从“操作规则”到“规则的规则”——我国慈善组织治理结构的演进

武靖国 毛寿龙

★武靖国：中国人民大学公共管理学院博士研究生；毛寿龙：中国人民大学公共管理学院教授、中国人民大学公共政策研究院执行副院长

一、引言

“多中心”理论是20世纪后半叶公共管理领域的重大贡献，其要义是通过建立各主体间的协商、协作、竞争和相互学习的机制，来化解彼此之间的冲突，以实现公共领域的优化治理。多中心理论的特质与当前我国治理体系和治理能力现代化的目标高度契合。我国慈善事业正在从传统“政府办慈善”的一元结构向政府、社会等多主体共同参与的多元结构转变。整个慈善事业与各类慈善组织内部，能否形成一个运转良好的治理结构，是影响未来慈善事业转型顺利与否的关键。在这个过程中，多中心理论能够提供有益的路径借鉴。本项研究的目的就是通过将该理论与我国慈善组织运行方式的实践、进化以及发展方向进行拟合，以期能为我国慈善事业健康发展提供参考。

二、文献综述——慈善组织运作的市场化共识

改革开放以来经济社会的激烈变革，给我国慈善事业发展带来了前所未有的机遇与冲击。特别是近几年来体制内慈善组织的信任危机以及大量民间慈善组织无序发展，都反映了传统政治、经济和文化背景下慈善组织运行模式存在的深刻矛盾。基于此，学者们从不同的角度进行了研究。一般认为，当前我国慈善组织存在专业化程度低、劝募和运作能力不足、公信力不高等问题，原因在于官办色彩过于浓厚，运作过程对“行政力”过于依赖。所以，采纳和运用市场的原则、理念和方法，强调竞争、效率、顾客需求以及创新精神，是慈善组织摆脱当前困境的突破口（AM Eikenberry，JD Kluver，2004；卢文忠，2014）。在慈善组织运作模式的转换路径上，徐家良、侯志伟（2013）认为，中国慈善体制改革过程表现为向着社会化、企业化、市场化的三重路径转变，而社会化是慈善体制改革的核心路径，市场化建立在社会化与企业化两重路径成熟运作的基础之上。罗文恩、周延风（2010）认为，在慈善组织市场化运作转变过程中，人事制度变革具有关键性意义，包括管理层由业务主管单位任命制转变为聘任制、工作人员取消行政编制、理事会成员社会化等，是慈善组织迈向市场化的起点。

从我国港澳台地区及国外慈善事业的发展实践来看，典型的现代慈善事业是指捐献者与受助者分离，通过专门组织加以实施的慈善活动。慈善事业应当由社会公益组织或非政府组织运作，这是由慈善事业的本质所决定的（郑功成，2005）。所以，慈善组织理应是承担慈善宗旨的非盈利的民间社会性组织，这些组织一方面与市场组织相区别，具有慈善性质，以提供社会服务而不是以营利为目的；另一方面又独立于政府之外，作为社会力量而存在（武菊芳、李骞，2014）。但慈善组织的存在方式复杂多样，根据不同的角度及标准可以有多种分类方式：从慈善事业的实践环节出发，分为募捐机构、实施机构与协调机构; 从所承担的任务或职责出发，分为混合型、综合型、专一型、协调型、附属型等形式（郑功成，1997）。高和荣（2014）基于实证研究将其分为政府主导型、民办官助型和自我生存型三类。从政府与慈善组织的关系看，刘继同（2007）按照历时性原则将其概括为“父子关系”、“主仆关系”及“朋友关系”，分别呈现出“结构性绝对依赖”、“利益性相对自主”及“网络化组织支持”等特征，由此形成了民政部门、基层政府、业务主管部门及专业机构主导的慈善组织模式。潘屹（2007）认为，理想的慈善组织应当独立于政府和市场，提供满足需要的社会服务，但其与政府并不对立，而是一种互相取长补短的平衡关系。

