改善民生应当遵循的几个规律

吴忠民

★吴忠民：中共中央党校教授

随着改革发展进程的推进，在中国现阶段，人们已经形成一种共识：民生问题至关重要，它不仅事关消费内需拉动和社会安全，而且事关中国共产党的执政基础。改善民生已经成为历史潮流和民意所向。如今，我们党已经将民生问题放到了一个空前的战略位置。

改善民生必须弄清民生的概念。民生并不是一个无所不包的概念。所谓民生，主要是指民众的基本生存状态、民众的基本发展机会以及民众的基本发展能力，等等。虽然民生内容涉及方方面面，但国际上对民生的核心内容是有严格界定的。各个国家具有可比性的民生核心内容框架是“3+2”，即：“社会保障”、“义务教育（基础教育）”、“公共卫生”，外加“就业保障”和“住房保障”。因此，各个国家在比较不同国家的民生基本状况时，不去比较各个国家的豪华工程、豪华型城市建设的基本状况，而主要是比较各个国家的社会保障、义务教育、公共卫生以及就业保障和住房保障的基本状况。

显然，如果将民生概念的外延无止境地扩大，将所有同民生相关的事情都算作民生本身，就难免将“民生”当成一个筐，什么东西都往里面装，造成种种“运动”式、“一窝蜂”式以及“揠苗助长”式的改善民生的现象，从而最终延误了实际民生的改善。

在现代社会和市场经济条件下，民生有其自身的基本特性：一是刚性需求。以“3+2”为主要内容的民生问题，对于社会成员来说是最为基础的、不可或缺的“刚性需求”。民生需求特别是基础民生需求的满足，是人们其他所有需求得以产生、存在的必要条件。否则，社会的安全运行和健康发展无从谈起。二是需求逐渐增长。由于经济水准及社会文明程度的不断提高，以人为本理念以及相应的世俗化行为取向的普遍化，人们平等意识的普遍增强，加之现代社会开放性所产生的一部分群体相对高水准生活对大众的示范效应，因而人们对自身基本生存的需求程度也在逐渐增长。这种增长，既包括人们对同一类需求程度的逐渐提高，也包括相关需求种类的逐渐增多。

人们现在虽然越来越重视改善民生，但应当承认，人们对于改善民生时必须遵循相应的规律这一重大问题却没有予以应有的重视。这一问题如不予以有效解决，那么难免会使民生的改善陷入种种误区。

基于民生的实际内容及其本身的基本特性，我们在改善民生过程中必须遵循这样几个重要的规律：

1.改善民生必须遵循两个“优先原则”

第一个“优先原则”是，就公共投入总的顺序结构而言，应当以民生问题为优先。

政府的主要职能应当是维护社会公正、改善民生，保证社会经济的安全运行和健康发展。而政府的主要职能是通过公共投入来实现的。这里就引出了一个公共投入的优先顺序应当如何安排的重大问题。在市场经济和现代社会条件下，由于民生问题是一个社会的基础性的刚性需求，所以，就公共投入的优先顺序而言，应当以民众的基本需求为基本着眼点，应当以基本民生问题为优先。这是一个规律，是现代社会所必需做出的公共投入总体上的合理安排和布局。凡是民生改善成功的国家和地区，无不印证了这一规律。

由是反观中国一段时期以来的公共投入结构，则呈现出一种明显不合理的状况：公共投入的优先顺序在一定程度上呈现出一种颠倒的状况，很不正常。一方面，用于基本民生如社会保障、义务教育以及公共卫生方面的公共投入比例相对过小，在世界各个国家当中位于后列的水准。而与之形成鲜明对比的却是我们国家经济发展的“强势”状况，如经济总量排名世界第二、外汇储备居世界第一。另一方面，则是我们国家用于行政运行、基本建设以及豪华工程等非民生方面公共投入的比例过大，在各个国家当中位于前列甚至是第一的位置。显然，这种情形如不改变，且不说会形成严重的产能过剩、挤压消费内需，单就改善民生而言，也会使之成为一句空话。

应当看到，近年来上述状况虽有明显好转，但受制于积重难返以及惯性驱动等因素，其根本性的改变还需要一段时间的努力。

第二个“优先原则”是，就民生本身的公共投入顺序结构而言，应当以基础民生问题为优先。

在解决了以民生问题为优先安排公共投入的顺序之后，进一步要做的事情是，在民生本身具体安排上的公共投入顺序结构方面，应当以基础民生问题为优先。道理很简单。民生问题又分为基础性民生问题和较高福利层面上的民生问题。在这两种类型的民生问题当中，基础民生问题是最为重要的，具有“兜底”的意义，是其他层面民生问题改善的必要前提，因而在用于民生方面的公共投入当中理应居于优先的位置。比如，同样是用于教育方面的公共投入，应当以义务教育（基础教育）为优先，而不能以高等教育为优先。应当承认，在这方面，我们国家的公共投入有明显的偏差：将教育上的公共投入相对更多地用在了高等教育方面，而不是义务教育（基础教育）上。

