义务教育阶段禁设营利性民办学校探析

余中根

摘要：义务教育阶段禁设营利性学校的规定，违反了我国的教育法律法规，不利于民办教育的健康发展，不利于社会资金进入民办义务教育以及受教育者的权利实现。因此，在未来的民办教育立法中，国家应该对这一规定进行修订，允许义务教育阶段设立营利性学校，以促进民办教育的多元化发展。

关键词：义务教育阶段；营利性学校；禁设；思考

2016年11月7日修正的《民办教育促进法》，最大的变动体现在两个方面：一是从法律上正式规定了民办学校可以实施分类管理，举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性学校：二是规定义务教育阶段不得设立营利性学校，即第19条第一款所规定的“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。

义务教育阶段设立营利性学校，在《民办教育促进法》的修订过程中以及正式通过后一直存在争议，有赞成者，也有反对者。反对者以21世纪教育研究院副院长熊丙奇为代表，他主张“义务教育民办学校须坚持非营利性属性”，理由在于，如果国家允许在义务教育阶段设立营利性学校，将会使义务教育完全商业化。赞成者以浙江大学民办教育研究中心主任吴华为代表，他认为，禁止在义务教育阶段设立营利性民办学校损害了消费者的权益，减损了家长和学生对更加丰富的义务教育产品的选择权。

笔者认为，义务教育阶段禁设营利性学校的规定，既违反了我国的教育法律法规，也不利于民办教育的健康发展。

一、义务教育阶段禁设营利性学校违反了我国教育法律法规

（一）违反了《宪法》的规定

我国《宪法》第19条第四款规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”从《宪法》的规定来看，国家鼓励社会力量办学，《宪法》并没有明文禁止“以营利为目的举办教育事业”，也就是说，《宪法》并没有禁止营利性学校的存在。因此，社会组织和个人举办义务教育阶段的营利性民办学校，并不违背《宪法》。而新修订的《民办教育促进法》禁止义务教育阶段设立营利性学校的规定，很明显违背了《宪法》的规定，因而不具有合法性。

（二）违反了《教育法》的规定

《教育法》是我国的教育基本法，《民办教育促进法》属于教育单行法，教育单行法不得违背教育基本法。2015年年底修正的《教育法》第26条第四款明确规定“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。也就是说，按照《教育法》的规定，义务教育阶段的民办学校，只要不是以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办，都可以设立为营利性组织。而新修订的《民办教育促进法》作为下位法，规定义务教育阶段禁设营利性学校，违背了上位法《教育法》的规定，因而不具有合法性。

（三）侵犯了相关主体的教育权

按照《宪法》和《教育法》的规定，社会组织和个人有权利举办各个教育阶段的营利性学校，包括举办义务教育阶段的营利性学校。而《民办教育促进法》禁止义务教育阶段设立营利性学校的规定，扩大了制裁权限，缩小了相关主体的教育权的范围，构成了下位法抵触上位法的情形，侵犯了相关主体的教育权，因而不具有合法性。

二、义务教育阶段禁设营利性学校不利于民办教育的健康发展

（一）不利于社会资金进入民办义务教育

民办教育是我国社会主义教育的重要组成部分，民办义务教育是义务教育的组成部分。不少义务教育阶段民办学校的举办者将举办学校视为投资。但新的《民办教育促进法》第19条第一款明确规定义务教育阶段禁设营利性学校。这一规定极大地打击了举办者的积极性，也斩断了举办者通过办学营利的希望。此外，义务教育阶段禁设营利性学校的规定，也会阻碍更多的社会资金进入民办义务教育。

（二）不利于民办教育的多元化发展

营利性学校和非营利性学校具有不同的特点。营利性学校具有双重性质，既是教育机构，又是企业。因此，营利性学校除了要实现人才培养的目标，还要实现营利的目标。这就决定了营利性学校有追求效率、节约成本的特点。而非营利性学校是单纯的教育机构，以人才培养为核心目标。

民办学校的分类管理政策与举措，理应包括所有教育阶段，义务教育阶段也不例外。新修《民办教育促进法》只允许学前教育阶段、高中教育阶段和高等教育阶段设立营利性学校，却禁止义务教育阶段设立营利性学校，其理由在于，如果国家允许设立实施义务教育的营利性学校，将会影响义务教育的均衡发展。

影响义务教育均衡发展的因素包括政治、经济、文化、科技、人口、环境等，也包括教育发展自身的因素。义务教育均衡发展的核心在于教育公平政策的制定与落实，而不在于民办学校是否为营利性学校。在民办学校大力发展之前，我国以公办学校为主的义务教育也未能实现均衡发展。因此，不能将义务教育非均衡发展归咎于民办学校的营利。况且，义务教育学校主要以公办学校为主，民办学校所占比例很小。以2015年为例，全国共有小学19.05万所，其中，民办普通小学5859所，所占比例为3.07%；全国共有初级中学5.24万所，其中，民办普通初中4876所，所占比例为9.3%。可见，义务教育能否实现均衡发展，关键在于公办学校，而非民办学校。因此，义务教育阶段禁设营利性学校的规定不利于民办教育的顺利发展，也无助于义务教育的均衡发展，只会对教育的多元化发展造成阻碍。

（三）不利于受教育者权利的实现

受教育者及其监护人享有自由选择学校的权利。受教育者有权自由选择就读于营利性学校或非营利性学校。义务教育阶段禁设营利性学校的规定，从法律上限制了受教育者的自由选择權，不利于受教育者权利的实现。这一规定，正如20世纪六七十年代只允许设立公办学校而禁设民办学校的做法一样，不利于民办教育以及整个教育事业的健康发展。

综上，义务教育阶段禁设营利性学校的规定既不符合上位法和相关法理的规定，又不利于民办教育的健康发展。可以预见，在今后的民办教育实践中，这一规定势必会产生诸多问题。因此，未来，民办教育立法，应该对这一规定进行修订，允许义务教育阶段设立营利性学校。

责编：英杰