以上研究尽管切入点有所差别，但在慈善组织去行政化、社会化和市场化发展方向上高度一致。党的十八届三中全会提出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。由此可见，慈善组织社会化与市场化的大方向已经不可逆转，但不可否认的是，在具体路径上仍然存在分歧。有学者通过案例分析发现，不同慈善组织在对待市场化上存在两种对立的观点，有的持支持观点并积极主动探索；而有的虽然也意识到了依赖行政力所带来的弊端，但认为市场化模式与国情和现实不符，维持行政化模式是现阶段更理性的选择（罗文恩、周延风，2010）。

从传统慈善观念向现代慈善观念的转变，要求我们把慈善从仰视的对象变成普通大众日常生活中的“必需品”。这要求未来的慈善组织要将触角延伸至百姓家庭以及社会的角角落落，与最基层的街道、社区相融合。所以，要找到一条更适合我国慈善组织社会化、市场化转变的路径，必须将眼光向下，观察慈善组织与社区自治主体、居民群体以及公民个人之间的化学反应，以期发现各种变量在慈善组织运行过程中发挥作用的机理和规律。

三、理论框架——多中心理论的贡献与慈善事业的多中心特性

（一）多中心理论及其在我国的应用

当代意义上的“多中心”概念，最早由英国学者迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》一书中提出。博兰尼认为，由于人们的生产活动和需求的多样化，人类社会中很多事务都是“多中心”的，比如，商品生产中存在着成千上万个独立决策的厂商，同时也存在着成千上万个不同偏好的消费者。对这种事务，“惟有靠相互调整的体系才能被社会管理”（迈克尔·博兰尼，2002）。博兰尼对人类事务的“多中心”及“自发秩序”进行了基础性的理论推导。而“多中心”作为一种治理秩序在公共物品生产与公共事务治理中作用的理论分析和实证检验，主要是由伊莉诺·奥斯特罗姆等人完成的。奥斯特罗姆长期从事公共事务治理的研究，主要领域涉及大都市区警务、水资源管理、公共池塘资源治理等。她研究发现，解决集体行动问题并非只有通过霍布斯所主张的“利维坦”，求助于国家逻辑来解决，也并不是只能通过斯密所主张的“看不见的手”，求助于市场逻辑来解决，相反，可以根据托克维尔在《论美国的民主》以及《联邦党人文集》中阐述的自治传统，通过自主治理来解决他们所面临的集体行动难题（李文钊，2011）。这种自主治理“能够在所有人都面对搭便车、规避责任或机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益”（伊莉诺·奥斯特罗姆，2000）。

与公共事务“多中心”生产方式相比，传统的公共事务“单中心”生产方式，即官僚机构垄断公共产品的供给，虽有规模效应优势，但也存在居民需要偏好判断不足、权力寻租、政府规模过度扩张等“政府失灵”的缺点。而“多中心”作为一种对立于单中心权威秩序的思维，意味着为更有效地提供公共服务，由社会中多元的独立行动主体（个人、商业组织、公共组织、政府组织等）基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。政府之外的企业和社会组织只要得到公众认可，都可以成为提供公共产品和公共服务的中心。十多年来，我国学者就多中心治理在本国公共领域的应用进行了广泛论证与实践。研究比较深入的有社区治理、公共池塘资源、环保等，并取得了一些有益成果，但也有相当多的案例没有取得预期效果。所以有人据此怀疑多中心理论的科学性。但奥斯特罗姆多次强调，自治和多中心体制仅仅是人类解决“公地悲剧”等集体行动问题的可选方案之一，绝不是包治百病的“灵丹妙药”。多中心治理要发挥有效作用，需要一系列的前置条件，奥斯特罗姆在其代表作《公共事物的治理之道》中就列举了长期存续的公共池塘资源制度中共同存在的八种设计原则①这八项原则包括清晰界定边界、占用和供应规则与当地条件保持一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的认可、分权制设计等。详见《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，上海三联书店，2000版。。

