第47条等。在食品安全领域建立公益诉讼制度是食品安全案件专业性、诉讼主体不对等性，以及所涉领域广泛性的必然要求。⑮食品安全社会共治理念在我国食品安全立法中刚刚确立，虽不可能在短时期内引入公益诉讼制度，但在未来条件和时机成熟之后，若能在食品安全领域确立公益诉讼制度，对于维护公共利益，发挥公众对食品安全的监督作用将具有重要意义。

第一，食品安全问题应纳入公益诉讼范围。《民事诉讼法》第55条规定了对于环境污染行为，以及侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以提起诉讼。关于公益诉讼的范围，有学者主张只有不特定主体所享有的社会公共利益所引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围，民事诉讼法列举的两类纠纷类型，即环境污染或侵害众多消费者权益的纠纷均有一个限定，即社会公共利益。食品安全问题直接威胁到公民的身体健康、甚至是生命安全，生产有毒有害食品属于严重侵害消费者合法权益的行为，并且随着销售范围的扩大，受侵害的主体范围就不会只局限于某一地区，而是更为广泛的不特定的消费者群体。食品安全明显属于公共物品的范畴，涉及公共利益。食品安全问题出现后受损人数和范围将是难以确定的，利益受损的消费者与一般的食品企业相比，从掌握的市场信息、经验、资金等各方面都处于绝对弱势地位。若均依靠消费者个人提起私人诉讼来解决，原被告之间的力量未免过于悬殊。因此，应由专业性的机构或组织来代替消费者或支持消费者本人提起公益诉讼。在未来引入食品安全公益诉讼制度有其必要性。

第二，公益诉讼的诉讼主体。《民事诉讼法》规定公益诉讼的诉讼主体为法律规定的国家机关和有关组织，《环境保护法》第58条则规定了具体具备条件的社会组织可以提起诉讼；《消费者权益保护法》第47条规定中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会可以提起公益诉讼。可以看出，现有公益诉讼的原告主要是两类：一是国家机关，二是有关社会组织，若确立食品安全公益诉讼制度，诉讼主体当然包括这两类。第一类主体：一般认为检察机关是最具有公益诉讼主体资格的机关，而卫生部门、农业部门、食药部门等行政机关能否成为诉讼主体还有待商榷，因为其很有可能因监管不力而成为食品安全公益诉讼的被告；第二类主体：有关社会组织，如消费者协会也是毋庸置疑的公益诉讼主体。但是国家机关和社会组织的力量毕竟是有限的，本着社会共治的理念应当将食品安全公益诉讼的诉讼主体资格进行扩展。虽然这在我国公益诉讼制度的发展中步调较大，但是要真正让食品安全违法行为成为过街老鼠，赋予公众公益诉讼主体资格也不失为一种可行之策。为了避免法律资源的浪费，对于公益诉讼的原则性、共同性的规定建议应由民事诉讼法或相关司法解释来加以规定，如食品安全公益诉讼的管辖法院、举证责任、费用负担等问题。但是针对食品安全的特定性问题可以在食品安全公益诉讼中进行更为细化的规定。

四、结语：社会共治理念嵌入食品安全治理

现代市场经济的发展赋予了政府规制食品安全的新内涵，规制者与被规制者之间不再是不可调和的对立状态，政府、经营者、消费者以及食品相关的社会主体共同构成了食品安全的多元利益主体。构建开放、动态的多中心规制模式，政府必须还权于多元主体，对新闻媒体、公民大众的积极参与给予充分的尊重和保障，使各主体能够从自身的地位、职能和要求出发，发挥在食品安全规制中的功能和作用。⑯先进的理念需要在先进的法律制度中去体现与践行，2015年《食品安全法》虽确立了社会共治的食品安全治理理念，但食品安全领域彻底摆脱单一政府管制模式，真正实现治理主体角色定位的转型显然还有遥远的道路要走，有关社会共治的具体制度还需要在实践中完善。

注释：

① 蒋建军：《论食品安全管制的理论分析》，《中国行政管理》2005年第4期。

② 刘飞、孙中伟：《食品安全社会共治：何以可能与何以可为》，《江海学刊》2015年第3期。

③ 张志勋、叶萍：《论我国食品安全的整体性治理》，《江西社会科学》2013年第10期。

④ 宋强、耿弘：《整体性治理——中国食品安全监管体制的新走向》，《贵州社会科学》2012年第9期。

⑤ 赵学涛：《以 “社会共治”理念统筹食品安全监管》，《食品研究与开发》2014年第14期。

⑥ 邓刚宏：《构建食品安全社会共治模式的法治逻辑与路径》，《南京社会科学》2015年第2期。

⑦ 彭向刚：《政府社会管理的误区及观念变革》，《中国行政管理》2012年第4期。

⑧ 戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，《法学研究》2011年第1期。

⑨ 孙效敏：《论〈食品安全法〉立法理念之不足及其对策》，《法学论坛》2010年第1期。

⑩ 田星亮：《论网络化治理的主体及其相互关系》，《学术界》2011年第2期。

⑪ 张志勋、叶萍：《论我国食品安全的整体性治理》，《江西社会科学》2013年第10期。