取消行政审批后应加强企业所得税后续管理

程辉

取消行政审批后应加强企业所得税后续管理

程辉

按照国家税务总局对企业所得税管理提出的“该放的权坚决放开到位、该管的事必须管住管好”的要求，取消审批项目、减少审批环节、缩短审批时间，是税务机关减政放权的直接体现和服务纳税人的有效措施。2004年《行政许可法》颁布后的变化，税务部门企业所得税审批事项大部分逐步取消或下放，一般涉税事项一律改为备案管理或由企业自行申报，税收征管方式由事前审批向事后监督转变；第二阶段为2008年新《企业所得税法》及其实施条例实施后的变化，修改后的企业所得税的征管工作制度不断加强，工作机制逐步完善，其后续管理的范围、责任也在不断扩展，并与之相关的管理工作更多地交织、融合。随之而来的则是税务机关的执法风险增加、执法责任更大、执法要求更高了。执法风险更多转移到事后管理环节，后续管理被赋予更迫切的现实意义。

一、企业所得税后续管理存在的主要问题

税务机关企业所得税后续管理理念滞后。一是重事前审批轻后续管理的意识仍然存在。受到多年来审批工作模式的影响，税务机关仍惯性地重视审核工作，沿袭旧征管模式的老路，轻视甚至忽略后续管理工作。比如，在落实企业所得税优惠方面，只重申报受理，而懈于主动提醒服务，甚至个别工作人员人为设置门槛，使税收优惠政策宣传不到位，符合条件的纳税人享受税收优惠存在困难。二是重政策轻管理的思想尚未得到根本改观。部分税务机关和工作人员过于关注静态企业所得税政策而缺少连续、动态的管理，如所得税备案类项目管理中就存在备案登记结束、资料归档入库后，不再进行事后监督审核的情形。三是信息管税的理念尚未形成。目前，税务机关企业所得税管理工作的相当部分仍需人工操作且只停留在“表审表”的状态，没有充分运用信息化手段，难以有效解决征纳双方信息不对称、税务机关内部数据传递难、数据信息利用效率不高等问题。

重事前审核审批而轻后续管理。税收优惠政策执行起来，分为报批类和备案类。税务机关过多地看重建立和完善减免税备案审批程序、资料保管制度，只对税收优惠的主体资格进行审核、批准，缺乏对具体优惠项目的实时监控，忽视了享受税收优惠政策的后续管理，出现非法违规套用税收优惠政策的管理空间，导致国家税款的流失，客观上助长了企业的短期投机行为，不利于企业加强内部核算管理，削弱了减免税优惠的扶持作用。备案审核重形式轻实质，如研发费用加计扣除属于事先报送相关资料的优惠项目，主管税务机关对备案资料的时限性和完整性进行审核，符合要求的，按规定存档备查。当前纳税人提请研发费用加计扣除的备案，在审核时往往重形式轻实质，注重纳税人是否在规定的期限内提出申请，纳税人报送的备案资料是否齐全，只要形式完备基本都能通过。这种备案管理忽视了企业报送的研究开发费用的真实性，企业自行报送的开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用都认定为属于可以加计扣除的研发费用，认定范围片面扩大化。

企业所得税后续管理落实机制匮乏。一是专业化后续管理人才缺乏。随着企业数量逐年增多，税务机关工作负担日益增大，在人力上无法实现大规模、全覆盖式的后续管理。同时，就现有的管理人员而言，也存在着素质参差不齐的问题，部分人员无法适应新时期企业所得税后续管理的要求。比如，总分机构企业所得税管理就是一项专业技术要求非常高的工作，常常由于信息不对称、税收管辖权不一致、专业管理水平滞后，出现管理流于表面、难以到位的问题。二是部门间工作机制尚未形成。对内而言，企业所得税后续管理需要基层税务所、税政、评估、稽查、督察内审、征管档案等各个部门配合才能完成，各部门虽已经尝试配合开展工作，但尚未形成联动机制，部门间工作衔接还存在问题。对外而言，企业所得税后续管理涉及面广，有时需要银行资金收付凭证，工商企业注册信息，雇工社保、就业、住所等记录，因而经常需要和其他政府部门进行工作协调，但是这种协调机制尚未建立。

基层税务机关的工作压力增加。取消行政审批后，大量的审批事项变成备案事项，执法风险下移，基层税务机关的工作压力增加。从第三方主体来看，法律法规几乎没有第三方向税务机关提供动态经济信息的制度设计，而且许多第三方为维护交易合作机会或避免利益损失，往往协助纳税人规避纳税，甚至提供虚假信息。从企业来看，一方面，不少企业对所得税后续管理的具体政策与法律不清楚；另一方面，由于“经济人”的利己性，企业往往从自身利益出发处理涉税事项，在缺乏科学有效监管的状况下，企业逃税、避税等现象时有发生。另外忽视优惠政策效应分析。税务机关在事后不做政策绩效的考核和评价，缺乏对运行效果的调查和监控，忽视对减免税运行效果的经验与反馈，导致一些优惠政策在实践中成本远大于收益，给国家的经济利益造成损失，难以实行政策出台的预期目标。