多中心自主治理看似是一种多种力量共同参与的机制，其实更是一种基于多元、对等、共同博弈的制度安排。根据奥斯特罗姆的IAD分析框架，对公共事物治理结构的制度分析一般可以在三个层次进行：操作层次的分析、集体选择层次的分析和立宪选择层次的分析。操作层次的分析主要是对一定行动情景之下，行动者之间的互动行为及其结果进行分析，被詹姆斯·布坎南称为“规则之下的选择”。集体选择层次的分析和立宪选择层次的分析则是强调通过更高层次的行动情景之下的选择，对决定操作层次选择的行动情景之规则进行变革，被詹姆斯·布坎南称为“规则本身的选择”。一般来说，居民对规则设计的博弈层次高低，与公共事物治理的有效性呈正相关，这一规律已经为大量案例研究所证实。

但在我国的实践案例中，多是将其视为多种力量共同参与的机制，而不是基于多元、对等、共同博弈的制度安排。或者说，更多地关注了操作层次的制度设计与分析，而忽视了集体选择和立宪选择层次的制度设计与分析。形象地说，政府负责搭好“舞台”，相关各方需要做的仅仅是在舞台上共同“唱戏”，而不是由政府和相关各方在协商、博弈中共同搭建舞台。显然，参与的各种力量之间并不是共同协作、平等博弈的关系，实际上仍然是一种层级式的行政命令关系。在这种分层级的管理体制中，党委、政府从具体的操办角色中解脱出来，更多地承担了规划、指导、监督和管理的职责，与过去全知全能、一包到底的局面相比确实是一个进步，但政府的强势地位并没有根本改变，在大多数情况下政府仍是整个制度的设计者。

多中心治理并不排斥政府的角色与作用。与之相反，政府始终是公务事务治理中的重要力量。甚至在我国当前的政治经济环境下，政府的主导作用也可以强调并落实。关键是要建立一套“宪则”层面的权力协调机制以解决决策过程中可能出现的冲突，并明确各个主体的活动边界，以免因为资源占有的差异而破坏多中心的自发秩序。也就是说，在一项公共事务治理体制的“元制度”设计之初，政府就应该与其他力量共同协商，在尽量取得共识的基础上明确各自的权利与职责，设定分歧解决原则和方法。

（二）慈善事业的多中心特性

慈善事业是以社会成员之间的善心奉献与互助以及通过民间公益组织具体运作为基本特征的一项社会性救助事业（郑功成，1997）。慈善事业与政府主办的贫困救助、灾害救助、特殊救助等具有相似性，也有缓解社会成员生存危机和稳定社会的客观作用，具有一定的公共产品性质。但慈善的本质是基于人们的“自愿”，所以其必然是一种民间事业。慈善事业的这一性质决定了慈善组织的有效治理结构必须是超越“操作规则”之上的，起码是集体选择规则层面的平等博弈结构。

从人类行为学视角观察，更能够理解慈善事业的特质。人类的自私心理是稳定的，人类生存的目的就是追求能够使自身基因最大程度、最大范围传承下去。但人类在追求更高适存度的竞争进化过程中，逐渐形成了亲社会心态和利他行为。近年来的经济学和生物学试验已经证明，人类的利他行为意识不仅仅是后天学习得来的，而是经过数十万年的进化已经固化到了人类的基因当中①关于这方面的研究成果介绍，可参见汪丁丁的《行为经济学讲义：演化论的视角》，上海人民出版社，2011年。。当然，社会学习通过“替代强化”和“自我强化”②“替代强化”与“自我强化”是心理学中社会学习理论中的概念。替代强化是指观察者因看到榜样的行为而受到强化；自我强化是指个人行为达到自我认定的一个目标后，个体会自我激励和奖赏，并进一步强化行为。也对人的同情心与利他行为产生正面影响。但可以认为，社会学习的作用机制与人类内在的利他基因在影响人的社会行为方面具有共生性和互补性。正是因为人类存在一定程度的利他本性，慈善事业在人类不同的文明类型中都占有一席之地。“乐善好施”是中华民族的传统美德，同时也是全世界大多数民族的美德。

