中国社会组织政策：历史变迁、制度逻辑及创新方向

李友梅 梁 波

★李友梅：上海大学副校长、教授；梁波：上海大学社会学院副教授

随着我国社会结构的不断转型与变迁，社会生活的多样性和社会自主性日益增强，我国社会组织总体上经历了一个从弱小到逐步成长、发展的过程。到目前为止，无论是在社会生活领域、公共服务领域，还是在社会事务管理方面，社会组织都发挥着非常重要的作用。与此同时，我国社会组织的发展又始终受到国家构建的社会组织政策的直接影响。比如，社会组织的成长空间、参与治理的能力、资源汲取及公共性的生成等都会受到包括门槛准入、过程控制及部门协同等在内的多方面政策变量的影响（李友梅等，2012；黄晓春，2015）。围绕着社会组织的发展与管理，我国社会组织政策经历从严格控制到不断释放发展空间及选择性支持的渐变过程。社会组织政策的构建与演变深刻地嵌入到了中国经济社会转型发展的历史过程。因此，要理解我国社会组织发展的历史路径及复杂特征，理解社会组织在经济社会转型与治理中的意义与功能，就必须从历史制度演化的视角出发，深入梳理和分析社会组织政策的变迁及其制度逻辑，由此为新时期社会组织政策的合理构建提供战略性启示。

一、社会组织政策的历史变迁：从全面控制到选择性放开

新中国成立以来，我国社会组织发展经历了一个漫长曲折的过程。从中华人民共和国成立初期的清理整顿，到1969-1978年的混乱无序，再到改革开放后的整顿、发展，都始终与党和政府关于是否支持社会组织的发展、如何发展社会组织等相关政策紧密相连。经过六十多年的发展变化，我国已经形成了比较成形的社会组织政策体系，其中包括对社会组织登记注册与管理的规章条例、支持社会组织发展的财政与税收政策、加强社会组织过程管理与内部治理结构优化的规制政策等（王名，2008）。我国社会组织政策的建构及其变迁都是在特定阶段经济社会背景下，为实现社会秩序达成、加强社会管理等而展开的政策实践过程。

中华人民共和国成立伊始，为了对旧社会留存下来的各种社会团体进行清理整顿，确立新的社会组织秩序，1950年，政务院在《共同纲领》的指导下颁布了新中国第一部关于社会团体的法规《社会团体登记暂行办法》。1951年3月，内务部又制定了《社会团体登记暂行办法实施细则》。从这时开始，逐步确立了社会组织（社会团体）“分级登记”的管理体制与原则，登记管理机关集社会组织审批权和管理权于一体。据此，内务部和地方政府对人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体进行了依法登记，确立了其法律地位。

中华人民共和国成立初期出台的社会组织相关政策主要基于两个重要的政治动机：一方面出于巩固新政权的动机。新中国成立初期，百废待兴，当时国内有两种极其不安全的因素严重地威胁着新中国的成长，一是国民党反动势力撤离大陆时潜伏下来的敌特分子，他们以各种乔装的身份结帮结社，伺机从事各种破坏与颠覆活动；二是长期存在于旧中国的不少带有封建主义色彩的各类团体，它们之中有许多人并不满意共产党的领导甚至敌视共产党的统治而采取敌对或抵抗的行动，从而对新中国的社会与政治秩序带来严重的冲击。因此，当时颁布的有关社会组织的政策与其说是鼓励公民结社，不如说是政府通过政策制定与实施的形式来剔除那些威胁政权与社会的危险因素。1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》明确规定了社会团体的类别、登记的范围以及筹备登记、成立登记的程序、原则、登记事项和处罚等内容。该法规将社会团体分为人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他符合人民政府法律组成的团体，并规定全国性的社会团体向内务部申请登记，地方性社会团体向当地政府申请登记，从此确立了社会团体的分级登记原则，并形成了社会团体分级登记管理体制。别外，在规范登记的同时，为实现巩固新政权，国家重点对一大批旧社会组织进行清理取缔。比如旧有的互益组织、慈善机构、宗教组织、带有政治色彩的反动组织等相继快速被改造、整顿、镇压或取缔（姚华平，2010）。另一方面是出于建立统一战线的目的。革命战争年代，党曾经组织或依靠各类进步的青年团体、妇女团体、工人团体等一起发动广大人民群众投入民族解放事业和人民民主革命，并取得了辉煌的成就。因此，1949年中华人民共和国成立之后，全国青年联合会、妇女联合会等相继成立。这些机构总部大多设于北京和上海，并于各省市设立分部，形成一个全国性的网络。这些团体首先被相关的法律或政策承认其合法性，并且被明确归为“人民群众团体”，成为执政党联系群众的纽带，政权稳固的社会基础。

