日本福利制度改革与社会治理转型的社会学分析

宋金文

★宋金文：北京外国语大学北京日本学研究中心教授

前言

从上世纪70年代末开始，日本国内就什么是 “日本式福利社会”、应该如何建设展开了一场大讨论。这场讨论主要是围绕日本“福利国家”、“福利社会”的实现模式及其未来展开的，其实质是国家/政府、市场、民间团体、家庭/个人等各主体之间就福利究竟应该由谁来负责，如何负责等问题展开的权力与智慧的博弈，同时也是“福利国家”模式向“地方福利”、“福利社会”方向转变的社会转型的过程。本文将从“社会治理”的角度出发，对日本福利改革的案例进行社会学分析和思考。

一、日本福利改革的基本概念和基本理解

在进入正题之前，这里首先对“社会福利”、“福利国家”、“福利社会”以及“社会治理”等几个概念做简单的梳理和说明。

日本宪法第二十五条第二款中规定，国家“在所有生活层面，都必须致力于提高和发展社会福利、社会保障和公共卫生”。根据宪法条文表述，在日本，人们习惯于把社会福利与社会保障和公共卫生相提并论，作为社会保障制度的三大支柱之一来理解。

根据《社会保障社会福利大辞典》（2004:291）的定义，“社会福利”是指“向接受国家扶助者、身体残疾者、儿童以及其他需要援助者，为使其能够自主发挥自己的能力所采取的必要的生活指导、教育辅导以及其他援助成长的措施”。这是狭义的“社会福利”概念。目前，日本有关社会福利的法律共有八部，分别是《生活保护法》（1946年制定）、《儿童福利法》（1947年制定）、《身体残疾者福利法》（1949年制定）、《智力残疾者福利法》（1960年制定）、《老年人福利法》（1963年制定）、《母子及寡妇福利法》（1964年制定）（以上被称为“社会福利六法”）、《老年人保健法》（1982年）以及与以上各法相关的《社会福利事业法》（1951年制订，2000年更名为《社会福利法》）。上述“社会福利八法”是政府开展社会福利行政的法律依据，也是构建福利社会的基础。因为“社会福利”具有为社会弱者提供生活保护的功能，而这些功能都属于宪法所规定的保护个人生存权和基本人权的范畴，因此，依法开展社会福利活动成为国家和各级政府福利行政的重要内容。

与上述“社会福利”既有联系又有区别的还有 “福利国家”和“福利社会”两个概念。

根据《大辞泉》（小学馆）和《大辞林》（第三版）的定义，“福利国家”是指通过实现完全雇佣和完善社会保障等政策以增进国民福利为目标的国家，或者把追求国民福利放在最优先地位的国家。日本宪法中虽然没有出现“福利国家”的概念，却有追求全体国民“福祉”的提法，并把国民“享有健康、文化的最低限度的生活的权利”（生存权）和发展“社会福利、社会保障和公共卫生”作为国家责任确立了下来。这也是70年代之前日本建设福利国家的法律依据。

“福利社会”则是指所有国民都能够得以健康而有意义地生活的社会，或者将此作为理想目标而积极追求的社会。它是一种理想的社会形态的表述。关于“福利社会”的历史定位，有人把它看作是与经济社会相对应的后产业化社会出现的一种社会形态，《大辞林》（第三版）将“福利社会”定位为福利国家的一种发展形态。

尽管这些概念的定义、地位和作用是有区别的，但它们同时又都与社会治理的方式有关。如上所述，“社会福利”和“福利国家”的主体是国家、政府，是为了达到国家治理的目的，以行政措施为主自上而下推行的国家主导型社会福利治理模式。80年代以后，随着国民对社会福利需求的普遍化、社会化程度增加与国家社会保障、社会福利等财政负担加重的矛盾日趋突出，这种国家主导型福利模式出现了巨大的转型压力。而“社会治理”正是在探索日本式福利社会模式的过程中为应对这种压力而提出来的概念。

