英国社区“睦邻友好警务”及启示

夏 军，高丽琼，徐宝平

（上海公安学院， 上海 200137）

西方社会的社区警务战略始于二十世纪六十年代，至二十世纪七八十年代先后在英国、美国、加拿大、澳大利亚等国逐步推广，经过半个多世纪的发展，现已显示出了强大的生命力，并对世界警务发展的进程产生深刻影响。其核心理念就是坚持警察的专门工作与公众参与相结合，实现警力和社区资源共享，广泛发动、组织和依靠公众预防犯罪。而我国警务模式立足于社区和群众的特质更为传统，同样也具有一定的优势。在此，我们通过对英国警察“睦邻友好警务”的分析与学习，旨在取长补短，提高公安机关预防与打击犯罪的能力，积极创造稳定、安全、有序的社区环境。

一、英国“睦邻友好警务”模式概述

20世纪中后期，英国在警务模式向现代化转变的过程中，快速反应时间不断缩短，警察巡逻密度不断提高，但犯罪并未得到根本遏制，警民关系也逐渐疏远。特别是面对无孔不入的恐怖活动、层出不穷的作案手法，英国警方面临的挑战史无前例。对此，英国政府与警察机构、地方议会等积极合作，开展了大量研究，推行了一系列的改革计划，“睦邻友好警务”便是其中一项。这些社区警务的实施，是一种立足于社区自身、自发性的治安行为。社区警务的成功之处就是最大程度地激活“邻里守望”制度及“联防巡逻”制度，充分利用了社会资源推行警务多元化和治安群体的多元化，实施混合警务，不仅节约了政府对犯罪预防的经费投入，而且改善了警民关系和邻里感情。

1．“睦邻友好警务”的基本涵义。“睦邻友好警务”是指由警务人员、特别警员、社区志愿者等组成工作小组，在社区内负责遏制发案、建立积极合作的警民关系的社区警务工作模式。

2．“睦邻友好警务”的实施目标。一是更具智慧地减少犯罪，降低犯罪率；二是建立长久互信、积极合作而并非只是“管理与服从”的警民关系；三是保护公共安全，以及为公众提供协助和援助。

3．“睦邻友好警务”的基本特征。一是民众为本。最大限度地挖掘具有责任感、自治能力及公益观的社区人力资源，构筑社区防范网络，减少犯罪主体对社区生活环境构成的危险及破坏力。二是信息主导。英国“睦邻友好警务”始终坚持信息主导的理念，以国家情报模式积极推动社区警务的发展。三是充分整合。“睦邻友好警务”的提出从实质上拓展了社区警务的工作广度，从全社会公共协作的角度不断加以认识、贯彻落实，并开展交流协作，促使社区民众直接受益。四是注重服务。服务是“睦邻友好警务”的关键词，通过积极创造各种条件，为市民提供便利，增进警民的联络沟通。

4．“睦邻友好警务”的主体结构。主要以警察与居民共同组成工作小组的方式实现，即由当地警队根据社区实际情况，自主决定小组的人员数额、组建架构。一个典型的工作小组一般包括：一是警察。这是“睦邻友好警务”的主导力量，享有逮捕等警察权力，同时对当地居民关注的问题作出回应。二是特别警员。具有与警察一样的权力，但是不领取薪金，每星期自愿工作数小时。三是社区志愿者。即辅助警员，着制服从事社区巡逻工作。在总警司的特别授权下享有部分警察权力，处理轻微案件，遇到重大案件及时报警。四是睦邻监察员。由地方警局、房屋协会及社区团体雇用，对社区内出现的问题及时发现并共同致力改善和解决。五是其他职权人士。如社区保安力量、公园管理员等，为睦邻友好警务提供有效的帮助，以改善社区居民的安全和生活质量。

二、英国“睦邻友好警务”的内容与特点解析

“睦邻友好警务”是英国社区警务改革的一项重要成果，对英国现代警务变革起到了较大的推动作用。

1．理论依据。社会是一个有机的综合体，它的有序发展依赖于社会各组成要素的协调统一。社会治安不仅是社会秩序问题，它实际涉及许多社会深层次的基本问题。因此，治理犯罪不仅是警察的责任，而是政府各部门的责任、全社会的责任。同时，警方与社区的合作不仅是着眼于社区的犯罪问题，而应共同负担起解决社区问题的责任，最终使社区协调发展，提高民众生活质量。

