对我国设立独立型环境税的立法探讨

◇刘力菀

对我国设立独立型环境税的立法探讨

◇刘力菀

10.13999/j.cnki.scyj.2017.01.031

随着我国环境污染日益严重，环境税的开征已经提上立法日程。本文从环境税的定义分析我国现行环境税费制度现状以及存在的问题，认为独立性环境税能够完善税收体系，控制污染，保护环境，促进我国经济与环境协调可持续发展。

环境税；传统税费体系；独立型

一、环境保护税的立法基础

保护生态环境的任务现在已经被放在政策和法律工作上的突出位置，环境税的征收对于税收立法的“清费立税”以及促进企业强化环保发挥重要作用。目前，《环境保护税法草案》正处在审议中，该草案制定依据就是“税负平移”的原则，在该原则的指导下，进行环境保护费改税的现实改革。自从通过立法确立了环境税费制度中包括排污费制度之后，现行的环境保护法一直延续使用这一制度。国务院制定的相关税费管理条例中对排污费征收、使用作出了具体的规定。据了解排污收费在这12年间累计征收2115.99亿元，排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用。但是与法定的税收制度相比，排污费制度存在很多问题。在排污费制度实施期间，征收是由环保部门执行，对比税务机关其执法刚性明显不足，环保部门由地方政府分管，执法行为易受到地方政府和部门干预等，这些问题现在已经严重阻碍了环境保护现实的需要和发展。

在《环境保护税法》（草案）的立法说明中明确指出，为实现排污费制度向环境保护税制度的平稳转移，草案根据现行排污费项目设置税目。环境保护税的纳税人就是排污费的缴纳主体，将应税污染物排放量作为税收计量的依据，将目前执行的排污费收费标准作为环境保护税征收税额的下限。该税种是以污染物为征税对象，以保护环境为立法目的，符合环境税的立法标准。环境税体系中的税种都是以环境保护为最终目标，但征税对象远不止污染物，还包括自然资源、能源、垃圾等一系列与环境切实相关的各类因素。环境保护税的开征是环境税发展的良好开端和基础，最先制定污染税是符合世界各国环境保护税收发展阶段历史规律的。

二、环境税的定义

环境税的内涵研究目前在世界范围内已经比较成熟和全面，但是关于环境税的概念仍然没有形成统一的看法。多数国家和组织都是以该税收对环境影响程度来定义的，例如经合组织的定义是，环境税是指为了达到特定的环境目标而引入的税种。虽然有些税种最初征收并不是基于环境因素，但对环境保护的目标有着一定的积极影响。经济学界则认为环境税主要是一种经济手段，可是就目前正在推行的费改税来看，从狭义上先将排污费法定为环境税，可以说这是经济手段和法律手段的融合。

有关环境税的定义总结，狭义是列为专门环境税，为了筹集环境保护以及预防和控制环境污染而征收的税收，环境污染税。中义是除了狭义的，还包括自然资源税和生态保护税。广义则涵盖范围较广，基于一切环境保护目的征收的税收或采取的有关税收措施，包括现行税制的绿化等一切与环境保护相关的税收制度。该定义更符合环境税产生的历史背景和发展过程，以及环境保护与可持续发展。

从目前学者对《环境保护法》的定位和与该法仅有一字之差的《环境保护税法》的关系来看，普遍认为《环境保护税法》理应包括自然资源保护等方面的税法内容。《环境保护法》是环境保护领域的基础性法律，具有统领性作用，并且其综合包括污染防治、保护环境以及合理利用资源等内容。但是《环境保护税法》草案中规定以目前实施的排污费项目为依据，设置的征税对象包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。该税种的设置内容比较符合发达国家使用的“污染税”的定义，其应用的领域仅属于环境保护污染防治，而环境保护涉及的领域更为广泛，包括污染防治、资源利用、生态保护等方面。

开征环境税只是通过法定的税收手段为了保护环境收取专项资金，其最终目的是全方位、多领域有效的保护环境，环境税的开征必然要涵盖到环境保护的所有领域，这也是目前环境保护税不足的地方。发达国家环境税的实践给我们提供了丰富的经验可以借鉴。

荷兰的环境税体系税种繁多且涉及面广，其中包括：燃料税、能源调节税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税等。美国环境税的征收对象是能源、燃料、破坏臭氧层化学物质以及污染环境行为。税种包括碳税、二氧化硫税、固体废弃物处理税、汽油税、开采税以及低碳环保税收优惠政策等，除此之外，还有完善的环境税收征管体制。英国在环境保护浪潮的推动下，开征了几种新的环境税：气候变化税、机场旅客税、机动车环境税、垃圾税等。其中英国首创开征气候变化税，现在深受雾霾等大气污染残害的世界各国，尤其是我国值得借鉴。日本在2011年开征环境税，依据现有的税种，增加了污染物防止、废弃物循环利用、环境保护等方面的新措施。丹麦环境税收体系完善，税种多，覆盖面广。主要包括普通能源税、车用燃油税、碳税、硫税、自来水税、垃圾税、一次性餐具税等一系列有关生活行为的环境税税种。根据发达国家的环境税收征收现状，应设置种类多样的专门的环境税税种，尽可能多的涉及到国民生活的方方面面。