“治理”（Governance）在古希腊语中原意是“掌舵”之意。这一概念在20世纪八九十年代作为化解全球化金融危机的手段而得到了国际社会的重视。与统治机构利用自身的资源和权力自上而下推行的传统的“统治”（Government）方式相比，“治理”（Governance）是指利益相关的当事者或者第三者利用各种方式进行利益调整的行为，是一种共治、协治方式。这种治理方式因具有多元、同向对等的含义，近年来在很多领域得到广泛使用。如政治学中的“从统治到治理”（From Government to Governance），经济学领域中的Good Governance、Corporate Governance，以及社会学中的“社会治理”（Social Governace）等。其中“社会治理”主要是指以市民为中心，对政府和市场难以应对的问题予以应对的方式。日本学者神野直彦（2004）认为，“社会治理”的本质是自立的个人自发的相互协作、参与社会建设的社会民主主义。“从统治到治理”是指由政府权力主导型社会向社会成员多元、统一方向的参与以达到决策目标的社会管理方式转变的尝试。

福利领域的治理主要是指在国家法律和统治机构的制度框架下，个人、社会组织、企业、政府机构等各主体共同参与开展的社会福利服务管理活动以及其发挥的协调作用（平冈，2011:193）。当然，福利治理是一个跨学科的综合性概念，它既因与利益分配有关而具有政治学含义，又因与效率、效益有关而具有经济学的意义，但这里主要强调的是其作为社会管理方式转变所具有的社会学意义，即福利治理的社会形态和功能变化的社会学含义。因为无论是政治学意义上的治理还是经济学意义上的治理，都需要落实到社会学层面，即都需要在具体的个人和组织层面得到贯彻和实施。社会学意义上的治理所关注的正是福利治理中的主体性、共性问题和功能问题，尤其是关注福利治理中的权力是如何产生的、共识是如何达成的等，对这些问题的考察也是验证政治学、经济学意义上的治理是否合理，是否可持续的必然条件。

下面将通过80年代以后日本福利改革的具体内容，对日本福利治理模式的变化及其功能表现进行归纳和总结，并分析其理论含义。

二、日本福利制度改革与治理方式的转变

日本福利社会的基础是根据“福利八法”开展的一系列对社会弱者进行的援助活动。20世纪80年代以前，除了个人、家庭以及少量民间团体以外，对社会弱势群体提供社会福利服务基本上都是政府根据国家相关福利法律规定，以政府行政措施为主开展的，政府在推动社会福利制度的建立和发展方面起着关键性作用。但就社会福利政策的具体落实而言，国家和中央政府直接开展的社会福利活动非常有限。社会福利事业基本上是由国家和中央政府委托都道府县知事、市町村长（机关委托），或者委托给地方公共团体（团体委托）组织开展的。而地方政府和公共团体又大多将相关业务再委托给社会福利协议会等法人组织，福利的对象、内容、开始和终止时间等都由具有半公半民性质的社会福利协议会法人按照相关法令规定的措施来提供和落实，国家和地方自治体（地方公共团体）负责对社会福利法人开展的福利活动进行管理和监督，并给予一定的财政补贴（措施委托费）。地方政府社会福利相关费用的80%来自于国家委托事业费。因此，80年代以前也被称为“措施制度”或“措施福利”的时代（宋，2007：118）。在“措施福利”时代，发展社会福利被认为是国家的责任和义务，大多数地方政府实际上是代理执行机构，主动开展地区福利活动的并不多见。

这种政府自上而下开展的福利活动在实际运作的过程中出现了不少备受诟病的问题，如行政管理条块分割、管理僵化、官僚主义、政府公务员队伍臃肿化、办事效率低；没有考虑利用者的权利，利用者没有选择权；无法满足居民日益提高的生活质量的要求；福利利用者被负面标签化等。80年代以后，福利管理和福利活动费用增加，达到了难以为继的临界点，福利改革的呼声日趋强烈。