企业所得税后续管理体系缺失。一是法律体系不完善。我国并没有专门针对企业所得税后续管理的法律法规。目前，我国有关企业所得税及其管理的法律、法规主要有《税收征管法》、《企业所得税法》、《公司法》、《企业所得税法实施条例》以及《行政许可法》等。就内容而言，这些法律都不是针对企业所得税及其后续管理的专门立法，而是企业所得税管理的一般性规定。二是制度体系不科学。现行企业所得税后续管理绝大部分还停留在传统的企业所得税事项管理上，仅实现了管理岗位的简单分类和以纳税人规模区分为重点与中小税源的分类，未实现本质上的涉税事项专业分工管理，也没有系统考虑风险管理、分类分级管理、信息控税之间的内在逻辑关系，真正科学化、专业化和精细化的制度体系还未形成。

部门协作、信息共享有待加强。就现行税收优惠政策的落实而言，一部分是税务机关自行监控，还有一部分需要与其他部门相互配合，如果出现部门协调缺位、部门配合失职的情况，税收优惠政策就难以把握或不好操作。如:一些中介机构以追求业务量为目的，顺从企业的不当要求，对财产损失原因、坏账计提方法、账龄分析及相关项目的计提依据等涉税事项避而不谈，甚至为企业出谋划策，以追求享受最大优惠政策，审计报告粗糙失实，参照价值不高；企业报送的经贸委出具的《企业研究开发项目审核意见书》、研究开发项目计划书和研究开发费预算、研究开发专门机构或项目组的编制情况和专业人员名单、企业总经理办公会或董事会关于研究开发项目立项的决议文件、研究开发项目的合同或协议、研究开发项目的效用情况说明、研究成果报告等资料，因为没有标准模板，形式五花八门，有的仅是一页纸几句话。

二、进一步加强企业所得税后续管理的建议

转变税收管理模式，树立纳税服务理念。从现代管理学理论看，企业所得税后续管理实际上是一种过程控制，税务机关的主要职责是引导和监督。与引导职责对应的应当是一种服务机制，即保证政策落实到位，使符合政策的纳税人享受到应享受的政策；与监督职责对应的应当是一种监管机制，即及时发现政策执行过程中存在的问题，确保纳税人按时足额纳税，杜绝税收违法行为，保障国家的税收收入。也就是说，在还责放权给纳税人及第三方的基础上，企业所得税的后续管理需要将服务融入管理中，通过完善的税收服务来促进企业所得税的后续管理。所以，税务机关须由传统“管理型”向“服务型”转变，摒弃传统的“行政主导”管理模式，建立“客户主导”的管理新模式。

进一步加强企业所得税后续管理。一是做好政策传导。定期梳理企业所得税新政策和政策变化点，及时收集日常征管工作中企业所得税常用政策和应用重点及难点，发放在高新地税微信平台的“移动课堂”，供纳税人随时学习;同时增加专项培训，由来自扬州税院的专家对征纳双方进行行企业所得税政策的专项解读，强化所得税政策的辅导，为企业所得税后续管理做好政策准备。二是做好数据挖掘。与税务中介机构合作构建《企业所得税智能风险管理系统》，深度挖掘征管数据，利用管理系统集成征纳各个环节，共享信息和资源。通过现代技术手段对纳税人集成化管理，筛选纳税人申报环节可能出现的税收风险点，实时给予风险提醒，实现税收事中管理，提高征管水平，减轻税务管理人员工作量。三是做好风险应对。综合运用日常税源监控、年度汇算清缴等筛选出风险点，依托企业所得税智能风险管理平台，设置风险指标，加强后续管理。对无风险企业不打扰;低风险企业引导遵从，自动评估，设定约谈模板供约谈参考，企业自查补税;中高风险企业重点监管，进行约谈及实地核查等，降低税务机关对企业汇缴申报数据审核检查的工作量，提高征管效率。四是做好政策执行。与上级部门积极协调，对于企业所得税后续管理中发现的政策难点，及时向上级业务指导部门汇报沟通，明确政策执行的标准、范围和要求。与纳税人适时沟通，在把好政策关的前提下，做好对于纳税人的政策解释和说明，获得纳税人的认可和理解，消除纳税人对于政策执行的疑点及难点，坚持按政策规定完成后续管理。

