我国企业内部审计法律制度的缺陷与改进

◇杨旭

我国企业内部审计法律制度的缺陷与改进

◇杨旭

10.13999/j.cnki.scyj.2017.01.022

目前，我国的企业内部审计法律制度不完善，规范企业内部审计的主体法律缺位，规章的层级较低、执行力不足，基于历史和现实的原因，这些制度也没能使企业的内部审计得到应有的重视，企业发展目标实现的制度保障缺失。而完善企业内部审计法律制度，国家层面要构建完善的企业内部审计规范体系，制订独立的企业内部审计法律，完善配套的法规和相关的制度、措施；企业层面要依循现代企业制度设计要求，加强企业内部审计队伍建设，加大法律法规的宣教落实力度，规范企业经营活动，健全内部控制机制，提高企业运营效率，实现企业发展的可持续。

企业；内部审计；法律制度；改进策略

作为现代企业治理结构的关键组成部分，内部审计制度在实现企业发展战略的过程中具有重要作用。从上个世纪80年代开始，我国企业内部审计法律制度就已得到建构，经过几十年的发展之后，这一制度体系建设初具规模，并得到了不同程度的完善。但是，由于历史和现实的原因（比如建构时间的滞后性、法律资源的本土性和建构视野的局限性等），我国企业内部审计的目标较为模糊，审计职能相对单一，审计领域和机构与先进的审计模式和审计定位不相适应，在一定程度上存在缺陷[1]。而为了实现企业的发展和壮大，建构与之相适应的企业内部审计法律制度和法律规范体系是十分必要的。

一、内部审计实施的法律要件与内部关联

（一）在机构设置方面与财会等被审计单位平行设置

作为其他法律要件的基础，在机构设置方面与财会等被审计单位平行设置能够为实施内部审计提供必要条件。这一要件指明的是要在法定单位内部设立独立审计组织。这是因为，唯有独立的内部审计机构才可以在法律授权的情况下，有权独立行使内部审计赋予的监督权[2]。此外，内部审计机构一直被认为是本部门或者本单位内部的审计者，审计活动的主要对象为被审计单位或者被审计人中的财务部门，依照审计本质（也就是审计的独立性）要求，需要将内部审计机构放在和财会部门同等重要的位置。唯有如此，才可以在某种程度上以审计人身份对被审计单位加以审计，也只有这样，才能更好地完成上级交与的各项审计任务，这与审计的基本原理也相契合。

（二）在法律授权方面有权独立行使内部审计监督权

这一要件和“在机构设置方面与财会等被审计单位平行设置”的法律要件具有紧密关联。这是因为，唯有在机构设置方面和财会等被审计单位进行平行设置，才能保证内部审计工作的独立进行，内部审计机构才可能独立行使审计权力。此外，该要件作为上一要件的延续，其法律依据及其意义主要集中在以下两点：一是界定了授权的性质；二是使授权主体更加明确。在这一要件中，授权性质已经十分明确——是一种能够独立行使的权利，而非与他人共享的权利。此外，在这一要件中，受权主体便是独立的内部审计单位，它独立存在，而非和财会等被审计单位融合在一起。

（三）在行政隶属关系及负责方式方面接受本单位负责人的直接领导，对本单位负责人负责并报告工作

这一要件把前两个法律要件进行了综合，并将其看做自身实现的基础。因此，“在行政隶属关系及负责方式方面接受本单位负责人的直接领导，对本单位负责人负责并报告工作”的法律要件成为企业内部审计权威性的基础性保障，主要表现在以下方面：①企业的内部审计机构除了要接受本单位负责人的直接领导外，还应最大限度地消除来自外部因素的影响，最大限度地保障内部审计的权威；②内部审计机构对本单位负责人负责和报告工作的范式，能够在很大程度上保证审计结果的真实有效，并能及时将审计结果报送给单位负责人，以保障内部审计的权威性，使审计效果得到充分拓展与发挥；③企业的内部审计机构需要在机构设置方面和财会等被审计单位保持同等地位，在法律授权层面上能够独立行使内部审计监督权。同时，要能够接受本单位的直接领导，并对其负责和报告工作。