同时，日本70年代进入老龄化社会，大量女性走向社会，家庭结构以及功能也发生了很大变化。传统的家庭养老矛盾突出，福利需求扩大化、外部化趋势明显。由于养老设施不足，家庭缺少护理人手，大量老年人涌入医院，导致了医院的福利机构化现象。单靠家庭以及现有福利设施已经不能满足老年人护理的需求，措施制度的局限和问题也逐渐暴露出来。另外，70年代以后受两次石油危机的影响，日本经济陷入低速增长时期，政府税收减少，财政赤字增加，福利开支增加受到压缩和限制。而同一时期流行于欧美的“福利国家危机论”也对日本产生了深远的影响。在经济全球化导致国家间竞争日趋激烈的情况下，“高税收—高福利”的“福利国家”模式受到质疑，对“福利国家”说“不”成为当时资本主义国家的主流意识。在这种情况下，日本也选择了走行政、结构改革的道路，拉开了福利国家改革的序幕，并一直持续到现在。

日本福利改革的主要目标是将国家主导下行政措施为主的措施福利制度改为个人可以自主选择的契约型福利制度，通过个人与福利提供者签订契约，实现人人可以享受社会福利的目标。

其主要措施是实现实施主体的地方化及服务的民间化、市场化，通过培育地方和市场两个主体，打造利用者本位的福利社会机制。为此，90年代以后，日本以都道府县、市町村为基础在全国范围内开始了大规模的福利基础设施建设，先后两次实施了老年人保健福利推进十年计划，增加短期入所、全天服务等护理设施及床位，扩大社区居家护理服务站、特别养老院等福利基础设施建设的规模和资金投入，加大对家庭服务员培养的力度。为了筹集资金，1996年开始征收消费税，为福利改革提供资金支持。1999年出台了NPO法，鼓励个人志愿者和社会团体开展福利服务，培育非营利的社会组织。为解决广受社会关注的老年人护理问题，1996年出台了《护理保险法》，决定以社会保险的方式，以预防、居家养老和设施养老相结合的地区社会福利制度建设来解决老年人的护理问题。该法是在既有“福利八法”的基础上90年代以来日本出台的唯一一部全国性社会福利法，也是社会福利向地方化、民间化、市场化改革目标迈出关键一步的重要法律。

经过以上步骤，日本逐步实现了“福利国家”向“地方福利”、“福利社会”的制度转型和过渡。具体体现在以下三个方面。

第一，实现了福利责任主体的地方化。20世纪90年代，行政、财税、社会保障“三位一体”改革一直是日本国家行政改革的重点，社会保障制度改革的重中之重就是完成对福利国家体制下行政主导型福利相关法律的修改。政府通过对“福利八法”的修改，实现了把对部分社会弱者进行救济的社会福利政策扩大到一般国民的目标，大幅度整理并缩小了国家和中央政府指令性机关委托事业的范围，把社会福利的主动权和决策权下放给地方政府，从法律层面完成了将行政措施权下放到地方自治体的任务。根据国会通过的福利相关法的修改以及新《护理保险法》的规定，市町村被赋予了制订地区老年人医疗、保健、地区福利以及护理保险计划的义务，成为福利服务的责任主体。国家的作用变成了通过制订政策和法律，对整体福利进行调控，对市町村以及都道府县制订的老年人保健福利计划等进行指导，提供技术参考和计划指南，为市町村提供相应财政援助。市町村和都道府县，尤其是基层市町村实际上成了老年人保健福利计划以及护理计划制订和实施的主体，承担着为居民提供综合性服务的义务。日本的福利模式在体制上完成了国家主导型行政“措施福利”向地方主导型地区社会福利模式的转变。

第二，实现了福利供给方式的多元化目标。福利供给方式改革是80年代以后日本福利改革的核心。改革后，社会福利服务不再由政府单独提供，而是向企业法人、民间组织和公共团体开放，只要设施、人员和规模等符合标准要求，都可以提出申请，开展各种不同类型的福利服务，政府从政策到资金上鼓励并支持福利服务主体的多样化。同时，政府在对服务对象、服务单价和服务种类进行规范的基础上，允许不同主体在设施和服务质量上相互竞争，允许个人自主选择服务主体，将市场化竞争原理引进福利领域，控制服务成本的垄断性提高，以达到提高服务效率、提供更好的福利服务的目标。这种多种社会福利相关者共同参与，通过竞争，提供多元化的福利服务以满足利用者需求的模式，也被称为“混合型福利模式”，这是日本社会福利供给体制发生实质性转变的标志。