2．历史背景。英国在20世纪初就着力建设高度专业化的警察队伍，但随着社会变革，日益专业化的队伍与节节攀高的犯罪率之间形成了巨大反差。20世纪60年代后英国政府开始逐步认识到有效的警务依赖于警察与公众的合作，社区警务由此被提出，并迅速成为适应时代要求的警务战略，演变至今日的“睦邻警务”。

3．预防控制犯罪的目标。英国政府推行“睦邻友好警务”的主要目的在于警方与社区密切结合，共同努力减少违法犯罪，从而建设安全的社区环境和良好的邻里关系。警察工作的中心就是要努力提升社区预防和打击犯罪的能力，有效遏制犯罪孳生势头。

4．工作模式。英国的“睦邻友好警务”是一种“自下而上”的问题导向式警务，从发现社区中存在的问题出发，围绕具体问题来开展各项警务工作，警务活动在时间、方式等方面的自主权较多。运作中，可由当地警队根据社区实际情况，自主决定工作小组的人员数额、组建架构，自主式地安排警察、特别警员、社区志愿者等力量，工作弹性大。

5．立足于社区开展警务。把深入社区开展犯罪防控的工作摆在社区警务的首位，要求社区警察下社区、到街面开展步行巡逻、综合执法，重点是与社区居民建立良好的协作关系。

6．强调民众参与的重要性。英国社区警务工作以“民众为本”的精神，在犯罪治理中，坚持警方要发挥主导作用，同时强调警民合作的重要性，认为民众是治理犯罪的基础力量，良好的警民关系是预防和控制犯罪的最重要保障。

7．高度重视服务的手段。为了达到预防犯罪的目的，通过警方全方位的服务和宣传工作，增加社区民众家庭的安全观与个人的防范意识，以引导公众参与共同抑制犯罪。英国在“睦邻友好警务”中巧妙地将安全服务与宣传知识的目的相结合，采取了一整套行之有效的“软技术预防犯罪法”，如编写社区警务指导手册、财产安全指南，树立张贴邻里守望标志牌，发放预防犯罪的玩具，张贴警示标语等。英国的“睦邻友好警务”直接将社区警察职能定位为服务主体，通过服务来实现社区管理、预防犯罪等多重目的。在这样的理念指导下，民众成为维护社会治安的主流，使得社区自身产生抵御犯罪的“免疫力”。

8．权力配置。在权力配置问题上英国“睦邻友好警务”体现出了充分“放权”的思想，规定特别警员拥有与警察一样的权力，辅助警员在总警司的授权下享有部分警察权利，可以处理轻微治安案件，这使得群防群治力量的作用进一步扩大，不再局限于简单的巡逻和提供情报，同时也解放了更多警力去履行打击破案等警察专业职能任务。

9．运作力量。英国“睦邻友好警务”是以警察为主导力量，协同特别警员、社区志愿者、睦邻监察员及其他职权人士开展工作的社区警务形式，其特点是形成了多层次、全方位的社会力量发动方案，较好地做到了社会资源的全面整合。尤其是其中的特别警员在不领取薪金的情况下协助警方维护社区治安，说明“维护治安、人人有责”的理念已在英国社会充分形成了共识，人们自发产生了维护社会治安秩序的愿望。

10．保障条件。在“睦邻友好警务”诞生之初，英国政府为推动改革，成立了“警务改革推动委员会”，出版了《新世纪警务：改造之蓝图》(Policing a New Cent ury: A Blueprint for Reform)白皮书，公布施行了《警察改革法2002》(Police Re-form Act 2002)。这是英国政府对公众提供优质警察服务、减少违法犯罪、降低犯罪恐惧感、增进公众对警察信任感的承诺和宣言。2005年，英国内政部还印发了《睦邻友好警务——你的警队、你的社区、我们的承诺》宣传册，称“今天的睦邻友好警务是关乎为地方区域提供特定的资源，由包括警务人员、特别警员、社区志愿者、督导员及其他人员混合组成的警队”。

三、英国“睦邻友好警务”对我国社区警务建设的启示

各国的警务模式必然是有差异的，因为各国的历史、传统、文化、国情和发展战略各不相同。警务工作必须在整个国家公共政策和管理事务的大背景下进行探索和实践才有生命力。就社区警务战略的实践而言，我国与英国各有所长，就当前工作来说，其经验可以对我国社区智慧警务带来几方面启示：

1．要坚持实践以社区为导向的警务。英国警务的数次改革都是随着经济社会发展对社会治安带来的变化而实施的。应当注意，在改革的演进上，无论是西方警务从巡逻走进社区，还是我国城市警务从社区走向街面，都不应当离开社区的立足点。基于这一前提，作为治安防控主要力量的警察部门，就必须使警务工作回归并扎根于社区，社区必将替代单位成为警务管理的基本单元。