（四）在业务指导和监督方面接受国家审计机关的业务指导和监督

如果从内部审计实施的法律要件关系进行考察，这一法律要件应该看做是首要要件。这是因为，随着经济社会的发展和政治文化的变动，企业内部审计的主要审计方法和手段也要进行动态的调整，以适应时代发展的要求，最大限度地保证内部审计工作顺利进行，持续提升审计质量[3]。由于多种因素的影响，现代企业的审计部门或者本单位的内部审计部门，会由于自身的局限性无法在短时间内进行及时的动态调整。这样一来，就需要借助有能力的审计机关，在其指导下开展内部审计工作。此外，现代企业内部审计组织在进行内部审计时，需要以财经类法律和法规为依据，而这些在我国处于经济法领域。所以，必须“在业务指导和监督方面接受国家审计机关的业务指导和监督”，促使企业内部审计工作能够依法进行。

二、我国企业内部审计的立法缺陷

企业的内部审计工作指的是确认、评价企业内部控制有效性的过程，其中涉及到确认与评价企业控制设计与控制运行缺陷以及缺陷等级等，在分析缺陷的形成原因之后，提出可供借鉴的内部审计建议。但是长期以来，我国企业现有内部审计规定与时代发展相背离、法律规定和操作性缺位、部门规章力度和执行力欠缺的状况却一直存在，对我国企业内部审计工作的开展形成了较大阻力。

（一）部门规章约束力度和执行力欠缺

较长一段时间以来，我国企业内部审计法律制度多以宏观指导为主，企业本身并不具备较强的内审处理和处罚权。这种情况的存在，导致部门规章约束力度和执行力欠缺，审计效率处于较低水平。比如在当前时期，大量不属于审计机关审计监督对象的企业，其内部审计活动处在国家审计机关的约束之外。而实际上，国家审计需要达到真实、合法、效益这三个目的，对企业进行内部审计也应对应体现这三点目的。因此，在审计内容与审计方法方面，就要体现合规性和合法性。倘若审计机关未能形成一套完善的机制或者专门的机构负责企业内部审计工作，审计目标则无法完成。当然，造成这一现象的另一个原因是除审计署外，国资委、证监会等部门或机构也会出台相关文件对企业的内部审计进行指导和监督，但是由于内部审计管理政策之间存在显著差异，政府统一管理缺位，内部审计效果也无法得到保证。

（二）现有内部审计法律法规与时代发展相背离

在国际内部审计师协会看来，内部审计属于独立的、客观的确认与咨询活动。这一活动的重要作用在于增加价值与改善运营。将其放在企业范畴内，其主要目的就变成了帮助企业实现其组织目标。可见，内部审计将风险管理、内部控制以及公司治理程序等作为重点，需要在审计实践中发挥监督、评价、增值与服务的关键功能作用。这样一来，企业内部审计就从对被审计单位的被动监督型向为被审计单位服务方面转型[4]。但是，在我国社会中，有关企业内部审计的最新发展并未在我国内部审计法律法规中得到体现，甚至与时代发展相背离。更为重要的是，内部审计作为公司治理的关键活动，其理念已得到审计理论界与实务界的认可。但是，在我国《公司法》中内部审计的地位与作用并未提及，这种模糊的定位势必导致我国企业的公司治理效果得不到显著提升。

（三）法律规定和操作性缺位

对现代企业来说，内部审计工作的开展需要法律法规的支撑。但是相关法律并未对此给出积极表现，主要的操作性缺陷表现在以下方面：①针对内部审计的法律法规难以在操作层面上顺利地进行，其中的一个主要原因企业或者行业未能通过自律组织对内部审计机构的工作加以规范，同时由于缺少类似的专门法律，使得我国内部审计监督体系层次模糊，审计绩效无法显著提高；②相关法律对国家审计工作予以了规范，但是并未列出对应的板块对内部审计加以规范，也未强调内部审计应该接受国家审计监督，已有的工作只是给出了一些附带性的法律条文，其法律效力可想而知；③对企业内部审计的指导与监督工作只是宏观上的指导，缺少具体的实施细则和操作步骤，这对实际应用造成明显困难。实际上，审计法已经规定审计署对企业内部审计应该起到指导与监督的作用，这一权力应得到充分运用。但是审计署并未为此设置相应部门，这一工作的开展也就缺少了实施细则，相关主体也就无法正常行使职权。

