人口流出让农村治理“空心化”？

马 亮（中国人民大学公共管理学院副教授）

数以亿计的农村人口流入城镇，大大加速了中国的城镇化进程，但也让他们身后日渐远去的农村变得模糊。大量农民工及其家庭的外流，对农村治理意味着什么？

美国美利坚大学的吕杰在其新著《中国治理的多样性：中国农村的人口流动与制度变迁》中指出，人口外流瓦解了中国农村的社会结构，使人与人之间的交往与关系发生深刻变化，并改变了农村的制度选择和治理绩效。

研究显示，人口外流较少的农村仍然能够维系紧密的社会关系，并使宗族和村规民约等非正式制度有效运转。人口部分外流的农村，村民选举等正式制度愈来愈凸显作用，也能确保较高水平的农村治理。但是大量人口外流的农村，无论是正式的还是非正式的制度都无法有效运转，农村治理陷入僵局。

农村治理的两个根本问题

吕杰认为，农村治理需要解决两个根本问题：集体行动与问责。

分权化改革以后，农村基础设施的资金主要来自上级政府的转移支付、村集体经济和村民集资。农田水利设施的投资、建设和维护，显然离不开村民的投入和贡献。

为了避免少数人的搭便车和投机行为，就需要在村民间达成共识并有效监督。只有对违反规定的人予以惩罚，才能使集体行动成为可能。

与此同时，问责也是农村治理的关键所在。村民必须对村委会和村干部进行监督，避免他们私吞、挪用或浪费公共资产和资金，并督促他们提供良好的公共服务。

农村治理的两种制度

吕杰指出，无论何种制度，只要能够解决集体行动和问责问题，就能有效运转。依据来源和形式，农村治理制度可以分为内生的非正式制度和外生的正式制度。

内生制度包括宗族、宗教、合作社等社会和经济组织，以及人与人之间的彼此信任和交往规范。内生制度依赖社会关系、声望和共识，往往需要长期的交往和互动，而不需要政府等外部机构强加。

外生制度包括集体公社、村民选举、村党支部、司法机构等，往往是政府从外部强加的正式规则，是“放之四海而皆准”的。

不同制度选择依赖于特定的社会环境，而社会环境又受到社会结构的影响。在影响社会结构的因素中，城乡人口流动是最重要的。

内生制度与外生制度的转换

中国传统的农村社会是熟人社会或关系型社区，人与人之间频繁互动且关系紧密。大家“低头不见抬头见”，并信守同样的社会共识。这种社会环境下内生的非正式制度更加适用，而外部强加的正式制度往往难以奏效。

但是，大量农村人口流入城市，改变了农村的社会结构，并使内生制度所依赖的社会环境发生变化。中国农村日益演变为陌生人社会或松散型社区，人们变得以自我为中心并追求短期利益。

人口外流带来了新的信息、生活方式和纠纷解决办法，瓦解了内生制度的运转基础，使其效果大打折扣。在人口外流的助推下，原本不占优势和效果不佳的外生制度日益被人们接受，并逐渐发挥其应有的作用。

在人口大量外流的农村，社会结构趋于原子化，社会环境面目全非。因为缺乏起码的社会共识，人与人之间很难合作和协调，无论是正式制度还是非正式制度，都无法有效运转。此时，人们不得不 “各人自扫门前雪”，这使农村治理绩效低下。

关于农村治理制度的选择研究

为了验证上述假设，吕杰依据 2008 年对356 个行政村 4000 余人的调查数据，包括亚洲晴雨表调查和全国农村调查，进行了研究。

他以农村根据人口变化而调整土地分配的难易程度，来衡量内生的非正式制度。人口结构变化后需要调整土地，但村民可以依法拒绝，此时往往需要约定俗成的村规民约来进行调解。如果能够容易地调整土地分配，以适应村内人口结构的变化，那么就说明该村的内生制度较强。

对于外生的正式制度，则以村民选举按照法律规定执行的程度来衡量。只有在村民选举委员会的组织、候选人的提名、正式候选人的确定和候选人数量等方面都做到透明公开和公平公正，才能说明正式制度是稳健的。

研究显示，只有约 14% 的受访农村可以较容易地调整土地，只有约 10% 的农村建立了公开公平的村民选举制度，而同时具备两种有效制度的农村不足 2%。换句话说，近 3/4 的受访农村未能建立有效的正式或非正式制度。

