项目扶贫视角下村民自治的实现路径探究

□贾福飞，刘雪影

(贵州财经大学，贵州 贵阳 550025)

项目扶贫视角下村民自治的实现路径探究

□贾福飞，刘雪影

(贵州财经大学，贵州 贵阳 550025)

在当前市场经济改革不断深入的背景下，探索国家对农村资源输入和财政转移支付的有效实现形式日益重要。村民自治是改善乡村组织松散的有效路径之一。通过对部分地区村民自治的成功案例的经验分析和总结，从理论和实践两方面探索村民自治的实现路径。通过践行全面实现村民自治的制度内涵、促进乡村劳动力当地就业、重构乡村政权与农民关系等可行路径，以此实现乡村社会与国家资源输入的有效对接。

村民自治；基层民主；实现路径；项目扶贫

1 问题的提出

从20世纪80年代村民自治提出以来，其实践经历了多种形式的转变，受农村税费改革的影响，乡村社会基础和基层治理结构发生了较大变化，这对村民自治的实践方式提出了新的挑战。因此，在新的改革背景下深入探索村民自治的实现路径和实践方式，对于促进基层民主的健康发展具有重要的理论和实践意义。

现代化建设中的一个基本要求是加强农村的基层组织建设，实现基层自治。只有在农村建立强有力的基层组织，才能实现基层自治，最终实现现代化建设事业的全面推进。农村基层组织建设同时也是整个国家政权建设的一部分，可以说农村基层组织建设顺利与否，在一定程度上成了中国现代化建设的关键部分。伴随着人民公社的解体，农村社会的基本组织形式被瓦解。再加上改革开放政策的全面推进，使基层社会在面临市场化的大潮中更趋于个体化、分散化。尤其是在农业税取消之后，表面上看农民的负担减轻了，但随之而来的是“悬浮型”的基层政权，使得基层政府与个体农民之间的联系愈发疏离[1]。再加上个体之间几乎没有组织，当国家将资源或是公共物品建设资金输入到农村时，出现了项目进村中的最后一公里难题[2]。人民公社的解体，传统秩序的瓦解，城市文明的侵入，再加上农村的人、财、物不断地流入城市，使得农村社会再次面临失序的问题[3]。因此，需要加强农村基层组织建设，实现村民自治与基层民主，改变当前农村社会中单子化、个体化的无序状态[4]。当国家资源或资金输入农村时，能够实现农村基层组织与国家行政的有效对接，对于促进村民自治和基层民主的发展具有重大的理论和实践意义。

村民自治是国家政权建设的组成部分[5]，实现村民自治，建立基层村民自治组织是增强农民的自组织能力，实现与国家有效对接的可行路径。在当前中国市场机制渐趋成熟和全球化不断深入的大背景下，农村社会单子化、个体化趋势日益严重。推行村民自治，实现基层民主的一个更加急迫的现实是解决农村组织松散的问题，唯有组织起来才能实现基层农村与国家的有效对接，如此，在国家资源输入农村时，才能实现真正的有效供给。农村内生组织具有地方性、自发性、自主性、非正式性、公共性和总体性等多重属性[6]。而基于血缘、地缘、宗教、文化以及邻里关系等原生性情感基础上的这类内生性组织受到了市场化浪潮的猛烈冲击，出现了严重的“内卷化”问题。原有组织形式被瓦解，新的组织形式尚未建立，这严重限制了基层村民自治的发展。

2 村民自治典型案例分析与经验借鉴

2.1 村民自治典型案例分析

在探索村民自治的实践方面，全国各地出现了多种与当地实际相结合的村民自治实现路径。如：以脱贫为主要目的的扶贫互助社、以实现基层民主为主要目标的村民议事会，还有社区主导型发展(CDD项目)、微自治等实践路径。通过对成功案例的分析解读，从理论探索到经验积累，为村民自治提供了多样的实现路径。更好的贯彻了1998年颁布实施的《村民委员会组织法》中以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治的法律内涵和制度要求。

扶贫互助社按照民主决策参与，民主投票确定贫困户及民主监督管理扶贫资金的方式，在四川仪陇地区获得了一些成功的实践经验[7]。扶贫互助社在实践中将扶贫资金的管理和使用全部交给了互助社成员。这提高了扶贫资金使用效率且增强了扶贫效果。扶贫互助社在实践中践行了基层民主的四个原则，为整合和动员农村发展资源提供了一种有效的组织机制。对农民的传统观念和固有的行为模式产生了深刻的影响，提高了村民的组织参与意识和对自身的认同感。同时，互助社也存在一些现实性的问题，在贫困地区由于村民居住较为分散，为了保持互助社的民主参与等原则和正常的运转，要经常性的组织会议，这就增加了村民参与的时间成本和经济成本。同时扶贫互助社还处于探索阶段，缺少明确的政府政策支持和相应的法律地位。