第三，居民参与型地区福利逐步形成。在上述改革过程中，“居民参与”得到了地方政府的重视。除了政府以外，地方居民、社会团体、企业等皆被纳入到地方福利建设的主体之中。具体而言，地方福利计划、护理保健计划的制订和福利问题等的解决都要求以上各方共同参与，通过共同参与计划设计—具体实施—效果检验—修改计划的具体过程，形成各方协调共治的机制。如2000年出台的《社会福利法》规定，各地市町村和都道府县在制订本地区福利支援计划时，必须听取居民的意见，原则上应该由居民自己提出地区生活中存在的问题，和地方政府一起探讨制订解决问题的途径和具体承担者。该法规提出了通过以居民为主体，地方公共团体、民间福利服务业者以及居民组织的共同参与，综合利用地区福利、医疗、保健资源，官民结合，建立地区综合福利体系的社会治理目标。同时还要求市町村政府与地方社会福利协议会等积极配合，以社会福利协会的福利服务为据点，吸引民生委员参加，发挥地方福利资源网络的作用，实现“共生社会”的目标（健康保险组合联合会，2005）。

在地区福利实践中，强调居民个人、团体、企业等的共同参与，是国家主导型福利向福利社会治理方式转变的重要标志之一。面对本地居民多样化、个性化的服务需求，如何协调个人、家庭、服务业者和政府的关系，如何搭建包括政府、业者、NPO、NGO、志愿者等在内的地方居民以及社会资本共同参与的新型地区福利社会网络，打造高效、合理的服务提供方式、方法以及决策机制等，这既是“共生社会”的课题，也是检验“地区福利”能否成功的关键（《社会福利学丛书》编辑委员会，2000:5）。

三、对日本福利制度改革以及社会治理方式转变的评价

客观而言，上述福利治理方式的结构性改革还是取得了一些关键性的成果，如实现了福利需求在生活圈周边得到满足的地方化目标；福利对象不断扩大、服务可及性提高；福利服务的质量和数量大幅度提高；通过扩大市场和雇佣劳动，还在一定程度上促进了经济的发展。

但也出现了一些问题，如2000年护理保险开始实施的一段时间内，一度出现过“有保险无服务”的尴尬局面，后来又出现了护理收入低、护理业者半数亏损的情况。改革初期，政府的主要任务是推动福利服务的市场化、民营化，一度曾出现政府责任不明、监管缺失的现象。其后，政府加强了对市场的管理，强化市场准入标准，要求业者接受政府的监督、指导，并对护理服务价格和个人负担比例进行了调整，但业者的违法违纪以及服务质量纠纷仍不断发生，政府的监管成本和难度也相对增加了。2004年新的地方分权改革以后，由于地方政府的财力、人力、物力等不同，出现了福利治理能力和效果的地区性差距扩大的问题。地方福利行政业务量增加与财政弱化的矛盾突出，福利服务的效果受准市场功能以及政府与民间关系的影响较大，服务质量的监督以及问题处理机制不够健全。在利用者权利保障方面，在护理等级认定、利用手续的透明化、问题和纠纷解决的制度化等方面矛盾较为突出。

归纳起来，可以说日本福利制度改革实现了以下社会治理方式和功能的转变。从宏观政策来看，日本的福利制度改革在一定程度上实现了从“福利国家”理念向“社会治理”理念范式的转变。“福利国家”理念是一种对资本主义社会的各种不平等待遇，通过税、社会福利来弥补的制度理念，这也是战后日本福利国家建设的政策基础。70年代以后，这种理念受到了来自包括经济界学者、女权主义者、环境主义者在内的不少人士的批判，政府也认为福利需求的上升使国家、企业背负了过重的负担，不利于自由资本主义竞争和发展。因此，“福利国家”的理念逐渐被“社会治理”理念所取代。“社会治理”是在弱化国家主导的前提下强调社会成员的共同参与，用任何人都可以过正常化的生活、强调社会包容性和新公共性的理念来取代措施制度、资本主义竞争和传统的福利权威主义，提倡在个人自立的基础上建立新的自助、公助、共助机制。这些理念的形成对福利社会建设和福利社会治理起到了关键性作用。