基于以上逻辑可以判断，慈善事业本身具有社会自发性质或“多中心”特性，自然应该由民间力量自行组织。当民间力量明显无法满足人们的捐赠需求时，政府可以采取措施鼓励收捐组织发展，必要时可以成立官方收捐组织，但除非不得已不能这样做。相比较而言，在救助环节政府的角色更加主动，因为政府拥有救助弱势人群、提升底线公平的法定责任。笼统地说，在捐赠环节政府起辅助作用，在救助环节民间力量起辅助作用。因此，在慈善事务的经营领域，政府办慈善这种“单中心”方式不是最佳选择，即使不考虑其间可能发生的权力滥用与腐败，政府仍然存在难以了解慈善受众多元化需求的缺陷。与此相反，基于自主治理和市场化运作的慈善组织拥有更加灵敏的嗅觉，他们与受众之间的距离也更近。

四、不同慈善组织类型运作模式之比较

根据承办方不同，可以将我国慈善组织粗略分为官办与民办两类，进一步将官办组织分为行政型与市场型两个亚类，前者主要由政府操纵，后者是指已经进行了一定程度市场化、社会化改革的前官办组织。同时，也将民办组织划分为自主型和官助型两种亚类，前者是完全自形成、自决策、自负责的独立主体，后者则是受到官办资助、帮助或辅助的民办慈善机构。不同类别慈善组织之间最具意义的差别，是其决策者在哪个规则层次上拥有独立性，或者在哪个规则层次上拥有与政府对等博弈的地位。显然，官办市场型组织的独立性高于官办行政型组织。但如果改革不彻底，官办行政型组织的独立性又将低于民办组织。在民办组织中，民办官助型组织由于从政府获得了资源支持，会不可避免地在一定程度上接受政府干预，这意味着其独立性要弱于完全自主的慈善组织。

通过上述分析，可以得出以下几个命题。

命题一：边界明确、范围较小的村社自主型慈善组织，有维持较高公信度的潜力。此类组织的成功得益于其具备类似于“公共池塘资源”的多中心治理结构。但其成长性不高，专业化水平也很低，这类组织如果将服务范围扩充至外围村庄或其他姓氏，就容易产生边界的模糊以及成本收益的不匹配，从而迅速破坏既有的治理成果。

命题二：官办行政型组织由于其自身特点与慈善事业“多中心”特性之间的矛盾，公信力、专业化和经营效率都存在严重局限。市场化或社会化改革有助于打破这些局限，但能否成功取决于改革所涉及规则的层次。

命题三：对于村社自主和宗教自主慈善组织，政府扶持有助于进一步提升其公信力。

命题四：对于私募基金等市场化慈善组织，其公信力取决于法治健全程度以及政府的监管水平。

进一步讨论，可得出以下结论：

第一，“民间办慈善”而不是“官办慈善”，不仅仅是了为解决官办慈善公信力不足、效率低下的问题，更是为了适应慈善事业本性的需要。民间慈善组织作为非营利的“第三部门”，其存在有深层次的原因。Weisbrod（1974）认为非营利组织的存在与“政府失灵”有关，在民主社会中政府提供的公共产品满足的是中位选民的需求，对政府公共产品不满意的其他消费者不得不将志愿组织作为公共服务的替代选择。Hansmann（1980）则从营利性组织的局限性或“市场失灵”入手，分析了非营利组织存在的原因。由于信息不对称，消费者有时难以在市场上准确判断厂商提供的商品或服务，无法达到或实施最优契约。相比较而言，非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，使得其没有动机损害消费者的利益，从而一定程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机。Salamon（1992；1993）则认为非营利部门应该作为最初的提供公共服务的制度，只有在非营利部门服务不足的情况下，政府才能进一步发挥作用。也就是说，不是因为官办慈善效率低，民间慈善组织才存在；而是因为民间办慈善存在缺陷，所以政府才具有参与慈善事务的合法性与合理性。

第二，政府是否参与慈善组织运行与慈善组织是否具有社会公信力之间，并不存在相关性，关键取决于政府在慈善组织运行中扮演何种角色。一般来说，政府如果直接办慈善，就需要将慈善组织纳入官僚体系之中，这在保证行政效率的同时会对公益职能发挥产生负面影响。但如果政府不直接办慈善，不干预民间组织的自主决策，而是对民间组织提供必要协助的话，反倒有助于民间组织的公信力提升。因此，政府在慈善组织运行中的科学角色不是直接干涉，而是提供必要的帮助，并履行好监管职责。