四川省成都市的“村民议事会”是一条村民自治与政府治理有效结合的探索路径。该项尝试是应对基层社会结构和生产关系因受产权制度改革影响发生的一系列变化而设计的。为解决新形势下的村级治理问题而尝试建立以“村民议事会”为主要形式的村级民主治理机制，其主要目标是实现决策权与执行权分离，社会职能与经济职能分离，政府职能与自治职能分离，完善公共服务体系和集体经济组织运行机制，改进基层党组织领导方式[8]。通过此种村级民主组织形式，使村级自治形成了一整套较为有效的民主运作机制，实现了政府以引导为主，村级组织协调，村民积极参与，做到了党组织领导、村民议事会决策、村委会具体执行、相关经济社会组织积极参与的实践性较强的村级治理机制。

社区主导型发展(CDD)这一模式是由世界银行项目运营的一个部门在20世纪 90年代初提出的。任中平对四川嘉陵区的社区主导型发展项目作了深入的研究，他指出，CDD项目通过将资金控制权、项目决策权交给社区，建立公开透明的公示和投诉机制，建立健全为社区提供支持的服务体系，探索通过过程提高能力的新机制[9]。四川嘉陵CDD项目实践，由村民自主决策，充分调动了其参与项目的积极性;提升了村民的民主管理能力，使其在项目中发挥主体性作用;巩固村民的制度意识，有利于促进政府职能转变;确立村民的主体性地位，使其成为乡村建设的主人。这一项目实践从制度层面赋予农民话语权，为农民参与项目管理和实施提供了渠道，同时，优化了乡村治理结构、改善了基层干群关系、促进了基层民主原则的落实。

学者赵秀玲提出了对于基层自治更进一步的细分形式，对自治事务更细更微的一种治理范式——“微自治”。它的具体形式有三种：“村民小组”自治、“院落—门栋”自治、“小事务”自治[10]。

“微自治”以小单元自治、微事物自治、精细化的管理为特点。通过民主选举与民主监督为主要手段，使自治的单元更小更细化。“微自治”的范式使基层治理更容易摆脱行政命令的干扰，能够获得更大的自治空间和自治权。细小的自治单元更利于由“替民做主”到“让民做主”理念的转化。能够使基层自治切实的落到实处。

2.2 实现村民自治的经验总结与借鉴

对以上案例分析可知，基层村民自治的实现与基层政府和村民个体的双向参与密不可分。从基层自治实践取得较大成就的地区可以总结出以下三点经验，以供其他地区借鉴参考。

第一，强化基层自治内生动力，明确其自治权限及范围。实现基层自治，需要在根源上激发农民的参与意愿，激发农民想投票，想要主动参与集体事务，愿意投入时间和精力参与村级事务管理的内在动力。从以上案例中可以看出，比较成功的自治形式，都在不同程度上调动了村民参与自治的积极性和能动性。只有农民的主体地位确实得到重视，其在自治中所拥有的自治权限得到有效的保障，才能有效调动农村内部力量来解决村民们面对的实际问题，基层自治才能达到有效治理的目标。反之，如果不能充分调动农民参与的积极性和主动性，单靠外部的推动力量是相对较弱的，如此，农村经济发展和社会治理都难以达到理想效果。由此观之，强化基层自治内生动力，是促进基层自治发展的重要前提。

第二，基层自治内容制度化，促进村民个体实现自治。当前，大部分农村地区普遍存在“村社一体”的现状，这种状况导致村委会主导了集体经济的一切事务，即使部分地区存在村民组织也基本上流于形式，不能在村民自治上发挥有效作用。村民的自治权利被完全忽视，基层自治由于缺乏有效的制度规制而难以实现。针对这一现状，要从促进基层自治制度化的方向入手，厘清村委会与村民自治组织之间的职责和权限，使村民自治得到法律和制度的保障。加速产权制度改革的步伐，保障农民在村集体中的经济权利和主体地位。促进村民个体意识和民主意识的觉醒，使村民组织得到切实的发展，在制度和法律的保障下实现基层自治。

第三，促进基层自治实践形式多样性发展。不同地区村民自治的实现需要与当地的具体实际相结合才能实现真正有效的运转。中国的农村数量众多，各地情况都有差别，不可能有统一的村民自治实现形式，这也反映出村民自治实行“一刀切”的方式是行不通的。从以上成功的案例中也可以看出，村民自治的实现形式都是与当地实际的发展需要相结合的产物。在践行社会主义民主基本原则的前提下，鼓励基层民主实践形式多样性的发展，是符合当前社会基层自治发展的实际需要的。