2．要将专门工作与民众路线紧密结合。英国警务改革向社区警务的“曲线回归”历程，验证了民众路线是公安工作得以有效开展的重要途径。当前，如何赢得公众对警察的信任、密切警民关系是急需解决的核心问题之一。对此，英国政府开展了一系列警方改革咨询活动，并将“希望警务人员在社区内连贯性驻守，以便建立互信、熟络的警民关系”等民众意愿纳入改革计划，实行了除大型意外、恐怖袭击、自然灾害等紧急情况以外较为稳定的社区警员设置，发展了社区志愿者、特别警员等畅通民意、表明警务意图的辅警力量，这一系列举措很好地践行了“民众为本”的指导思想。

3．要善于利用各类社区资源。在当前社会多元化的发展状态下，警方无法全盘控制打击犯罪必须的所有资源，需要各部门、组织及个人的共同参与。对此，英国“睦邻友好警务”提出了中央政府、警察机构、地方议会、民众以及民间组织等部门、组织和个人积极合作的思路。英国政府鼓励和帮助来自不同背景、族裔、性别的民众加入社区志愿者、特别警员队伍或参加社区内的睦邻监察组。英国兰开夏郡的警察机构在社区推行“信息主导警察服务”这一项目的过程中，积极调动社区资源，成立了一个由非警务人员担任主席，由警察机构、房屋协会、地方议会等部门人员共同参与的睦邻行动组，以定期跨部门工作及统筹会议的形式，协助解决社区内出现的反社会行为等突出问题。这一方案的实行，使社区居民切实地感受到了积极参与所带来的社区治安改善。

4．要致力于改善和强化警察服务。按照“民众为本”的思想，英国政府将警察机关定位为服务部门。英国政府开展的一项咨询活动显示，民众普遍希望得到更显而易见、容易接触及具有反应力的警察服务。对此，英国政府将“睦邻友好警务”作为改善警察服务的有效载体，创新改善了一系列加快警方回应的方法，如改善“999”报警电话的回应质量、制定警察服务标准等。目前，英国政府正在积极推行更清晰有力的方法，如向所有住户发放警务资料、指导居民参与当地社区安全创意行动等，从而确保居民在应对犯罪行为时能及时得到警方的专业帮助。从政府管理的角度来看，这一系列举措对帮助民众形成互相尊重和良好的德行意识，建立更为安全的社区有着积极意义。

5．要不断提升综合保障水平。为推动“睦邻友好警务”的有效开展，英国政府在承担“扑灭罪案基金”的基础上，增设新的“睦邻警察基金”，并承诺在每年向警察机构提供超过4亿英镑的拨款。同时，鼓励当地商业机构、社区及其民选代表在社区志愿者建设上提供经费支持，为警方与当地机构或个人合作创造机会。在科技支撑上，推广使用了新一代的空中电波警察无线电系统，使全国所有警队都能在通畅地运行状况下安全使用。此外，英国政府还引入一个全国性的3位数电话号码，用于处理非紧急事宜，使公众能直接与警方、地方当局或其他负责公共服务机构联络，确保“999”报警电话高质量、高效率的运行。

四、结束语

英国社区“睦邻友好警务”的主要意旨在于改造警察组织成为符合法治精神，在多元化社会中更能有效维护国家安全、公共秩序与社会治安的现代化警察机构，创造以社区服务为导向，更加亲近公众和方便市民，以建立伙伴关系、亲和方式与社区密切互动有效减少犯罪与违反社会秩序的行为，降低公众对犯罪的恐惧感，保护公众与社区安全。英国政府推动社区警务改造的基本策略仍是强调和运用“警察专业导向”与“社区导向”的精神。“社区导向”体现的精神在于警察的服务之核心是建立安全有序良好的社会治安环境，但其不能单独完成任务，社会支持才是促进改革进步的主要力量，警务改革如无社会支持和参与，其改革不会成功。因此，必须争取并扩大社会支持参与建立市民社会，扩大民力运用与授权，结合社区团体，建立维护治安伙伴关系，协助警察维护社区治安秩序等。就现实意义而言, 当代英国社区“睦邻友好警务”的警民联防改革尤其值得我们学习和借鉴。

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[3] 韩力鸣． 英国“睦邻警察服务”与我国社区警务的比较和思考[J]． 上海公安高等专科学校学报，2006，（6）．

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