但是，从组织、系统建设的角度看，日本地方福利社会治理并不能说已经成功了。相反，由于“地方福利”实际上是由多种利益主体共同参与构建的复杂社会系统，而这个系统至少在以下三个主要方面都存在不少问题，因此，地方福利制度建设和社会治理都还存在很多的矛盾和不确定性。

首先，从家庭、个人层面看，日本国民中很多人认为，保持适当福利水平是重要的。但也有人对自己在享受社会福利时负担增加表示不满，有的甚至认为日本是过度福利化的国家，福利的过剩化是导致国家负担过重的元凶。还有不少人反对目前政府推行的福利契约化、市场化做法，认为这与宪法规定的国家对发展社会福利负责的精神不符，实际上是将国家责任转嫁给国民，是福利国家目标的倒退。①参见日本社会保障法学会编：讲座《日本社会保障法》（1～4卷）。

其次，从行政层面看，一方面，政府认为随着经济的发展，充实社会福利制度、维护国民生活的稳定是必要的；另一方面，政府也承认，低收入群体增加、政府的福利财源不足，难以满足老龄化过程中不断上升的福利需求。地方自治体则存在着福利的权限和责任不清、财源制约大的矛盾。另外，随着社会及国民意识的变化，人们对福利的理解也日趋复杂且多元化，而政府并不能提供一个令人满意的福利社会发展蓝图。

最后，从从业者层面看，一方面企业等从业者感觉到福利事业的重要性，因此从事福利事业的组织不断增加，但其同时对政府严格管控服务内容、严格价格管理以及过分繁琐的业务申报导致的经营困难感到不满。对福利从业者而言，福利劳动属于情感劳动，从业者的工资收入却普遍较低，因此福利企业的离职率高，缺少能够掌握业务局面的精英管理人才。这些都对社会福利的转型和地方福利的发展起到了一定的牵制作用。

另外，在理论层面上，各种观点的斗争和博弈也从没有停止过。这主要体现在以下几个方面：

1.不少自由主义现实派包括保守派同意H·威廉斯基（1975—1984年译）的结论，认为福利国家是随着国内生产总值的增加而逐步建立起来的，是民主化和产业化的伴生物，既然“社会福利”本身就是民主化、产业化的结果，那么随着经济的发展，不断调整福利的需求是自然而然的（福利的下降也是应有之义）。

2.“马克思主义派”学者认为，80年代开始的福利改革代表的是资产阶级的利益，是将国民资本和劳动力市场化的动员体制，其结果一方面导致了贫困的增加，另一方面又拒绝出台统一的收入保障和福利保障机制。其核心是否定福利国家和福利社会的现实，因此，改革具有欺骗性（二宫，2009）。

3.冲突理论、博弈论者认为，应该从政治权利的运作方式和福利的斗争性理论去理解日本福利改革（副田，2013），从不同党派的政治主张和力量对比，国家内部统治阶层的权力竞争以及社会经济决策的决定过程，社会阶级、集团的权力分布，决定社会权力分布的机制，决定价值观、计划构想以及正统性改变的机制等矛盾冲突的过程中，去理解和分析福利改革和治理机制的问题（镇目，2011:418）。

4.风险社会论者认为，现代社会是风险社会，个人的生存风险增加。应该从个人生活的需求以及福利对个人生活进行介入的动机、方式、方法、过程以及结果方面，对国家和社会对个人生存风险的干涉进行研究，福利问题的争论与风险社会中个人生存的保障方式有关。