3 当前村民自治存在的问题与实现路径探究

3.1 发展村民自治存在的问题

改革开放以来，对村民自治探索的实践一直不曾间断，其中有理论探索和实践经验的积累，但从整体来讲，村民自治的发展程度依旧不高。这其中既包括村民自治所处的国家治理框架及其在实践中的结构性失衡，又含有剧烈变化和发展的社会环境对乡村社会传统治理方式的冲击，这是一直以来村民自治发展出现困局的原因。具体而言表现在几下几点：

第一，缺乏因地制宜的理论规范和指导。村民自治运作的一个根本的约束是外部环境中的整个框架没有变，由于受到“国家——社会”理论的影响，从而使中国的村民自治缺乏适合自身实际的科学理论的指导。由于中国整个国家的体制是由上而下的压力型，容易导致乡镇基层政权对村民自治的过程进行干涉，这极易形成村民自治组织的行政化，再加上上级监管有时存在缺位现象，一直没有形成对村干部的权力进行有效制约的机制，这是村民自治在整个社会中所处的基本环境。

第二，由于村民自治的结构失衡，导致其运作失序。在多地的村民自治实践中出现了把民主选举当作自治的全部内容，而将民主管理、民主监督和民主决策等内容虚化。村民自治到最后往往成了一种形式性的选举，这也就失去了村民自治核心的治理功能。究其原因，农村社会内部的两个主体——农民和村干部两者存在着利益冲突，并且二者自身的力量并不均衡，导致村民自治的发展呈现失衡状态。

第三，市场化背景下流动性加快，农村劳动力流失严重。自进入21世纪开始，中国农村尤其是中西部地区，农民普遍选择外出打工。打工潮的到来，使农村地区的人才和劳动力大量外流，广大中西部的农村地区只留下了儿童、妇女和老人，这使得乡村社会失去活力且公共生活的发展越来越困难。在这样的情况之下，实行村民自治的各项日常工作就很难开展。再加上，农村生活对农民的吸引力日渐下降，“村两委”对农民的影响力和约束力也降低了，村民自治必要的社会基础和相关利益也丧失了。随着市场化的不断冲击，农民对村庄自身内生化的价值认同度也在降低，从而对于政治参与更加冷漠。短期来看，由于农村劳动力的大量流出，使得村民自治的现状陷入困境;长期而言，劳动力的大量流动，动摇了村民自治的社会基础，村民自治发展举步维艰。

第四，原有权力义务关系被消解，基层干群关系疏离。随着农业税的全面取消，乡镇政权与农民之间的依附关系进一步降低，甚至达到了疏离的地步。随着工业反哺农业，城市支持农村政策的推行，中央政府要求乡村政权为农民谋福利，为农村的公共设施建设服务。但现实却是，乡村政权用以维持其财政平衡的税费收入被取消了，农民不再是其税费的征收对象，乡村政权也就失去了为农民提供公共设施的动力，而村民也因流入城市谋生对村级组织的依赖程度降低。因此，村级政权与农民的关系愈加疏离。相伴而生的是，由于农业税的取消，乡村政权的财政平衡更难维持，使得其另找财路，招商引资遂成了乡村政权的核心工作。而地方政府招商引资的主要手段是土地征用与拆迁房屋，这又很容易引发村民与乡村政权之间的矛盾。在此种情况下，探索村民自治的实现路径显得更为迫切，而从全国范围来看，村民自治在多数情况下有些流于形式，有些因利益冲突而难以达到预期效果。

3.2 探索村民自治的实现路径

以上分析了实现村民自治所面对的诸多难题的成因，以下提出对村民自治实践路径的几点思考。

第一，理论建设和实践探索相结合。基于中国乡村治理的实际需要，探索与各地具体实际相结合的村民自治实现路径。中国区域经济发展存在较大差距，经济发达地区乡村的自治需求与仍处于落后地区及有待组织的偏远乡村地区的需求是存在差距的，不能“一刀切”。应积极探索乡村自治的“阶梯形”路径，经济相对落后地区的乡村，以留住乡村劳动力和建立村民自治组织为主要手段，实现乡村自治组织与国家扶贫项目及有关公共设施建设项目的有效对接。在经济相对发达地区，其村民整体素质及基层民主意识相对较高，再加上自组织能力较强，主要目标是健全实现基层民主的全部内容，让村民自治贯彻到村民生活的各个方面。

第二，逐步建立健全村民自治机制：实现由“民主选举”到“四个民主”。在1998年颁布实施的《村民委员会组织法》中规定村民自治以民主选举、民主决策 、民主管理和民主监督为主要内容。由此可以看出，村民自治的制度内涵一直以来都没能得到全面的推进。在乡村自治中片面强调民主选举的情况大量存在，而民主决策、民主管理、民主监督等常规治理机制并没得到相应的开发，这是乡村自治面临的主要制度困境。因此，全面依法推进乡村自治建设，从实践中贯彻执行“四个民主”的制度依据，是健全村民自治运作机制的主要途径。