人口外流导致内生制度失灵

在控制了经济、人口、生态和政治因素后，研究发现，只要正式制度和非正式制度的其中一种发挥作用，就会使包括自来水、村内道路、水利工程、其他公共设施和公共福利等在内的公共产品得到有效建设和维护。

一般情况下，长期在本省其他城市或外省务工的村民比例越高，内生制度就越难以奏效。原因有二：一方面人口外流让人们的社会观念发生了变化。在人口外流较多的农村，村民对邻里的熟悉程度降低了，人们越来越不在乎其他人怎么评价自己，也更加不认同老人和道德模范的威望。另一方面，在人口外流较多的农村，人们不再认同应该为了集体利益去牺牲个人利益，人与人之间的交往也在从培养长期社会关系转向注重短期个人利益；纠纷解决的方式也从 “和稀泥” 或 “各打五十大板” 的和谐理念，转向是非对错要黑白分明的观念。

换句话说，人口外流导致内生制度赖以为生的社会环境发生了深刻变化，而这是内生制度失灵的关键所在。

人口外流适中才能建立正式制度

人口外流固然会让人们趋向于选择正式制度来处理纠纷、灾难救助和私人借贷，但是人口外流比例过高的农村，与人口外流比例过低的农村一样，都难以建立正式制度。

只有在人口外流比例适中的松散型社区，人们才会选举村委会、民政部门和信用合作社等正式制度来解决个人的纠纷、救灾和借贷需求。而在人口外流很少和人口大量外流的农村，人们很少选择正式制度，反而主要依赖于家庭、亲戚朋友和宗族等私人手段及非正式制度。

同样在村民问责方面，在人口外流比例过低或过高的农村，人们对村民选举的信任水平很低，且不认为村民选举和村委会是有效监督村干部的主要手段。

除了上述量化分析，吕杰还基于实地访谈和案例分析来丰富这些研究发现。量化分析可以检验关键变量之间的关系，但截面数据无法说明因果关系和发生机制。案例追逐和深度访谈则增强了研究的纵深性，使之可以解读现象背后的内在机理。

中国农村的未来向何处去？

知识精英和青壮年劳动力出走农村，留下无人照料的老弱妇幼。大量人口外流使村民之间的社会交往减少，人与人之间变得越来越陌生，尤其是人们观念的变化，对内生制度所赖以存续的社会根基——信息流动和社会惩罚这两个关键机制——造成了摧枯拉朽的侵蚀。

与过去更注重集体利益、长期发展、和谐共处的观念不同，外出务工人员更倾向于认同个人至上、短期主义和自我中心，这使农村传统的社会交往发生剧烈变化，社会关系更为紧张，甚至矛盾纠纷也难以调和。

有人说农村的复兴可以寄希望于返乡农民工，他们的受教育程度、工作技能和视野都要优于没有外出的村民。但是，这些新生代农民工由于对农村缺乏认同感和归属感，并不会真正地关心农村治理，他们更加向往城市生活，哪怕那里的工作艰辛、生活艰难。

不过，即便是留在城市的村民，也同样可以为家乡的发展做贡献。外部力量的介入会使农村社区得以重建，并激活地方治理的制度基础。他们可以为村庄带去新鲜的血液，让村民间的合作与协调逐渐增强。

更重要的是，各级政府应该增加严重人口外流地区的 “三农” 预算资金，加强监督并有效利用这些经费，以推动农村治理的转型。

人口流动凸显农村治理复杂性

农村劳动力的流动，让农村治理的复杂性进一步凸显。可以预见的是，城镇化进程和人口迁徙的加速推进，会使越来越多的农村从关系型社区转向松散型社区，进而陷入原子化社区。如何治理这些形态不一的农村，是未来社会的一个重大挑战。

基于村规民约、宗族嫡亲、宗教信仰和互惠互利等建立起来的内生制度，正慢慢复兴为村民自治的主要依据；与此同时，国家有意识地推动村民选举和民主治理等正式制度在农村生根发芽；此外，大量村民外流会对村庄结构和社会环境造成重塑。这三股力量交织在一起，为我们理解中国农村治理的多样性和多变性提供了绝佳的机会。