“文革”期间，民主与法制建设遭到严重破坏，国内社会组织的发展基本陷入瘫痪和停滞状态。特别是1969年1月，由于主管社会团体工作的国家内务部被撤销，其原有的大部分工作职能分别转移给财政部、公安部、卫生部、国家计委等部委，导致到1978年前我国社团管理工作的多头、混乱和失序状态（游祥斌等，2013），并为改革开放之后国家实施社会组织清理整顿政策埋下了伏笔。

改革开放后，由计划经济向市场经济转变以及相应的政府机构改革为民间组织发展带来重要契机。1978年十一届三中全会以后，大量的社团开始恢复工作，新的社团也不断成立。1978年10月，中国共产主义青年团第一次全国代表大会在北京召开；1981年中国少年儿童基金会成立；1989年中国扶贫基金会成立。这期间还出台了《社会团体登记条例》、《基金管理办法》、《外国商会管理暂行规定》。这三部法规的施行，是我国社会组织发展全面恢复的标志。

20世纪80年代末之前，国家对社会组织的政策总体上仍呈现从管理失序到严格管控的特征。这一阶段，国家仍然没有建立统一的社会组织登记管理机关，多头管理造成了改革开放初期社会组织的快速、无序发展。1978-1988年是中国社团史上管理松散的十年，其中出现了大量的非法社团。在此背景下，国家提出了规范和控制社会组织无序发展的问题。1984年11月，党中央和国务院联合下发了严格控制全国性社会组织成立的通知，在一定程度上使得全国性社会组织泛滥的情况有所好转。1988年7月的政府机构改革中，国家在民政部设立了专门的社团管理司，由其专门负责社会团体的统一登记管理工作。1988年9月，国务院第21次常务会议通过了我国第一部关于基金会的行政法规《基金会管理办法》；1989年，国务院又正式颁布了《社会团体登记管理条例》。这两部管理法规基本上确立了国家对社会组织的管理政策框架与体制。其中，《社会团体登记管理条例》明确规定了“双重负责，分级管理”的管理体制，民政部门被确定为社会组织的唯一登记管理机关，相关政府部门作为社会组织的业务主管部门（姚华平，2010）。1990年6月，国务院转发了民政部关于整顿和清理社会团体请示的通知（国办发〔1990〕32号）。国家试图通过对社会组织的清理整顿，以进一步强化统一登记注册管理，理顺社会组织的管理体制。

90年代以后，社会组织政策呈现出“先扬后抑”的变化。1995年在北京召开的第四届世界妇女大会通过了《北京宣言》和《行动纲领》，在妇女与贫困、教育、就业、参政、健康等12个领域向世界各国政府提出了具体指标和要求。1997年党的十五大召开，提出“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。”这两个因素在一定程度上为社会组织的发展提供了较好的机遇。1998年，国务院颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，进一步完善了社会组织的管理制度，正式形成了所谓的“双重管理”的体制框架（王义，2012）。但20世纪末，国家社会组织相关政策很快又趋于收紧。加强了对社会团体的管理，从严从快地查处未经核准登记，擅自以社会团体或社会团体分支组织名义在社会上进行活动的非法社团组织，对1996年底以前成立的社会团体进行了换证登记。总体上，在这个时期，国家对社会组织的管理开始进入以法律化管理的阶段，政府采用不同的法律法规以及管理机构的设置来推动内地各类型民间组织的正规化和合法化。特别是1998年国家修订了1989年颁布的《社会团体登记管理条例》中不适应市场经济发展的部分，进一步完善了社会组织的登记条件、登记程序和监管处罚措施。

