新公共管理中地方政府成本控制的探究

□于 浩

(中共太原市委党校，山西 太原 030012)

新公共管理中地方政府成本控制的探究

□于 浩

(中共太原市委党校，山西 太原 030012)

本文以新公共管理理论为基础，在对新公共管理及地方政府成本两个概念进行细致剖析的前提下，对我国地方政府成本居高不下的现状及原因进行分析，并提出相应的地方政府成本控制策略，进行新公共管理中地方政府成本控制的全面探究。

新公共管理;地方政府成本;控制

1 新公共管理概述

20世纪80年代以来，为适应经济全球化、国际竞争一体化以及社会信息化的发展趋势，西方发达国家(英、美、澳大利亚、新西兰)兴起了名为“新公共管理运动”的行政改革运动，即为“新公共管理”理念的起源。

西方国家的严重财政危机、政治危机、信任危机均是“新公共管理”改革运动兴起的原因[1][2]。而传统公共管理中的行政官僚制度与新时代的格格不入则是“新公共管理”运动爆发的根本原因。

新公共管理是相对于传统公共管理的批判与继承，无准确的定义，但其应包含理论方面的七大原则以及实践方面的五大模式[3]。本文中，将新公共管理的基本内容概括为：政府应发挥“掌舵者”的职能;政府服务应以民众为本;政府管理应采取竞争机制;政府应注重绩效的测评;政府应借鉴私营部门管理经验;政府应采取分权管理模式;政府行政应具备浓厚政治色彩。

2 地方政府成本概述

本文中所指的“地方政府”是相对于“中央政府”而言的所有地域性政府的总称，是地方性行政机关的同义词[4]。地方政府具有有限性(权力、地域、职权)、角色双重性、结构及职能多样性、独立性以及法定性的特点。

本文中所指的“地方政府成本”是指地方政府在行政过程中所产生的直接及间接成本的总和。其主体是地方政府开展行政活动的人员，其客体是行政活动开展过程中所产生的一切费用，其对象是人民群众，且地方政府成本的产生存在时间限制。

本文中将地方政府成本的构成及范围分为两部分：一部分即传统的可度量控制的货币形态的消费，即直接成本;另一部分即无法采用货币来度量的，只可采取间接指标度量的支出，即间接成本。

3 我国地方政府成本现状

3.1 地方政府成本增长趋势较快

改革开放以来，我国经济高速发展，但与此同时，我国政府成本支出纵向呈现较快增长趋势。

从绝对量上考察，我国地方政府成本支出在地方财政总支出中占的百分比逐年上升，从2002年的8.97%到2015年的15.8%呈现每年均迅速增长的趋势，且地方政府收支中呈现严重财政赤字，财政支出的增长速度远高于财政收入的增长速度。

从相对量上考察，地方政府成本支出占我国国内生产总值的百分比亦呈现逐年递增的状态，从2002年的1.12%到2011年的2.14%，地方政府成本支出占国内生产总值的比重呈现基本稳定但依旧缓慢上升的趋势[5]。

3.2 地方政府成本处于国际较高水平

在对我国地方政府成本支出进行不同时段的纵向对比后，现从横向角度，对同一时段我国地方政府成本与其他国家进行对比。

资料表明，2001年，我国政府成本占财政总支出的百分比为18.6%，处于包括中国、印度、美国、土耳其、泰国、阿根廷、俄罗斯、波兰、乌克兰、加拿大十国的首位，且均超过其他国家10%以上，可见我国地方政府成本支出呈现不合理状态。同期，我国地方政府成本支出占国内生产总值的百分比为3.7%，相较美国、加拿大分别高出1.7%和2.5%，相较同样为不发达国家的印度亦高出2.6%[5]。

由此可见，无论从绝对量角度还是从相对量角度，我国的地方政府成本支出均处于国际较高水平，这样是不正常的，值得我们深思的。

3.3 地方政府成本构成均处较高水平

地方政府成本构成中，传统的可度量控制货币形态消费，包括公共产品支出(教育、卫生支出)，政府垄断支出等方面。该项成本支出处于居高不下状态，主要体现在我国地方政府行政管理费用所占财政总支出的逐年增高。

地方政府成本中不可度量控制成本主要由决策错误导致的经济错误以及不规范行为导致的额外支出。决策失误现象在地方较为普遍，例如2005年甘肃省玉门市投资1500万对原就标准极高的世纪广场进行重建，该决策无形中增加了市民的经济负担。而不规范行为在当前则主要表现为地方政府相关工作人员的腐败。

4 政府成本居高不下原因分析

4.1 地方政府机构管理体制不完善

我国地方政府对于自身职责定位不明确，行政效率较低，增加政府财政负担;政府职责的宽泛导致人员冗杂，增加政府成本;当前公务员业务能力及行政道德较差，办事效率低下，加剧政府成本支出;地方政府行政监督机制构建不完善，亦是成本居高不下的内在因素;此外，行政人员的决策失误同样是地方政府成本增高不可回避的原因。

4.2 地方政府预算编制存在弊端

良好的预算编制工作可在确保政府工作方向及计划明确的基础上，有效实现社会资源分配的合理化，有效降低地方政府成本。当前地方政府预算编制内容欠缺全面性，预算内资金及预算外资金的收支计划结合性较差;预算编制方法落后;预算编制科目不够细化，未落实到每个部门的每个支出项目;且当前预算编制的透明性及权威性均欠缺。