三、我国企业内部审计法律制度的改进策略

从社会发展的进程看，法律体系的权威性和完备性是社会组织内部审计完成职能转型的基本前提。但是，不可否认的是，我国企业内部审计的作用和地位并未得到应有体现，不同企业内部审计制度也存在较大差异，内部审计职能和功效得不到充分发挥，不但限制了企业自身的发展，也影响到我国审计事业的进步[5]。为此，需要建构多元多能的审计队伍，构建完善的内部审计法律规范体系，制订和颁布专门的内部审计法律，以便营造良好的审计执法环境。

（一）制订和颁布专门的内部审计法律

为了改进我国企业内部审计绩效，需要在当前和今后制订和颁布专门的内部审计法律，使内部审计工作能够在强制力和权威性的法律下进行，以便对被审计单位的内部审计制度的制订和工作的开展给予必要的说明和指导。这类法律应是一个完整的法律体系，其适用范围除了要包括各级行政单位和事业单位外，国有企业、民营企业、合资企业、外资企业等都应囊括在内[6]。只有这样，才能保证企业的内部审计工作和流程更加完整、更具权威性和独立性，更好地发挥企业内部审计的监督、评价、增值和服务职能。

（二）营造良好的内部审计执法环境

企业内部审计法律制度的完善和改进是一项复杂的系统工程，营造良好的内部审计执法环境是十分必要的。为此，需要在以下方面不断做出努力：①通过宣传、教育等方式，向全社会进行企业内部审计的法制宣传，以便引起社会公众和社会组织对企业内部审计及相关法律的重视，使审计人员和企业的负责人能够自觉遵守法律法规，自觉维护内部审计权威；②坚持内部审计办案经费的单独预算和核算，通过实施专款专用，最大限度地查清内部审计中的疑点和难点，使企业内部审计职能得到充分发挥；③规范和优化企业的内部控制制度。内部审计作为现代管理制度的重要组成部分。为了确保企业资产处于可以监控的范围内，使企业的收益处于正常水平，减少违法、违规事件的发生，需要进一步规范企业的财务管理办法与审计监督管理措施，以此最大限度地控制审计风险，营造良好的审计执法氛围。

（三）构建完善的内部审计法律规范体系

为了改进我国企业内部审计的法律制度，提升审计绩效，需要构建完善的内部审计法律规范体系，做好以下工作：①借助法律进一步明确企业内部审计报告的效力。这样一来，企业如果出现了经济纠纷或者诉讼，可以发挥内部审计报告的作用，将其作为法定依据；②在不断明确内部审计机构和人员法律地位的同时，使企业、员工的权利和义务法定化。只有这样，才能全面开展企业内部审计业务，使内部审计权的运行处于法律的规范之中；③在引进国际内部审计规则和标准的同时，根据我国国情，把内部审计制度通过法律的形式固定下来，以规范内部审计规范体系，通过法律保证内部审计具有独立性与有效性。

（四）建构多元多能的审计队伍

为了实现企业内部审计法律制度的各项功能，需要建构多元多能的审计队伍，按照多元化要求，从以下几个方面做出努力：①通过教育、培训等方式，不断提高内部审计人员的综合素质。保证审计人员能够在内部审计的过程中，较好地完成审计任务。为此，需要对审计人员进行严格的资格审查，只有达到某种要求才能上岗；②对内部审计人力资源管理模式进行优化。在提升内部审计独立性的同时，使企业内部审计人员能够按照开展内部审计的需要，更好地与企业的发展战略融合在一起；③不断拓展审计人才的供给范围，增加审计人才的供给数量。这些人才不但精通财务会计等方面的知识和技能，还能依照不同企业的行业特征，在法律、税收等方面拥有处理专业问题的能力。

[1]唐忠良.我国内部审计法律制度的现状、不足及改进[J].贵州社会科学，2013（01）.

[2]魏昌东.中国企业内部审计法律制度：定位缺陷与完善对策[J].学海，2010（02）.

[3]李军利.我国内部审计法律体系研究——现状分析、缺陷不足及改进之道[J].中国内部审计，2014（03）.

[4]李树.论内部审计实施的法律要件[J].求是学刊，2014（05）. [5]李黎.注册会计师审计法律责任与审计质量[J].财会研究，2013（02）.

[6]肖竞，理查德·钱伯斯.遵循内部审计准则到底是谁的职责[J].中国内部审计，2013（03）.

（作者单位：南阳师范学院法学院）