以上分析可以看出，日本的福利改革是一场既涉及国家政治、经济、社会、文化等宏观领域的变化，又与个人生活、家庭、地区等微观现实生活密切相关的具有挑战意义的改革，这可以说是一场不同利益群体之间围绕理想的福利模式进行的协调和博弈，目前的改革取向基本上是上述观点博弈的结果。当然，随着人们的权利意识和参与意识的变化，协调和博弈还将继续，福利改革也有可能会出现转换、放置、阶层化和改废等不同类型的变化。

四、结语

笔者认为，20世纪80年代以后的日本福利改革是一场在新自由主义思想主导下由新保守主义政府主演的一次不彻底的社会福利制度改革。从理念上讲，它虽然遵循了普遍主义福利的理念，但却放弃了国家的责任。在目标定位上，它虽然强调个人需求的满足，但总体上却受制于国家总体目标的限制，是作为实现提高国家竞争力和社会活力、维持制度的可持续目标的手段而开展的。在内容上，虽然改革本身具有扩大社会福利权利和提供更好服务的合理性的一面，但从实际情况看，不仅增加个人负担（保险、个人负担、参与）的意图十分明显，而且其制度本身也不是以满足社会和个人福利需要为目的，在福利服务的提供方式、方法、资金、手段和效果上也因各种因素的制约而大打折扣。因此，它只能是一场不彻底的改革，所采取的一些治理政策和措施也是有限的，远没有达到理想福利社会应当具有的制度化水平，改革大多还停留在制度调整和现实磨合阶段。但在部分领域，如地区福利建设、普遍主义福利机制建设、居民参与、市场参与等方面，确实也发生了一些令人瞩目的变化，有的甚至涉及到了地方社会治理以及新型市民社会的形成等深层问题，因此，也不能忽视这些转变所具有的社会转型的含义。

通过80年代日本福利制度改革，地方政府的责任得到强化，实现了福利供给和服务由政府主导向民间资本、居民参与等多方主体共治为主的福利社会治理方式的转变。这种福利的提供方式既不是市场为主的美国模式，也不是国家为主的北欧模式，而是两者的结合。日本通过社会多元参与、共同治理的社会治理模式——混合福利体制的建设，成为亚洲首个完成了“福利国家”向“福利社会”治理转变的国家。

从社会治理的角度而言，这是一种不同于传统权力统治的新型治理方式，其社会学作用和意义可以归纳为以下三点：

1.以地方为主体，发展地方福利、福利社会的方向性的确立。从微观上，使地方居民个人和家庭的福利问题在自己生活的地区社会得到满足，缓和了风险社会中个人福利需求增加所造成的社会压力，同时也为市民参与型社会的形成打下了基础，为社会治理提供了试验场和机会。从宏观上，“地区福利”、“社会治理”的理念得到了宣扬，实现了福利由国家管理到地方社会治理的制度转型。两者的结合，标志着日本的社会治理方式进入了一个全新的历史阶段。

2.日本多元化地区福利服务供给机制在功能上也存在着一些自身难以克服的问题。这种机制一方面强调居民参与，鼓励社会力量提供廉价且高质量的服务，另一方面又实行准市场化运作机制，这使得福利机构和从业者难以获得市场化的利润，两者之间存在着结构性冲突，使得福利的社会共治面临着诸多特殊的困难和问题。如果诸多从业者的福利事业难以通过市场化的竞争获得利益，福利主体参与者的积极性如何保证？设施机构的可持续性如何得以维持？这些制度性问题是日本福利制度改革不彻底的表现，也必将成为困扰日本福利社会治理的长期问题。

3.在地区福利模式的形成过程中，如果各主体能够在社会治理的理念、手法、结果和评价上达成共识，还是可以发展出一些有意义的自觉解决福利问题的民主化机制的。

当然，国家、政府、市场、地区、居民等各主体间“新型公共关系”以及“地区福利”如何实现，居民、社会组织如何参与福利治理，是一个世界性的课题，也是一个需要长期探索才能解决的问题，甚至可能并不存在一个具有普世意义的可行性模式。日本福利改革将何去何从，福利社会治理的效果如何，还值得继续关注。