可见，即便同样是重视民生问题，但如果将非基础性的民生问题放到了优先的位置，而将基础民生问题放到了次要的位置，那么不仅会形成十分明显的改善民生的边际递减效应，延误民生问题的总体改善，而且会浪费巨大的公共财力。

2.改善民生必须注重“加法”，慎用“减法”

从技术操作层面上看，民生政策的制定和实施有一个十分明显的规律，这就是，对民生只能作“加法”，不能作“减法”；或者说，要注重“加法”，慎用“减法”。

由于民生问题具有刚性和逐渐增长的基本特性，所以，对于民众来说，如果普遍地增加了一些利益，自然是皆大欢喜。但是，如果对一些已经实施并且已经让民众得到益处的民生政策，发现其中某些方面不尽合理公正，或者是由于财政能力难以支撑，而试图予以调整改变，让人们把已经到手的利益退掉的话，往往会引发民众的广泛抵触，甚至会引发社会某些不安定现象的出现。原因很简单，人们一旦得到某种利益，哪怕是不尽合理的利益，就会觉得理所当然，将之视为自身利益体系的一个有机组成部分。在这样的情况下，让人们把已经到手的利益退掉，难度肯定很大。这方面，西欧、北欧一些高福利国家有着一定的教训，人们对社会的一部分不满就是由于民众的过高福利被缩减所导致的。

对于中国社会来说，这一问题更显重要和敏感。中国在系统地制定民生政策方面缺乏足够的经验。从过往经历看，在制定和实施民生政策时，有些地方的官员有时容易冒进，难免会出现某些明显的失误。而一旦出现失误进而需要矫正相关的民生政策时，就容易招致民众广泛的不满。前几年神木县“全民免费医疗”的政策就是典型的案例。

这就要求政府在制定民生政策时，既要尽力而为，又要量力而行。不许诺办不到的事情，也不出台虽一时会赢得民众的喝彩，但却是“过犹不及”的、不可持续的民生政策。对民生政策的出台有必要多做试点，通过反复的试点，有十足把握时再推出实施。以此确保出台的民生政策不但是有效的，而且是可持续的。

3.改善民生必须有利于而不能妨碍人们的自由发展

从基本定位的角度看，民生问题不是一个独立的领域，它从属于社会公正问题。

社会公正有两个相辅相成的基本价值取向：第一个基本价值取向是，要让全体社会成员能够随着发展进程的不断推进而共享社会经济发展成果；第二个基本价值取向是，要为每一个社会成员的自由发展提供充分的空间。社会公正第一个基本价值取向的主要功能在于“保底”，即：确保并不断提升全体社会成员生存与发展的基本底线，以求得社会的整合和团结。社会公正第二个基本价值取向的主要功能在于“不限高”，充分激活每一个社会群体和社会成员的积极性，以此激发整个社会的活力和创造力。

由此可见，改善民生是属于社会公正第一个基本价值取向亦即“共享”所关注的基本内容，但不是社会公正的全部内容。这就提示人们，在改善民生问题时，不仅不能妨碍而且还应鼓励和推动人们差异化的自由发展，否则整个社会便会缺乏甚至丧失活力和创造力。

需要强调的是，围绕激发社会活力和创造力改善民生，对于防止平均主义的复活来说有着特别重要的意义。应当看到的是，平均主义在中国历史上存在了很长的一段时间，有着较为深厚的历史土壤和群众基础，就是现在，“不患寡而患不均”的概念在中国社会当中也仍然根深蒂固。如今比较复杂的情形是，改善民生的迫切要求同潜在的某些平均主义因素有时是交织在一起的。再加上，改革开放以来，随着人们生活水平的大面积、大幅度提高，人们对未来生活的期望值也在普遍提高，而且这种普遍提高的期望值也往往是同平均主义交织在一起的。这种“交织叠加”使得平均主义有时会借改善民生的名义而抬头。问题的严重性在于，平均主义一旦抬头，便会对中国刚刚出现不久、立足不稳的市场经济，对人们差异化的自由发展以及相伴而来的差异化的生活期盼，对各尽所能、各得其所的社会公正原则，形成严重的损害，从而程度不同地阻碍改革开放进程的推进。对此，我们应当有清醒的认识，并在实践中努力避免。