21世纪以来，我国社会组织政策进入到了稳步发展阶段。2002年党的十六届六中全会提出“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。”2004年国务院在1988年颁布的《基金会管理办法》的基础上制定了《基金会管理条例》，由此形成了以《社会团体登记管理暂行条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理条例》（1998）、《基金会管理条例》（2004）为主的社会组织政策体系。党的十八届三中全会之后，随着社会治理战略的提出，政策层面，国家对社会组织的发展进一步提出了一些新的观点。比如，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，并实行直接申请登记制。对于在华境外非政府组织，《决定》则提出要引导其依法开展相关活动①2016年4月28日，十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过了《中国人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》。。

总体上，中国社会组织政策变迁的轨迹可概括为：从严格控制到适度培育再到选择性适度培育加规制。这与我国的政治经济形势及社会结构变化相互呼应。

二、社会组织政策变迁的历史制度逻辑

理解我国社会组织政策的变迁，需要对三重历史制度逻辑进行充分的关注和分析：其一，党和政府对社会治理、社会组织的认知会决定社会组织政策构建及路径选择；其二，社会组织政策总是在回应特定阶段国家治理中的迫切或重大问题，社会组织政策的变迁始终与社会环境提出的要求相关；其三，社会组织政策变迁内含了国家自上而下改革过程与社会自组织、自我服务这一自下而上过程的互动。

第一，党和政府认知与制度变迁。社会学制度学派认为，制度变迁会受到制度建构主体认知观念、意识形态的影响。特定的认知观念、认知结构会影响制度变迁路径的选择。历史地看，在中国特定的社会与制度情境下，社会组织政策演变的每一阶段都隐含着党和政府对于社会治理、社会组织、社会秩序等一系列重大问题的认知、观念和思考。这种认知又进一步对社会组织政策建构与变迁产生影响。

我们可以重点从改革开放以来，党和政府的一些重要文件、会议精神，以及主要领导人的讲话表述中，看出认知观念对于我国社会组织政策变迁的重要影响。比如，1978年到80年代中后期，受到十一届三中全会以来思想解放潮流的影响，我国社会组织面临着一段短暂却相对比较宽松的社会环境，这与当时党和国家对于社会组织、公民结社等持比较积极的态度有紧密的联系。1978年3月，全国科学大会上，邓小平明确提出了“科学技术是生产力”等重要观点，这为当时全国性的社团，如科协和学会的恢复起到了重要推动作用。1982年12月召开的第五届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，再次明确了公民结社权，使得结社权获得了宪法性权利的地位，对中国社团的发展具有里程碑意义。1986年4月，第六届全国人大第四次会议通过了《中华人民共和国民法通则》，将社会团体法人规定为四大法人之一，明确了社会团体法人的民事主体资格，为规范和调整社会团体参与民事活动及民事关系提供了重要的法律依据（盖威，2010）。在谈到党和政府与群众团体关系的问题时，邓小平就曾指出，“党对群众团体，应加强其政治领导，不应在组织上去包办。群众团体的工作，应由群众团体自己去讨论和执行。党和政府要减少对群众团体的经济干预，党对群众团体的政治领导也不能直接下政治命令，而是经过党团去实现。”这说明，当时党和国家领导人已经认识到应该采取正确、合理的方式，给予社会组织一定的自主运作的空间。1987年党的十三大明确提出要实行党政分开，理顺党、政府和社会组织之间的关系，充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用。从中可以看到，党和政府在认知观念上进一步理清了社会组织的功能及意义（姚华平，2010）。正是在这样的背景下，改革开放初期，我国社会组织获得了较快的恢复与发展，各种社会团体如雨后春笋般涌现，这一时期的社会组织政策处于相对开放和宽松阶段。