因此，笔者认为广义的环境税更适用于我国的环境税制构建，一方面符合环境税的历史发展过程，另一方面符合环境保护与可持续发展的指导方向。环境税是一个完整的税收体系，应由多个税种构成。主要的研究方向应该是讨论建立适合我国国情和税收制度的环境税体系，明确环境税所包含的税种种类，然后逐一进行研究。

三、对现行税制中环保内容的分析与思考

（一）与传统税收的关系

根据本文的定义程序的控制依赖关系和数据依赖关系均使用G（V，E）表示。那么可以将程序的控制依赖关系和数据依赖关系在同一个有向图中表示出来。其中，为了对控制依赖和数据依赖关系进行区分，仍然使用实线表示控制依赖关系，虚线表示数据依赖关系。得到程序的依赖关系图如图4所示：

不同的征税对象是一个税种区别于另一个税种的主要标志，往往也是税种名称的由来。依据征税对象的不同，目前我国税种被划分为流转税类、所得税类、资源税类、财产税类和行为税类五大税类。环境税体系中的税收必然要符合税种的一般定义，依据现有法律，环境保护税是以应税污染物为征税对象，是环境税的税种之一。在现行税费体系中，部分税种中都包含了与环境保护相关的内容。

（二）现行税种中与环境保护相关的内容

1.资源税的开征对我国生态资源节约利用和环境保护发挥了积极的作用，从名称来看，有人认为我国已经有“环境税”了，但是其并不能替代环境税的研究和立法。资源税的立法手段和立法目的是为了调节资源级差收入，体现国有资源有偿使用，而不是为了环境保护的目的而征收，所以和环境税有着本质上的不同。

2.城市建设与维护税，城市的公用事业和公共设施维护建设所需要的资金主要是通过该税款筹集的，城市污水、生活垃圾的治理需要这笔稳定的专项资金，城市建设与维护税的征收对城市的水和大气的保护起到了重要的作用。该税种在环保方面潜力巨大，如何将其进行绿化并以法律的形式确定在环境税中是我们要思考的问题。

3.其他税种中存在一些与环境保护相关的条款规定。这部分内容主要是环境保护的现实需求与传统税收相互妥协而制定的。而独立的环境税的制定必然会改变原先税收体系中的内容，尤其是涉及环境保护的相关税种就要统一规划到环境税中，可能会面临巨大的挑战。从当前我国的国情及税收体系考虑，先对传统税种进行“绿化”是比较科学合理的，片面的硬性改革可能会“火力太强”，以煤炭资源税改革为例，会严重削弱地方财政收入，会进一步加大煤炭资源保护难度。我国目前的税制改革中已经有部分“绿化措施”，包括环境保护税的即将开征，对资源税的改革等。

（三）现行环境税费制度存在的问题

1.相关税种分散立法导致缺乏统一的环境保护理念。当前政府和公民的环境保护理念还比较狭窄和局限，而环境税的分散立法更不利于统一的环保理念的形成。在全面建成小康社会的新时期，资源消耗大、环境污染严重是由经济快速发展带来的附加影响，已经成为当前我国社会发展面临的重大阻碍之一，环境污染已经成为制约我国可持续发展的桎梏。再好的法律和制度也无法从根本上解决环境问题，环境保护需要全体国民的共同努力，独立完善的环境税收体系与国民生活息息相关，是树立良好生态文明理念、统一环境保护意识的重要制度保障。

2.相关税种并非以环境保护为目的制定。传统税制中与环境保护相关的税种都是以增加税收收入，调节收入水平等为征税目的，环境保护只是应运而生对税制进行“绿化”的产物，因此缺乏环境保护的专项资金来源，环境保护支出占国家财政总支出比重一直停留在2.5%左右。征收专门环境税之后，该税收收入就可以作为环境污染防治、资源保护的专项资金。环境税金专款专用对环境问题的治理有重大的保障作用。

由于都是以调节经济为主、环境保护为辅，传统税收中设置的环境保护的相关内容不足，都只是有关部分资源保护和污染防治。传统税收制度与环境保护相关的有资源税、消费税、企业所得税等。资源税仅对矿产资源开采过程进行管理，其他很多自然资源均没有涉及，对环境保护和治理没有直接作用。消费税中将对环境有害的一些成分产品纳入征税范围，对环境起到一定保护作用，但是对很多污染极大的有害产品，例如农药等并不征税，严重削弱了其对环境保护发生的作用。企业所得税中有相关税收优惠措施鼓励企业节能减排、购置环保设备，但是优惠范围没有惠及新能源领域，不利于能源结构的调整。

4.相关税种分散立法与其他制度措施协调难度高

税费制度必须是一个完整的体系，体系内部不能相互矛盾，现行税收制度中的环境保护分散立法，可能导致重复征税、税率不统一的现象以及与其他制度无法协调执行的结果。目前我国环境保护相关税费并存，尤其是地方收费较高。在征收资源税等相关税收的同时，各个部门还分别出台了矿产管理费、林政费等多项收费，不同部门征收致使税费之间调节作用无法发挥，功能无法统一，企业负担日益加重，市场经济发展受限。