第三，在慈善事务中，募捐与救助是两种可以分开的不同职责。募捐应该主要由社会力量进行，而救助则应由政府与社会力量共同承担，其中政府承担的是托底性救助。

五、总结

慈善组织与政府之间关系的模糊、摇摆与分歧，是当前我国慈善组织运作中存在诸多问题的根源。很多政府工作人员和众多社会人士都在潜意识中认为，慈善事业是政府的职责。之所以将部分慈善事务交由民间组织操作，仅仅是因为政府办慈善存在效率低下、社会公信力下降等问题，是一种具有委托性质的、不得已的权宜之计，并不意味着政府慈善责任的丧失。这一思维意味着，将慈善事业交给民间组织做仅仅是一种可选方案；只要政府愿意，就可以将慈善事业运作权从民间组织手中收回来。对慈善事业的这种理解，不符合现代社会中慈善事务的应有定位，也不符合治理现代化的发展方向。

由本文论述可知，在一定的边界范围内，慈善组织的公信度与其自身在多大层次上享有独立性相关联。但是，现代社会中的慈善组织不可能都维持在村社自主的原始状态，全国性的甚至世界性慈善组织会逐渐应运而生。要保持这些近乎无界的大型慈善组织的公信力，不可能再去依靠居民的自发监督。政府直接办慈善固然效率不高，但政府出台法律，并高效率地行使监管责任以促进慈善组织的透明化，是政府不可推卸的责任。

我国慈善事业已经打破了全能政府“大包大揽”的局面，社会力量参与越来越广泛，已经从“政府制定制度、政府搭台、政府唱戏”演变为“政府制定制度、政府搭台、民间力量唱戏”。但是，慈善事业发展的历史逻辑要求，民间力量的参与不能仅仅停留在具体操作阶段，而是应该在更高层次规则的制定上获得发言权。从集体选择层次来说，民间力量可以自由成立慈善组织，可以自由地协商设定组织章程；从更高层次来说，政府与社会要对慈善事业中各自的基本责任进行约定和承诺。可见，我国慈善事业治理结构的演进应分为三个阶段：在第一阶段，慈善是政府责任，社会力量的参与是基于政府同意基础上的允许与让渡；在第二阶段，慈善是政府与社会的共同责任，政府同意不再是社会力量参与的必经程序；在第三阶段，慈善主要是社会力量的自发决策，政府究竟是否参与慈善事业应经过社会力量的同意，而且只应该承担辅助作用。政府应该只负责在社会共识的基础上制定基本规则，并履行好监管责任，对于谁从事慈善事业、慈善组织如何运行、是采取自主治理还是市场竞争，政府不应加以干涉，应该完全由社会与市场自主决定。

慈善事业多中心治理的发展是一个渐进过程，应结合公民社会成熟度、市场经济成熟度、社会共识观念的演变等环境变量稳步前进。要解决当前我国慈善事业发展面对的主要问题，或者慈善组织运作模式中面对的主要问题，把慈善事业中的募捐职能与救助职能分离是一个值得考虑的突破口。笔者建议，对目前仍属事业单位性质的官办慈善组织进行职能梳理，对于属于政府职能的部分如贫困救助、灾难救济等可以保留，对于属于募款性质的职能应该交由民间组织去做。这样，官方慈善组织没必要再顶着名义上的“社会团体”的帽子，可以明正言顺地成为真正的事业单位。而对于自身保留的救助职能，也可以委托社会组织进行，但要履行好委托方的监督责任。一旦完成职能梳理与分列，官办慈善组织的人事管理是参照公务员还是社会招聘，都将不再是问题。政府触角从募捐职能中退出，集中精力做好救助职能，将会给社会力量从事募捐提供足够大的发展空间，也会培育社会力量协助政府履行救助职能的能力，并为下一步的更高层次的多中心博弈打下良好基础。