但是，1989年之后到21世纪初，我国的社会组织政策开始进入到正式化、规范化时期，通过对社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织的专门条例的制定和修订，形成了社会组织管理的政策框架及社会组织的双重管理体制。总体上，这一时期的社会组织政策相对有所收紧，以控制、规范为主。之所以出现这一政策状态，在较大程度上与当时党和政府对于社会组织、社会秩序的认识趋向反复及相对谨慎有重要的联系。受到多项政治事件的影响，党和政府再次意识到，需要对社会组织给予清理整顿和规范。

21世纪以来，随着中国经济市场化改革进程的推进、融入全球化程度的加深以及社会结构的快速转型，党和国家对于社会组织的政策认知也逐渐发生了适应性的更新。2001 年以后，党和国家根据形势的发展变化，一方面着力加强对民间组织的管理，另一方面积极鼓励民间组织发展，为民间组织的发展出台了一系列决定与政策。从党的十六大以来的历次会议表述中，我们能够发现，这一时期党和政府对社会组织的认知渐趋理性化。比如，2003年10月中共十六届三中全会提出，为完善社会主义市场经济体制，要求按照市场化原则，规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。2004年9月中共十六届四中全会提出：健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，健全基层社会管理体制，要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，确定了“健全社会组织，增强服务社会功能”的决定，并具体论述了党的政策构想，再次强调了“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”党的十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》中开始用“社会组织”替代传统的“民间组织”的提法，并提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”（孙兰英等，2013；王义，2012；张杰，2014）。2012年11月，党的十八大提出，在改善民生和创新社会管理中加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。2013年11月，党的十八届三中全会更是创造性地提出了“创新社会治理”的战略概念，并且明确提出，“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”

正是在这些重大认知理念及制度环境转变的情境下，社会组织政策逐步转向更加鼓励、支持社会组织发展和积极参与社会治理。作为这一转变的重要表征，近年来，各地对于社会组织双重管理体制的突破创新逐渐成为了人们普遍接受的共识。例如，根据党的十八大精神，十二届全国人大一次会议审议通过新一轮《国务院机构改革和职能转变方案》，对社会组织管理制度做出重大改革，允许部分社会组织直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

第二，问题挑战与制度性回应。我国社会组织政策的曲折变迁本质上体现了对不同阶段经济社会发展、社会治理中重大问题或挑战的制度性回应。早在80年代，为适应市场化改革的需要以及思想解放的潮流，我国社会组织获得了蓬勃发展。在当时的历史条件下，党和国家对于民间组织自身价值与活动的认识还缺乏系统性（孙兰英等，2013），因此，当时并没有形成比较成型和制度化的社会组织政策体系，相关的管理机构、管理规则和程序等相对不明晰，社会组织的发展处于相对松散自由的阶段。社会组织的发展缺乏良好的管理，导致了社会组织过度泛滥，这就为后来党和政府对于社会组织的多次清理、整顿、控制等提供了导引。一旦社会生活领域中发生了重大的偶然性事件，受到党和政府对当时社会矛盾及重大问题认识的影响，社会组织政策进入“冷控”期就成为了一种必然的选择。80年代末至21世纪初，政府对社会组织的清理整顿和管控正反映了这一点。由于管控社会组织的无序发展以及由此带来的安全隐患远比积极扶持更显重要，所以解决稳定的问题就成为了这一阶段社会组织政策建构的关键影响因素。