第三，加大乡村扶贫开发力度，实现部分劳动力当地就业。改革开放以来，整个国家经济高速发展，市场化程度的不断加深，乡村社会在观念上和现实环境中受到了极大的冲击，出现了乡村组织的瓦解及人口大量流入城市的情况。要实现乡村自治，一是要重建乡村组织，使农民以组织的形式与国家对接。二是大力发展乡镇企业和现代农业，使乡村保留一部分劳动力，使他们在乡村也能获得相应的收入。这就为实现村民自治留住了一批组织人员，同时为建立村民自治组织提供了人力基础和经济条件。

第四，重构乡村政权与农民关系。村民自治的实现离不开基层政府的正确引导。面对当前疏离的基层政权与村民关系，应当采取措施改变现状。首先，改变以GDP为导向的政绩考核指标，建立以群众反馈和第三方考核相结合的基层官员考核体系。乡村政府只有为农民做实事，才会得到认可，其政绩才能得到肯定。这就限制了乡村政府为实现地方财政平衡以招商引资的方式实行土地征用和房屋拆迁的行动逻辑。其次，中央政府以政策化和法律化的手段，激励基层农民建立自治组织，如上文提到的“扶贫互助社”“村民议事会”等。通过这种激励的方式，逐步恢复乡村的组织活力和能力，实现乡村与政府的有效对接，改善农民原子化、个体化的生存现状。最后，当农民切实意识到，乡村政府官员的具体政绩考核和政策执行是受到农民限制时，他们的自治意识和组织能力会不断得到提升，而基层官员会更加注重行政的实效性和农民的满意度。虽然其财政来源不受农民限制，但是其政绩指标和行政效果一部分是由农民来决定的。这就会促使基层行政人员去做实事，去“讨好”农民，去改善农村的公共设施，想方设法为农民提供更多更优质的公共服务。如此，基层政权与农民的疏离关系会得到极大的改善。

[1] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006(3).

[2] 桂 华.项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例[J].政治学研究，2014(4).

[3] 贺雪峰. 论农村基层组织的结构与功能[J]. 天津行政学院学报，2010(6).

[4] 杨 华，欧阳静. 农村人情的变异：表现、实质与根源——对当前原子化农村地区人情的一项考察[J]. 中州学刊，2011(5).

[5] 吴理财.村民自治与国家政权建设[J].学习与探索，2002(1).

[6] 马良灿.农村社区内生性组织及其“内卷化”问题探究[J].中国农村观察，2012(6).

[7] 曹洪民，陆汉文. 扶贫互助社与基层社区发展——四川省仪陇县试点案例研究[J]. 广西大学学报(哲学社会科学版)，2008(6).

[8] 杜 鹏. 村民自治的转型动力与治理机制——以成都“村民议事会”为例[J]. 中州学刊，2016(2).

[9] 任中平. 社区主导型发展与农村基层民主建设——四川嘉陵区CDD项目实施情况的调查与思考[J]. 政治学研究，2008(6).

[10] 赵秀玲. “微自治”与中国基层民主治理[J]. 政治学研究，2014(5).

[责任编辑：杨春艳]

A Study on the Realization Path of Villagers' Autonomy from the Perspective of Project Poverty Alleviation

JIA Fu-fei, LIU Xue-ying

(GuizhouUniversityofFinanceandEconomics,Guiyang550025,China)

Under the background of deepening market economy reform, it is increasingly important to explore the effective realization form of the state's input of rural resources and financial transfer payment. Villagers' autonomy is one of the effective ways to improve the loose rural organizations. By analyzing and summarizing the experience of successful cases of villagers' autonomy in some areas, this paper explores the realization ways of villager autonomy from the aspects of theory and practice. It points out that feasible paths such as the full realization of the system connotation of the villagers' autonomy, the promotion of local employment of rural labor, and reconstruction of the relationship between rural power and farmers are used to achieve effective docking between rural society and national resources input.

villagers' autonomy; grassroots democracy; realization path; project poverty alleviation

2016-12-25

贵州省科技厅、贵州财经大学软科学联合基金计划项目“贵州集中连片特困民族地区反贫困的历史、现状与对策研究”(软评字：黔科合体R字[2013]LKC2031号)

贾福飞(1988-)，男，河南商丘人，现为贵州财经大学2014级行政管理专业在读硕士研究生，研究方向：公共行政与地方政府治理； 刘雪影(1979-)，男，湖南涟源人，博士，现工作于贵州财经大学党委宣传部，副教授，研究方向：党的建设研究。

F723.8

A

1008-9101(2017)01-0001-04