四、我国独立环境税制度的立法建议

根据我国目前环境税费的立法现状和存在问题的分析得知，我国目前没有建立独立的环境税制度，现行的税费制度改革和“绿化”也是国际环境税发展的老路子，构建独立的环境税体系是环境税发展的必然结果。根据我国已经具备的开征环境税的实际条件，并借鉴国外先进环境税模式的经验，笔者认为我国的独立环境税应具备以下特点，总结如下：

（一）税收性质

1.从政府职能划分，中央政府职能集中于国防、外交和货币等领域，地方政府职能集中于一般的经济社会职能，其中包括维持经济秩序、社会秩序，加强地方公共服务和保护地区生态环境等，地方政府直接为辖区内居民提供公共服务，相比中央政府其社会属性更强烈。

2.环境保护的大政方针是由中央制定，但贯彻落实依靠地方政府职能履行，地方政府是环境保护的法定主体，我国《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。

3.地方政府作为环境保护的主体效率更高。在实践环节中，地方政府与企业、居民关系密切，其管理可以进行的更为到位。例如松花江水污染、太湖蓝藻事件等环境污染事件，解决这样的问题仅靠颁布法律和中央的三令五申是无法解决的，很多环境破坏事件都有当地地方政府的利益紧密相连。地方政府必须树立环境保护的职责意识，在发展经济的同时坚定执行环境保护的国策，直接关系到我国生态环境治理的好坏。

4.在《环境保护税法》草案中也是明确规定地方税务部门是环保税的征缴机关。并且在费改税之后，对环保部和省级环保部门影响较小，对基层环保部门影响较大。

所以，环境税定位为地方税方为上策。

（二）特殊专业化税种

一般情况下，该征多少税的法定程序一是由纳税主体自己申报，二是由税务机关抽查核定，最后由税务机关征缴。而环境税的征收中，征缴对象无法自报，税务机关由于无法得知其污染行为的严重程度或者排放污染物的具体数量，也无法核定缴纳税额，只能由当地负责监管的环保部门核定应该缴纳的税收金额，最终再由税务机关征税。其他资源、能源税收也要依赖于当地环保部门的协助和核查。因此环境保护税征缴的特殊性会使其成为我国首个特殊专业化税种，由环保部门、税务机关两个部门联合征缴。

另外，这种特殊性要求地方政府具有高水平的行政能力，并且能够克服地方保护主义的固有弊病。特殊性的确立是环保税能否落实，独立的环境税体系能否建立的关键步骤。

（三）环境税体系基本框架

在20世纪八九十年代，当时的环境法学坚持的是“小环境法”的观点，即环境法就是污染防治法这一观念的体现。现代环境法学的研究范围早已包含污染防治法、自然资源法和生态保护法三大环境法部门。因此笔者认为独立的环境税中应该包括污染税、资源税、污染产品税等专门为保护环境设置的新税种。

环境税是为了保护生态环境，筹集生态环境保护资金而对特定行为人所开征的一系列税收。虽然之前定义的环境税的广义范围比较大，但我们明确征收的环境税税种主要包括污染税类和资源税类。首先即将出台的《环境保护税法》由排污费平移而来，基本涵盖了污染税的主要内容，未来可能还会增加征税对象的种类。其次资源税类可以由现有的资源税改革而来，应该继续扩大其征税对象的范围，明确其作为环境税保护环境的立法目的。这两类税种是环境税中最基本的税收项目。

1.污染税

污染税是针对污染源和污染行为征收的。但是笔者认为污染水的征税对象不能局限于生产性排污，还有生活性排污，并且在现有的《环境保护税法》草案中征税对象还应扩大。生产和生活排入环境中的污染物主要包括废水、废气、固体废弃物、危险废物、噪声、放射性物质、有害化学物质、光照等。

2.资源税

现行资源税征税对象已经扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种自然资源，但是依然只有矿产和盐两大类，征税范围仍比较窄。已经开始进行的资源税改革将地表水和地下水纳入征税范围，在部分条件成熟地区，草场、森林、滩涂等资源也考虑对其进行征税。我国现行资源税有一定环境税的色彩，符合其中的一些要求，但是最重要的立法目的没有明确。能否将资源税纳入独立的环境税体系，最重要的一点是明确资源税的征缴以环境保护为目的。

五、结语

考虑到我国开征环境税采取的渐进式、开放式的思路，较为成熟的税种先行改征环境税，因此会在很长一段时间内形成环境税和各类费并存的局面，环境保护领域的税费制度会更加复杂，必须对其进行有效的调节。从我国环境税制的实际情况出发，并结合国际经验，对环境税的定义、立法主体、税收性质、征税目的、征收管理等都做了较为充分的论证，独立型的环境税制度在我国有望顺利实施。环境税的开征势不可挡，我们坚持开放性的视野和全局性的思路，做好应对一切新问题的准备，在不断总结经验中继续前行。

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（作者单位：福州大学）