然而，经济体制改革始终需要有社会体制作为重要支撑。21世纪以来，我国的经济市场化程度已经极大地提升，加入WTO更是开启了我国高度参与全球化发展的进程。受到市场化、全球化、城市化、工业化、信息化等进程的影响，我国社会生活领域也发生了巨大转型，比如，社会结构的快速分化带来了人们对于社会公共服务需求的多样化；大规模的社会流动带来了人们生活方式、观念，尤其是对自身权利、利益诉求等的差异化、多样化变化；社会人际间关系建构的核心机制开始从财富分配转向风险分配（李友梅，2008）。在这样的背景下，我国社会领域的核心问题就转变成了新秩序重构的问题。而面对一个已经发生了重大转变的社会生活，国家传统科层体制下的社会管理已经变得不足以有效应对。即便政府会在体制内引入诸如项目化与技术化的治理手段，政府一元主导的社会管理成本也已经居高不下（李友梅，2012；渠敬东等，2009）。由此，社会治理作为一个全新的问题被提出来，社会组织成为了一个重要的载体或选择。我们发现：2000年以来，随着完善社会主义市场经济体制的战略提出，为应对全球化以及政府改革的需要，在市场领域，以行业协会和商会为代表，国家开始重点发展这一类不涉及政治稳定的社会组织。2008年汶川地震开启了我国的公益元年，社会组织的积极作用得到进一步认识，国家开始有意识地在公共服务领域引入社会组织、支持社会组织的发展。特别是十八届三中全会关于创新社会治理的提出，社会组织政策开始向更加鼓励有序发展、释放发展空间的方向转变。

第三，双向互动与政策创新。我国社会组织政策的构建及变迁，不完全是国家单方面自上而下改革的结果，而是国家与社会、中央与地方上下互动的产物。即一方面国家经济体制改革与政府改革自上而下地带动了社会组织及其政策的发展；另一方面草根社会组织的实践以及地方的政策探索，反过来推动甚至“倒逼”国家层面社会组织政策的变革。

以我国行业协会的政策改革为例，80年代以来，伴随着改革开放过程中经济产业治理以及进出口贸易的需要，在国家提出转变政府职能的背景下，一大批从体制内分离出来但仍具有官方背景的行业协会得以自上而下地创建。但是这些拥有体制内身份的行业协会始终面临着政社不分、功能定位不清晰、职能发挥不充分等问题。与之相对应的是，在浙江等民营经济相对发达的地方，企业基于自身发展以及产业治理协调的需要，自下而上地形成了一些面向市场的内生型行业协会。这些行业协会在产业的治理与协调中起到了重要的作用。比如，1991年浙江温州鹿城区烟具行业协会对管理混乱、无序竞争行业的整治起到了重要作用；2002-2003年，温州烟具行业协会牵头应对欧盟CR法案和反倾销诉讼获得成功。2008年金融危机之后，上海的行业协会在应对危机中也起到了重要的行业整合协调的作用。这些地方性、民间性行业协会的积极行动与良好功能发挥，使得国家高度重视行业协会的作用，促成了国家多次出台关于行业协会发展的政策法规，为行业协会的发展指明了方向。1994年，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调，要在培育和发展市场经济体系的过程中，充分发挥行业协会、商会等组织的作用，推动行业协会的发展。1995年，昆明温州商会作为全国第一家异地商会的成立，彻底改变了地方政府对待异地商会的排斥态度。1997年，国家经贸委《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》中确定上海、广州、厦门、温州四城市作为行业协会改革的试点城市，开启了我国行业协会新一轮改革的序幕。1999年4月15日，全国第一个关于行业协会的地方性法规《温州市行业协会管理办法》正式出台，引发了全国各地制定行业协会法规的风潮。2006年3月1日，《广东省行业协会条例》对改革社会组织的双重管理体制起到了风向标的作用。2007年5月13日，国务院办公厅发布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，对全国行业协会的健康发展提出了明确要求（吴玉章，2010）。这些政策文件的出台，从一个侧面体现了行业协会政策变迁中自下而上力量的重要作用。