4.3 地方政府采购制度不健全

科学、规范的地方增幅采购制度是确保地方政府成本支出合理性的必要条件。当前，政府采购人才匮乏，采购人员质量较差，数量较少;政府采购过程透明度不够，滋生腐败现象;政府采购的方式单一，采购效益低下;政府采购程序不够规范，且监督管理机制欠缺，相关法律体系亦不完善。这些均是导致地方政府成本居高不下的重要原因。

5 我国地方政府成本控制的策略探究

5.1 规范我国地方政府成本支出

实现我国地方政府成本的有效控制，必须要不断规范我国地方政府成本的支出，从而来不断地提升政府工作效能的提升，全面促进社会的进步与发展。应科学地界定地方政府的职能，借鉴“新公共管理”理论，在平衡地方政府与市场、社会、企业之间的责任、权力、利益的基础上，政府呈现“掌舵者”的姿态;缩小地方政府规模，精简机关设置，削减人员配备;优化公务员的业务能力及职业素养，根本上提高行政效率;建立健全政府行政活动监督管理制度，保障政府办事效率，杜绝决策失误现象的发生，进而规范我国地方政府的成本支出，有效控制政府成本。从根本上建立以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念，积极推进政府职能由“划桨”转为“掌舵”，引入有效的竞争机制，重视效率追求，并对现有的工作制度和工作要求进行有效改革，以此来从根本上实现政府工作行为的强化，不断地来压缩成本支出，这对于完善政府职能、促进社会的进步和发展有着无比重要的促进意义。

5.2 完善我国地方政府预算编制

政府预算编制合理与否直接关系到我国地方政府成本的高低，完善政府预算编制十分必要。第一，应进一步完善预算编制方法，将滚动预算及绩效预算等科学编制方法引入其中;第二，应进一步完善预算编制的内容，将预算内资金与预算外资金有机结合，建立统一的预算体系;第三，则应进一步细化预算编制，确保预算资金切实落实到每个单位、每个部门、每个项目上。将政府预算延伸到各个部门的工作过程中去，按照一定的法律程序编制和执行政府年度财政收支计划，从而来保证有效的财政分配。这对于不断促进社会资源整合和国民经济调节起到了无比重要的促进意义，对于稳固社会秩序有着无比重要的促进意义。这样，在确保地方政府预算编制合理化的同时，保证了政府成本的有效输出，降低政府成本。

5.3 健全我国地方政府采购制度

良性的政府采购活动，是控制地方政府成本的基本保障。在充分保证政府采购制度公开性、公正性、竞争性的前提下，对具体的工作内容进行有效地研究和规划，以此来不断地保证制度本身的完善性。首先，应加强地方政府采购监督法规制度的建设，规范采购程序;严格地依据具体的采购规定来指导采购实践，对于其中的各个细节和要求都严格完成，以此来更好地提升政府采购工作的实效性，不断地强化其工作效率和效果。其次，应完善并优化地方政府采购人员，在数量及质量上同时实现采购人员的优化;对于现有的政府采购人员进行有效的培训和管理，强化他们对于专业知识和专业能力的提升，同时还要不断地提升他们的管理能力和管理素质，以此来不断地提升他们的工作效率；建立有效的采购人员选拔制度，结合政府工作的目标及人才需求等来合理选择人才，保证工作岗位和人才的高效对接性，以此来不断地提升工作效果，为实现成本的控制打下坚实的基础。再者，应扩大政府采购的范围和规模，规避腐败现象的出现;秉承公正、公平地原则来进行有效的采购，以社会效益为先，来完成政府的采购环节，这样可以在很大程度上促进政府工作的透明性，同时也在根本上保证了采购工作的高效性和系统性，这对于更好地完成具体工作有着无比重要的促进意义。最后，则应完善政府采购监督体系，建立有效的绩效考核和管理制度，严格地按照既定的奖惩机制来对具体的工作行为进行及时地督导，从而来保证工作效果的提升。实行绩效采购，对于具体的工作行为进行公正评价，杜绝不合理采购现象的发生，实现政府成本的有效控制。

[1] 王军义.新公共管理理论在我国的适用性分析[D].苏州：苏州大学，2006.

[2] 彭国甫著. 地方政府公共事业管理的绩效评估与模式创新研究[M]. 北京： 人民出版社， 2010.

[3] 张志斌. 新公共管理与公共行政[J]. 武汉大学学报(哲学社会科学版)， 2004， 57(1).

[4] 方 雷. 地方政治学概论[M]. 北京： 中国人民大学出版社， 2010.

[5] 左同宇. 现阶段中国行政成本分析[D]. 南京： 南京师范大学， 2005.

[责任编辑：王文俐]

Research on the Cost Control of Local Government in the New Public Management

YU Hao

(PartySchoolofCPCTaiyuanMunicipalCommittee,Taiyuan030012,China)

Based on the new public management theory, this paper analyzes the current situation and reasons of the high cost of local government in China under the premise of careful analysis of the two concepts of new public management and local government cost, puts forward the corresponding strategies of the cost control of local government, and explore the cost control of local government in the new public management.

new public management；local government cost；control

2016-06-02

于 浩(1981-)，男，北京人，硕士，现工作于中共太原市委党校，副教授，研究方向：现代科技，公共管理。

F272.92

A

1008-9101(2017)01-0023-03