完善企业所得税后续管理落实机制。一是重视专业人才队伍培养，建立常态化的人才培训机制。采取集中培训、专题辅导等方式建立常态化的后续管理人才培养机制，强化专业人才的建设。二是简并流程，建立顺畅的部门间协作机制。对内，各级税务机关应充分联动，建立税务系统内部协调机制和信息交换机制，强化管理合力;充分研究企业所得税后续管理工作流程，明确数据、税种、征科、稽查、评估各部门的工作职责，确定不同部门间工作移交方法及信息交换渠道，进一步建立企业所得税后续管理协调机制。对外，探索建立税务部门同其他政府部门之间的沟通、协作机制。加强部门协作和第三方数据比对，提高信息应用水平。在逐步实现国地税之间，税务部门与银行、海关、边防、工商、公安等部门之间信息共享的基础上，从立法层面推动第三方信息报告制度。三是抓强化培训，提升管理水平。通过学习财务会计知识、税收政策，开展实地练兵、技能比武等灵活多样的方式进行培训和实践，逐步适应新形势的要求。挑选一批精通税政、稽查、征管等方面业务的干部组成企业所得税管理项目小组，探索行之有效、易于推广的纳税评估方法，紧密依托大集中系统，开发“企业所得税后续管理软件（模块）”，把后续管理工作的相关台账、表格融入到税收核心征管系统，大力提高后续管理的信息化管理水平。

积极推进企业所得税风险管理。税务机关应将重点放在突出重点事项管理、完善管理方法、细化管理制度等方面。针对跨年度后续管理事项，依托税收征管系统，建立电子管理台账，实施电子化跟踪管理。针对重大复杂涉税后续管理事项，依托专家团队加强专业化审核，实施团队管理。在风险管理方面，构建风险事先防范机制、建立风险事中纠错机制、完善风险事后监管机制。在事先防范方面，区别不同规模、不同征收方式、不同行业和管理类型的纳税人开展个性化宣传辅导，增强纳税人涉税风险防范的意识。建立和完善所得税税源管理风险环节和风险事项日常监控指标体系，对涉及登记认定、纳税申报、税收优惠和政策执行等不同环节所得税风险事项及时开展风险应对。对涉及大额资产损失、税收优惠项目等重要管理事项，依托信息管理系统，组织开展分析，发现疑点，分析原因，及时排查。在风险事后监管方面，建立较为完备的所得税事后风险应对运行机制。依托税源监控分析平台、汇缴汇总软件等管理系统，形成企业所得税风险分析识别、等级排序、应对处理和绩效评价的闭环系统，对不同税收风险的纳税人实施差异化和递进式的风险管理策略。

健全企业所得税后续管理体系。一是建立健全后续管理指标体系，强化综合应用水平。首先要确定后续管理范围。主要包括:利润率、应税所得率明显偏低的企业;纳税信用等级低或连续亏损仍持续经营的企业;跳跃式盈亏企业;股权登记变更或重组改制企业;持有上市公司限售股，并在解禁后出售的企业;减免税额较大或减免税期满前后利润额变化异常的企业;所得税重点税源企业;关联交易收入比重较高的企业;税务机关确定需重点审核的企业。其次要明确重点审核项目。主要包括:审核应税收入项目完整性和合法性;审核成本费用的真实性和准确性;审核关联交易项目的公允性;审核税收优惠政策的合法性。二是建立分类管理层级制度，明确后续管理重点。税务部门可根据企业所得税税源分布的实际情况，因地制宜，建立科学分类方法。在实施分类管理时，对规模、行业、纳税信用等级及重点涉税事项可综合考量，如首先按规模进行一级分类，在分规模的基础上按行业进行二级分类，最后依据纳税信用等级进行三级分类等。根据企业所得税税种特点，总结出企业收入、扣除、重组业务、境外所得税收抵免、汇总纳税、所得税优惠、资产损失税前扣除、清算所得等影响企业所得税征管质量的重点、难点的涉税事项，针对每一项涉税事项制定操作规程，结合汇缴数据，选择相关涉税事项的重点企业，实施专业化管理。

依托信息化支撑，加强信息化管理。信息化管理要做到三化，即台账登记电子化、发票管理网络化、数据信息共享化。税务机关应组织开发企业所得税后续管理台账系统，对台账登记实行动态管理，保证基础数据的质量，全面应用信息系统，实现企业所得税管理的高效、便捷。充分运用网络信息，实现普通发票的网络管理和监控，管住发票，也就管住了企业所得税的税基。通过建立全国税务信息交换平台，各地可方便快捷地获取相关税收管理信息，实现资源共享，提高企业所得税的管理质量和效率。加强信息采集，确保后续管理信息来源的充分性。拓宽采集渠道，加强信息共享平台建设。借助与第三方部门建立的常态信息沟通机制和有效的信息共享平台，提取有关企业所得税的重点涉税信息，在税收优惠、资产损失、企业重组、清算、股权转让等重大事项以及房地产等重点行业的后续管理中，重点采集来自工商、统计、科技、质检、法院、文化、证监、发改、房产、建委等部门的相关信息。加强对中介机构涉税鉴证报告质量的审核，逐步加大鉴证报告在后续管理中的应用力度。全面推行电子申报，降低涉税信息获取成本；做好与“金税三期”工程的融合，实现数据整合与功能互补。完善所得税信息管理平台，便捷实现后续管理功能。结合“金税三期”工程，进一步优化业务需求，在企业所得税管理模块中完善后续管理的功能。逐步建立全省统一的适用于基层税务机关的电子台账，实现与企业所得税申报和风险识别的有机衔接，推进针对重点事项、重点行业等单项后续管理功能的实现。