三、新时期社会组织政策的创新方向

未来一段时期，我国社会组织建设将面临一个全新的经济社会环境。传统以管控为主要倾向的社会组织政策亟须进一步调整和完善，以使得社会组织的发展既有活力，又有秩序；既能够发挥提供社会服务、满足社会诉求功能的作用，又能够始终在中国特色社会主义的体制框架下进行良性有序运作。我们认为，新时期加强社会组织建设应重点在如下方面进行相应的政策创新。

1.应加快全国统一的社会组织立法相关工作及研究，为社会组织的良性发展提供整体性的政策法律框架，使得社会组织行为运作有清晰的政策边界、政策导向。当前，社会组织的发展亟须有一部高层次的法律法规。我国现行的社会组织政策法规层级相对较低和分散，政策文件主要停留在行政法规层面，在内容上也存在着较多的空白。这就导致各地在推进社会组织建设与发展过程中，缺乏明确的法律依据。为此，可尝试通过全国人大制定颁布全国统一的“社会组织法”，为全国社会组织的发展提供法律基础。“社会组织法”应对社会组织的法律性质、组织治理结构、与政府及市场的关系、运作的资金管理、发展的重点领域、应承担的民事法律权利义务、政府的监督管理范围和权限等多方面内容进行明确的规定。在“社会组织法”的基础上，还应出台一系列专门性的行政法规、条例，以形成一个整体性的、有针对性的社会组织政策体系。比如，可在行政法规层面陆续出台一批依据科学分类形成的体现分类监管和专业性的专项法规（陈金罗等，2010:58），其中可包括进一步修订完善社会组织的登记管理条例，特别是针对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，应该制定相应的专项管理条例，改变以往简单按照登记注册分类原则进行管理的政策模式。

2.在全国层面调整社会组织发展监管的治理结构。我国目前承担社会组织监管的主要职能部门是民政部社会组织管理局。这一监管结构突出了对社会组织事前登记注册类的管理，从准入门槛上加强对社会组织的管理，而对事中事后的管理则很难有效跟进。相对而言，社会组织的发展不简单的是民政领域的事务，它涉及到法律、财政税收、人力资源、劳动就业、工商管理等一系列多维领域。因此，在新一轮的社会组织建设与管理过程中，应加快对全国及各级地方层面社会组织行政管理部门结构的完善与调整。可借鉴成立银监会、保监会、证监会等全国性监管机构的成功经验，在全国设立社会组织监管委员会（陈金罗等，2010：59）；也可以在设立全国性的社会组织管理机构的同时，借鉴国外经验，成立全国性的社会组织行业协会或联合会等组织，实现社会组织全国层面的自我管理、自我服务、自我监督、行业自律。

3.重新厘清政府与社会组织的关系，重点厘清政府对社会组织的管理职能。长期以来，社会组织对政府部门有非常强的行政性与资源性依赖，政府对社会组织有过度干预的倾向，一定程度上导致社会组织活力不足、效率低下等问题。新时期加强社会组织建设，应在政策层面重新厘定政府与社会组织的关系，有重点地剥离和优化政府部门对社会组织的管理职能，把社会组织发育的空间在法治框架下还给市场和社会。比如，首先，在政策层面形成政府职能转移的长效机制。中央政府可结合行政管理体制、事业单位和审批制度改革，进一步梳理和分解政府部门职能，理清可由社会组织、专业服务组织等中介机构承担的事务性工作和公共服务职能。其次，建设科学、完善的公共服务市场体系。当前，各地区购买社会中介机构的服务资金逐步扩大，客观上已经形成了具有一定规模的公共服务市场。但该市场中普遍存在公共服务定价随意、项目政出多门缺乏整合、需求与供给信息不匹配、服务方竞争不充分等现象。因此，未来中央政府应着力推进公共服务市场体系的规范化建设。比如，改变当前各级政府单纯运用业务资金来购买服务的做法，依法设置代表公共利益和公共意见的社会发展基金，并鼓励各级政府运用共治机制使用基金来购买社会中介机构的服务，使社会中介机构发展与社区发展、公共福利方面建立起更为紧密的关联。

4.通过政策设计优化社会组织的运作机制。长期以来，我国社会组织的运作由于受到分割的资源供给体系、条块关系等政策因素的影响，表现为活动范围小、活动领域单一或过度多样化（非专业）等特点，极大地限制了社会组织扎根基层、服务社会的能力与效力。加强新时期社会组织建设，应重点通过政策设计优化社会组织的实际运作机制。比如，一方面探索实施社会组织在相邻区域跨区域活动的政策，增强社会组织服务的辐射范围，让社会组织的发育与成长超越属地化、部门化困境。另一方面尝试将社会组织的运作纳入基层社区共治过程。另外，还可以适度放开社会组织的功能运作领域，尤其是可以尝试将社会组织适度引入部分社会管理、合法权益维护等领域。适度放开部分社会组织的功能领域，将一些运作良好、与政府有较好协同关系的社会组织引入到基层社会管理等领域，可以很好地发挥社会组织的社会关系协调的能力，也能够最大限度降低政府直接面对冲突纠纷的社会与政治压力，重塑政府公信力。

5.建立和完善社会组织风险防控政策。新时期加强社会组织建设须加强构建和完善社会组织风险防控政策。比如，第一，根据公益性、负外部性维度合理识别和区分应当重点扶持和发展的社会组织，以及应当重点监控和限制的社会组织，实施分类监管政策。对于具有高公益性、低负外部性的社会组织，应重点给予扶持和鼓励；对于具有高外部性、低公益性的组织应重点进行限制。第二，重点加强对有国际背景的境外社会组织的监管和风险防控。一些国际性的境外社会组织可能打着扶贫、环保、慈善等公益性的幌子，实际有较隐晦的政治目的，其行动比较隐蔽，难以被相关部门察觉。对此，应积极制定相应政策预案，防范这类社会组织对我国进行渗透带来的风险。第三，重点加强对网络虚拟社会组织、实体社会组织网上违法违规行为的监控。第四，优化和改进社会组织风险评估机制。可将社会组织的同行组织、客户受众、“相邻”组织（比如与某社会组织处于同一办公楼、同一社区的其他组织机构）、新闻媒体等纳入到社会组织风险评估与防范体系，发挥多元主体、多元渠道的积极作用。第五，重点加强对社会组织负责人，尤其是枢纽型社会组织负责人的管理、培训与教育，引导他们形成正确的价值观，提升道德自律感、遵纪守法意识及合作能力。第六，将社会组织的培育和发展纳入到区域化党建的范畴，引导社会组织坚持正确的政治方向，确保政治安全。

6.社会组织政策创新应注重全国一体性与地方特殊性的有效结合。新时期加强社会组织建设应在追求全国政策标准一致性的基础上，充分承认和尊重各地由于历史文化传统、经济社会发展现实等方面的差异，在政策上给予各地一定的自由立法权和裁量权，为社会组织的发展提供弹性、灵活的政策环境。比如，关于通过加大政府购买服务支持社会组织发展的政策应有差别性。对于那些社会组织不够发达的地方，政策可更多鼓励民间性社会组织与工青妇等枢纽型社会组织合作，提供社会服务，并达到培育民间社会组织的目的；对于那些经济较发达、自有资金较充裕地方，可以尝试推进成立社会组织发展基金，通过资金渠道的多元化，降低社会组织对于政府财政资源的过度依赖，增强社会组织的自组织活力等。

总之，通过上述分析，我们认为，无论是既有的社会组织政策，还是新时期社会组织政策体系的构建，本质上都要积极回应我国经济社会发展以及社会治理提出的现实问题。受到变化了的环境因素影响，社会组织政策体系应做积极的适应性调整。同时，任何社会组织政策在一定程度上都会有其合理性和局限性。因此，社会组织政策体系的构建既要尊重历史演化的逻辑，还要回应重大的现实问题，更要着眼于长远的社会治理目标。